政策驅動視角下我國融合教育發展研究*

張瀚文 趙 斌*

(西南大學 教育學部特殊教育學院 重慶 400715)

一、問題的提出

《中國教育現代化2035》提出，“辦好特殊教育，推進適齡殘疾兒童少年教育全覆蓋，全面推進融合教育，促進醫教結合”[1]。融合教育思想源自西方人權運動，是指讓所有兒童就讀于適合其年齡層次及學習特點的普通班級或學校，并通過多方協同合作，為他們提供高質量的、有效的教育，讓所有兒童都獲得充分發展[2]。融合教育一經提出便迅速席卷全球，成為各國教育改革關注的焦點問題，對我國特殊教育理論與實踐也產生了深刻影響。隨班就讀是我國實施融合教育的一種本土形式，“是我國基礎教育工作者特別是特殊教育工作者參照國際上其他國家的融合教育做法，結合我國的特殊教育實際情況所進行的一種教育創新”[3]。1986年，國務院辦公廳轉發國家教委等部門的《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》中明確規定，特殊兒童可以進入普通學校就讀，這是我國首次在國家層面提及隨班就讀理念[4]，開啟了我國特殊教育發展的新篇章。我國融合教育工作開展30余年來，逐步從最初普及義務教育到如今的追求質量。袁振國指出，教育政策是一個政黨和國家為實現一定的教育任務而制定的行動準則[5]。融合教育的質量受到多方面因素的影響與制約，其中，相關政策法規的制定與執行，是黨和國家對于融合教育工作重視程度的最直接表現，也是融合教育工作開展的重要依據與強有力保障，能夠有效推動融合教育的發展。

本研究從政策驅動融合教育發展的視角出發，對我國融合教育政策法規進行文本分析。教育政策法規是指國家機關，包括立法機關和政府機關，根據我國政治、經濟制度和發展水平制定和發布的一切有關教育方面的規范性文件，是調整教育活動中發生的各種關系的規范性文件的總和[6]。本研究采用內容分析法，搭建多維分析框架，運用NVivo 11軟件對我國融合教育相關政策文本進行編碼分析，整體把握融合教育政策變遷與演進邏輯，為我國融合教育政策的完善提供參考。

二、研究設計

(一)政策文本選擇

本研究以1986年以來國務院、教育部等發布的與融合教育相關的政策文本為研究對象，以“融合教育”“隨班就讀”“特殊教育”“殘疾人教育”等為關鍵詞，在“北大法寶”法律法規檢索系統以及中國政府網、教育部官網等中央各部門官方網站進行檢索，政策文本發布年限確定在1986—2020年。為確保選取文件的準確性與全面性，按照以下標準進行篩選：一是所選政策法規均為國家層面發布，剔除地方政府部門出臺的政策文本；二是選擇的政策文本內容與融合教育密切相關或提及融合教育。基于上述檢索方法與篩選原則，本研究共遴選出融合教育相關政策文本41份。

(二)研究框架

為清晰、全面地分析融合教育相關政策文本內容與邏輯，本研究建構了三維分析框架(如圖1所示)，以政策發布時間為X分析維度，以政策工具類型為Y分析維度，以融合教育發展內容為Z分析維度。

圖1 融合教育政策三維分析框架圖

1．政策發布時間維度

本研究基于社會歷史分析視域，以我國融合教育相關政策的發布時間作為分析維度，以挖掘融合教育政策工具的特點與演進規律。結合已有研究對融合教育、特殊教育政策的關鍵節點劃分與變遷分析結果，將融合教育政策變遷劃分為三個階段：起步探索階段(1986—1994年)、穩步發展階段(1994—2012年)、全面推進階段(2012年—至今)。

2．政策工具類型維度

政策工具是政府在部署和貫徹政策時所采用的實際方法與手段[7]。本研究結合麥克唐奈(McDonnell)等人的政策工具理論分類方式，并參考陳學飛等人的教育政策工具分類，將融合教育政策工具分為權威型、激勵型、象征與勸誡型、能力建設型和系統變革型五類[8]，以厘清我國融合教育政策工具分類。權威型工具是政府依靠其統治權威，支配個人和機構必須遵守和服從的、促進融合教育發展的規則，是一種強迫性的政策工具[9]；激勵型工具指通過提供正向獎勵、負向懲罰或其他形式使個體或機構采取促進融合教育發展的行動；象征與勸誡型工具基于目標群體的信念與價值，通過決策啟發的方式，鼓勵對政策的遵守，呼吁群體自發采取行動，促進融合教育高質量發展；能力建設型工具指政府提供人力、物力、財力等各種資源使融合教育發展常態化；系統變革型工具指政府權威在個體與機構間轉換，通過組織結構變化、重組等形式共同實現融合教育發展的目標。

3.融合教育發展內容維度

為準確獲取融合教育發展內容，將搜集到的41份政策文本導入NVivo 11軟件中進行詞頻分析，詞匯云如圖2所示。結果顯示，“殘疾人”“教育”“學校”“發展”“服務”“社會”“建設”“保障”等詞語頻次較高。基于此，結合布朗芬布倫納(Bronfenbrenner)所提出的生態系統理論，確定融合教育發展內容包括微觀層面——融合教育自身工作建設、中觀層面——融合教育支持保障建設、宏觀層面——融合教育社會文化營造三個層面。

圖2 融合教育政策詞匯云圖

(三)研究方法

本研究借助質性研究分析軟件NVivo 11進行分析。NVivo 11能夠有效分析處理文本數據以及非文本數據，包括文字、圖片、錄音、錄像等。本研究主要采用內容分析法，同時基于“政策發布時間—政策工具類型—融合教育發展內容”三維分析框架，對篩選出的政策文本按照不同維度分別進行逐級手動編碼處理。根據政策文本中關于政策工具類型以及融合教育發展內容的描述進行逐層編碼，反復閱讀、比較、修改，形成子節點并歸類到各維度各層面的父節點中。對最終呈現的父節點的編碼情況進行分析，系統地描述我國融合教育政策法規整體情況與演進變遷。

此外，為確保研究信度，本研究隨機抽取部分政策文本，讓另一學者獨立完成編碼后進行對比，對編碼的趨同率進行檢驗，通過公式(一致性編碼/編碼總數量)算出編碼的趨同率，以此判斷研究的信度。政策工具類型編碼趨同率達90.97%，融合教育發展內容編碼趨同率達88.71%，由此判斷本研究的編碼分析一致性良好，具有較高的信度。

三、研究結果與分析

本研究通過NVivo 11軟件進行質性文本編碼，共形成父節點8個、子節點30個、參考點1085個，其中政策工具參考點465個、政策文本參考點620個。結合時間維度，描述出我國融合教育政策文本整體情況與變化、政策工具類型以及發展內容。

(一)X維度——政策發布時間維度分析

分析框架X維度是以政策發布時間為分析維度，按照時間序列對收集到的融合教育相關政策法規進行應用情況分析[10]。縱觀融合教育政策法規變遷演進的三個階段，我國融合教育相關政策法規數量總體呈上升趨勢。趨勢圖如圖3所示。

圖3 1986年以來我國融合教育相關政策法規數量趨勢圖

1．起步探索階段(1986—1994年)

1986年9月，國務院辦公廳轉發國家教育委員會等部門文件《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》，其中明確提出，“應該把那些雖有殘疾，但不妨礙正常學習的兒童吸收到普通中小學上學”[11]。這是我國最早體現融合教育理念的政策文件。自此，我國進入融合教育的起步探索階段。這一階段并沒有專門為融合教育制定的文本，但在殘疾人保障、特殊教育相關政策中對融合教育有所涉及。如1988年頒布的《中國殘疾人事業五年工作綱要》中提出了特殊兒童隨班就讀的概念，強調7—16歲學齡特殊兒童在普通學校隨班就讀，完成小學、初中義務教育。在這一階段，政府主要使用權威型政策工具，強制要求各級各類學校不得拒收殘疾人入學，體現了融合教育的思想雛形，其他工具類型涉及較少。在融合教育發展內容層面，三個父節點分布都比較少。總體來看，這一階段融合教育政策在兩個維度上的使用都普遍較弱，表現出我國融合教育發展處于萌芽時期。

2．穩步發展階段(1994—2012年)

1994年6月，聯合國教科文組織在西班牙薩拉曼卡召開世界特殊需要教育大會，并發表了《薩拉曼卡宣言》，正式確立了融合教育原則。受到國際融合教育思潮的影響，我國也積極開展融合教育的理論與實踐探索。同年7月，國家教委頒布了《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》，標志著隨班就讀正式成為我國特殊教育發展的基本舉措[12]，隨班就讀也成為具有中國本土特色的融合教育實踐模式。在此期間，部分文件也對融合教育工作進行了部署。2002年，黨的十六大提出了“全面建設小康社會”的奮斗目標，強調發展殘疾人事業，努力實現特殊教育發展的“小康”[13]。十七大提出“關心特殊教育”，喚起社會大眾對特殊教育態度上的重視與轉變，更進一步推動了特殊教育事業的發展，促進了融合教育政策的演進。這一階段，我國融合教育政策在數量上有所增加，能力建設型工具增幅較大，融合教育發展內容層面的政策文本也有所增加。總體來說，融合教育政策發展在各個層面都得到了一定的提升。

3．全面推進階段(2012年—至今)

從政策文本數量統計圖中可以看出，2012年以來，我國頒布融合教育政策法規數量增長尤其突出，相關政策共計21份，占總樣本量的51.22%，這為融合教育的發展提供了制度保障。黨的第十八次全國代表大會報告中明確提出“支持特殊教育”，開啟了特殊教育事業發展的歷史新起點[14]。十八屆五中全會與十九大報告中要求“辦好特殊教育”，十九屆四中全會強調“健全特殊教育保障機制”。為積極響應黨中央對特殊教育發展的要求，相關部門制定了一系列政策法規，不斷深化和拓展特殊教育事業的發展。兩期特殊教育提升計劃中均對融合教育的質量提升作出了要求；教育部印發《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》助推我國融合教育工作在“十四五”期間更快、更健康地發展[15]。對政策文本的具體分析發現，這一階段的政策工具逐漸從之前的單一走向多元，系統變革型工具的使用顯著增加，這與我國融合教育發展中特殊教育學校轉型等有著密切的關系，相關行政部門著手通過職能轉變來提高系統變革型工具的政策效用，助推融合教育的發展。我國融合教育發展走向全面推進階段。

(二)Y維度——政策工具類型維度分析

對所收集的政策文本進行編碼分析，在三維分析框架中以政策工具類型構建的Y維度中，形成父節點5個、子節點19個、參考點共計465個。由編碼統計結果可知，能力建設型工具編碼數量最多，共有156個參考點，占總參考點數的33%，涉及31份政策文件；其次是權威型工具，占比為23%；系統變革型工具占比為20%；象征與勸誡型工具及激勵型工具占比相對較少，分別為13%與11%。政策工具分布廣泛，能力建設型工具運用最為頻繁，說明相關行政部門重視融合教育質量發展，通過規定和規范相關機構與人員的能力要求，提供適當的能力提升途徑來保障融合教育的質量發展。詳細編碼數據如表1所示。

表1 Y維度——政策工具類型維度文本編碼表

在使用最頻繁的能力建設型工具的子節點中，基礎建設出現的頻率最高，其次是師資建設與財政投入，出現頻率最低的是教研科研指標，這表明政府重視融合教育的財力、物力、人力投入，但對于研究能力提升的關注相對較少。權威型工具參考點共計106個，在二級編碼當中，權威管制出現頻率最高，統籌規劃出現相對較低，說明政府行政部門主要是通過運用政策的強制性、權威性對主體行為進行管理與規制，以此來保障融合教育的發展。系統變革型工具涉及93個參考點，在其二級編碼當中，機構設置、職能轉變、協同合作較為均衡，但資源分配方面相對缺乏，體現了國家對于特殊教育學校的轉型、融合教育的設計以及各部門間協同合作的重視，未來融合教育政策法規在挖掘系統變革中的資源分配方面有較大的探索空間。象征與勸誡型工具參考點共59個，涉及20份政策文本，在下位概念編碼中，政策鼓勵出現頻率最高，宣傳普及以及社會氛圍相對較少，可見隨著融合教育的發展、行政部門的鼓勵、倡導融合教育的大力發展，未來還應充分發揮大數據的作用，利用各類新媒體宣導融合教育，營造接納、包容的社會文化。激勵型工具出現的頻率最低，共涉及51個參考點，其二級編碼中出現頻率最高的是財政補貼，其次為政策傾斜以及表彰獎勵，出現較少的是試點示范以及懲罰懲戒，這說明目前我國對于融合教育的發展傾向于正向鼓勵與支持。

(三)Z維度——融合教育發展內容維度分析

Z維度是將生態系統理論嵌套到融合教育政策文本當中，編碼形成父節點3個、子節點11個、參考點共計620個。由編碼統計結果可知，微觀層面即融合教育自身工作建設中編碼數量最多，41份政策文本中均有所涉及，共有246個參考點，占總參考點數的47%；中觀層面即融合教育支持保障體系建設，占比為34%；宏觀層面即融合教育社會文化營造占比相對較少，僅為19%。由此可見，政府將融合教育發展的重點放在融合教育自身發展之上，在其內驅力逐漸增強的基礎上，不斷完善支持保障體系并營造融合的氛圍，能夠使融合教育走向高質量、內涵式發展。詳細編碼數據如表2所示。

表2 Z維度——融合教育發展內容維度文本編碼表

在微觀層面，對出現頻率最高的融合教育自身工作建設維度的子節點進行分析，可以發現健全融合教育機制、滿足學生發展需求以及完善師資隊伍建設的出現頻率相近，參考點分別為97個、92個和91個；構建終身教育體系指標出現相對較少。結合《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》中所提出的“完善終身學習體系”[16]理念來看，融合教育的未來方向應當從義務教育向兩端延伸，發展學前融合教育以及高中、高等融合教育，保障人人平等的受教育權利，構建起服務全民、終身學習的教育體系。在中觀層面即融合教育支持保障體系建設父節點下，共有177個參考節點，其中包括4個子節點，出現頻率最高的是專業人員予以指導維度。這也反映出目前融合教育工作者中非特殊教育專業人員由于自身專業技能缺乏等因素，會面臨諸多困境。而通過專業人員指導如巡回指導等，能夠有效促進工作的順利開展，這也逐漸成為了世界各國推動融合教育發展的普遍做法[17]。行政部門監管支持、財力物力充分保障、各部門間協同合作三個維度的參考點相對較少。由此可知，未來還應當基于融合教育工作本身的需求，構建多元、適宜的支持保障體系。第三個父節點即宏觀層面的融合教育社會文化營造，其子節點共涉及3個方面，分別為大眾傳媒宣傳引導、無障礙設施的改造以及社會融合氛圍營造，總共97個參考點。社會文化營造方面相對較低的使用率，為我國后續融合教育政策法規的出臺預留了調整與修補的空間。后續應在政策中進一步強調提高社會大眾對于融合教育的認識，以此推進融合教育的可持續發展。

(四)Y、Z維度交叉分析

將政策工具類型維度Y與融合教育發展內容維度Z進行交叉分析，能夠更全面地了解各個政策工具在每個融合教育發展內容上的使用情況，以便挖掘政策制定中存在的問題。政策工具—融合教育發展內容二維分布如表3所示。

表3 政策工具—融合教育發展內容二維分布表(單位：次)

從表3可以看出，在融合教育發展內容中，能力建設型工具出現次數最多，占總次數的41%，激勵型、象征與勸誡型工具占比最少，二者總次數占比15%左右；在政策工具中，微觀層面類政策出現次數最多，約占總次數的52%，中觀層面占比次之，宏觀層面占比最少，僅占18%。具體來看，權威型工具、能力建設型工具以及系統變革型工具，大多在融合教育自身工作建設類政策當中使用，而在外部支持保障體系建設以及社會文化營造方面使用較少，反映出我國當前多采取帶有強制性的政策方式來促進融合教育的內部發展。然而融合教育的發展并非僅靠內生性提高就能達成，還需要中觀和宏觀層面的支持和參與。激勵型、象征與勸誡型工具在三個層面的使用差距較小，普遍使用都較少。通過一定的激勵政策能更好地調動融合教育工作者的積極性，提高工作實效性，因此有必要適當增加激勵型工具的應用。象征與勸誡型工具作為一種鼓勵性政策，在價值傳達、宣傳引導和營造氛圍等方面能較好地促進人們對融合教育的理解和執行[18]，需要進一步提高其在融合教育發展各領域中的使用比例。

四、討論

(一)演進特點

1．堅持以提高融合教育內生力為重點

梳理我國融合教育政策法規的脈絡可知，健全提高融合教育內生力發展的制度一直是政策法規的關注焦點。不同時期內的政策文件均對健全融合教育機制、滿足學生發展需要、完善師資隊伍建設等關涉融合教育自身發展的因素進行分析并作出要求，且相關政策也得到了一定程度的落實。譬如，根據兩期特殊教育提升計劃和《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》等文件對教師培養的要求，融合教育師資培養依托“國培”計劃等定期組織培訓，以促進教師終身學習和專業發展，努力建設一支高素質、專業化的融合教育教師隊伍。

2．逐漸重視融合教育發展的外在因素

從我國融合教育政策法規的變化過程來看，對融合教育發展的外部因素的關注連年增加，相關部門逐漸意識到融合教育發展不能僅靠其內驅力，同時還需要外部支持。2017年《第二期特殊教育提升計劃(2017—2020年)》中提到，全面加強隨班就讀支持保障體系的建設，建立全面的質量保障體系[19]，對融合教育的外部支持提出了要求。黨的十八大提出“支持特殊教育”后，相關行政部門通過政策法規，對融合教育可持續性發展作出了戰略規劃，要求跨學科、多部門協作，以實際行動支持特殊教育[20]，重視為融合教育的發展提供良好的外部保障與社會氛圍。

3．逐步提高不同政策工具類型的使用

隨著融合教育的不斷推進，政策工具類型的運用也逐漸從單一走向多元。不同政策工具在不同階段呈現出較大的差異性分布特征，但總體來說，政策工具的應用頻率在不斷提高。在發展初期，由于當時社會大眾對融合教育不熟悉，主要采用強制性手段來促進融合教育發展，權威型政策工具使用最為頻繁。隨后為提高融合教育質量，能力建設型政策工具的使用率顯著提升。近年來，隨著特殊教育學校的功能轉型，系統變革型政策工具使用類型逐步走向均衡；為提高融合教育工作者的積極性、提高工作效率，激勵型、象征與勸誡型政策工具的使用比例逐步提高。

(二)不足之處

通過政策文本分析發現，目前我國融合教育政策法規存在一些不足之處。融合教育政策發布主體相對單一，主要以部門單獨發文為主，聯合多部門發文相對較少；融合教育政策法規數量尚不充足，針對性文件相對缺乏，大多數是在其他教育政策與殘疾人政策中提及融合教育；融合教育政策工具使用比例失衡，激勵與勸誡型工具使用較少，政策系統性有待提高；政策文件中對于融合教育資源配置內容的闡釋還需要進一步清晰，具體措施的有效性與指導性有待加強。

五、對策與建議

(一)聯合政策制定與發布主體，完善融合教育多元政策體系

推進融合教育需要政府部門主導，教育行政部門牽頭，更需要多部門合作保障相關政策落地，提升質量。因此，融合教育政策的制定與發布應以充分保障特殊兒童平等公正的教育權利為中心，以推進工作和提升質量為目標，各級政府與職能部門聯合，共同參與融合教育政策文本的制定、發布、推進與監督，細化責任分工與制度聯結，形成融合教育多元政策體系。

(二)提高政策使用率，優化融合教育政策工具組合

相關部門在使用融合教育政策時，要增加激勵型、象征與勸誡型政策工具的使用頻次，不同階段選擇恰當的融合教育政策工具，以實現最優化組合。在融合教育發展初期，通過使用能力建設型政策工具與權威型政策工具，明確政策執行要求，促進融合教育基礎設施的建立；隨著融合教育的不斷發展，國家政策通過支持、鼓勵、勸誡的方式，從思想意識層面增強人們對于融合教育的接納與認同，能夠有效帶動社會大眾參與融合教育的積極性。這種“嚴慈相濟”的融合教育政策工具組合，既能為融合教育政策執行對象明確執行要求，也能為其提供自治權。

(三)細化政策內容指向，推動融合教育政策落地做實

融合教育政策由于其服務對象的類型多、需求多，需要多部門、多學科、多場域、多人員的協作，其效應大小取決于政策的可操作性和執行程度。因此，融合教育政策制定中要進一步細化內容的特定指向性，以政策解讀、實施指南、行動計劃等多種形式，將政策條款細化、具體化，使融合教育政策執行具有可操作性，形成長效政策運行機制。同時，明確規定相關部門的責任，實施職能部門問責制，有利于對政策落實情況進行督導與評價，全面推動融合教育政策落地做實。