直面新污染物不確定性

畢競悅

新污染物是指新近發現或被關注，對生態環境或人體健康存在較大風險，但尚未納入管理或現有管理措施不足以有效防控其風險的有毒有害化學物質。新污染物面臨極大的不確定性，亟待社會各界及監管部門給予高度重視。

國務院辦公廳日前印發《新污染物治理行動方案》（以下簡稱“方案”），對新污染物治理工作進行全面部署。從《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“重視新污染物治理”，到今年政府工作報告強調“加強固體廢物和新污染物治理”，再到國辦此次印發方案，對新污染物的防范治理已成為當下及今后一個時期生態環保工作重點。那么，新污染物究竟是什么？其到底具有怎樣的危害？

層出不窮與風險不確定

首先，新污染物層出不窮。目前全球關注的新污染物超過20大類，每一類又包含數十或上百種化學合成物。隨著對化學物質的環境和健康危害認識不斷深入以及環境監測技術不斷發展，可被識別出的新污染物還會持續增加。因此，聯合國環境署對新污染物采用了“Emergingpollutants”這個詞，體現了新污染物將會不斷新增的特點和范圍的不確定性。

其次，新污染物存在風險的不確定性。主要體現在以下幾個方面：一是危害嚴重性，多具有器官毒性、神經毒性、生殖和發育毒性、免疫毒性、內分泌干擾效應、致癌性、致畸性等多種生物毒性，對生態環境和人體健康具有嚴重影響;二是風險隱蔽性，短期危害不明顯，不易被人發現;三是環境持久性，可長期蓄積在環境中和生物體內;四是來源廣泛性，我國現有化學物質4.5萬余種，每年還新增上千種新化學物質，這些化學物質在生產、加工使用、消費和廢棄處置的全過程都可能存在環境排放;五是治理復雜性，對于具有持久性和生物累積性的新污染物，即使達標排放，以低劑量排放進入環境，也將在生物體內不斷累積并隨食物鏈逐漸富集，進而危害環境、生物和人體健康，因而對治理程度要求高，需多部門跨界協同治理，實施全生命周期環境風險管控。

信息不充分導致科學失靈

科學的確定性，通常只是就其所追求的終極目標而言。現實中，受制于各種主客觀因素，科學也具有不確定性。尤其在具有高度不確定性的領域，專家們無論如何調動自己的學識和經驗，也不一定能達到或逼近絕對的真實，此時就出現了科學失靈。

科學失靈主要可以歸因于信息不充分，主要體現在以下三個方面：

一是個案差異性。制定標準是污染治理的法律規制常用手段之一，但整齊劃一的標準在實踐中不可行。以控制生產活動對生態環境影響的標準為例，生產活動與生態環境之間的關系非常復雜，取決于諸如人口密度、氣候、地理位置、水或者空氣流速、已有空氣或水的純度等自然因素，以及各種化學物質的相互協同作用。某污染物在甲地是主要污染因素，在乙地則可能是次要因素甚至是可被忽略的因素，這是一個技術經濟問題。個案差異性決定了單一標準不可行，要想獲得足夠信息以制定詳盡標準，必然面臨信息不充分的困難。因為如果那樣做，不僅必須對每個企業成本予以檢視，還要求行政官員幾乎像企業經理那樣了解每個企業，這是不可能完成的任務。

二是樣本代表性。面對個案差異性，要想作出準確判斷，必須具備足夠多的樣本。但是，復雜的科學研究，不可能觸及現實所有可能情況，涉及所有事物差異性，只能是根據樣本作出簡化假定。涉及較弱因果聯系或者需要長時段才會有較完整數據時，就很難或者不可能獲得足夠經驗性反饋數據。比如，有些新污染物對于人體健康的影響，很難獲得準確經驗性數據。

三是對于副作用難以全面預估。科學維度意在控制生態環境風險，但所采取的手段具有副作用，受制于客觀條件，科學難以對這些副作用事先作出全面預估。比如，甲醇衍生物甲基三丁醚是一種促氧化劑，用于清潔燃料，可以降低汽油燃燒中二氧化碳的排放。但是，甲基三丁醚也可能對健康產生嚴重危險，它增加了甲醛排放，并且比汽油更具毒性，會污染水資源。

毋庸置疑，信息越全面，有關污染治理的決策就越可靠，但在現實中不得不面對信息不充分問題，這直接造成了科學的不確定性，導致在新污染物治理決策中科學維度的失靈。

民主失靈與民主機制自身有關

民主維度不僅使決策具有合法性，還由于集合了眾人智慧，增強了決策合理性。但在新污染物治理領域，由于問題的不確定性，即使是專家也難以作出準確決斷。不具有相關專業知識的一般民眾更容易作出錯誤估計：一方面，夸大風險的傾向;另一方面，忽視風險的傾向。

民眾的判斷，往往與風險的可及性密切相關。如近期出現某類轟動性事故時，人們會夸大該方面的風險。當問題近期不會出現時，人們又會忽視該方面的風險，體現出過分的樂觀。而民眾的判斷與事情本身的風險概率、危害后果并不具有邏輯關系和統計意義，此可能導致錯誤決策——在風險概率或風險危害較小的事情上投入過多公共成本，以及對于風險概率或風險危害較大的事情予以漠視。

許多人認為風險是“全有或全無”，因而贊同在某些領域完全消滅風險，忽視由此帶來的巨大成本，產生“最后10%”的問題。美國環保署一位前官員曾指出：“可以在幾個月內將95%的有毒物質從污染地清除，但要想清除最后一點點有毒物質，卻要花費經年累月的時間。”

在新污染物治理問題上，民主失靈與民主機制自身的問題有關，也與面臨問題的不確定性直接相關，眾人可能會對需要決策的問題作出錯誤判斷。

治理新污染物靠“家長式干預”？

民主與科學構成了現代性的兩個重要方面，但是兩者并非全能，在新污染物治理這個極其具有不確定性的問題上，需要一種整合性進路。

美國法學家桑斯坦和泰勒首先提出了“自由主義家長式作風”的概念。家長主義指個人或國家可以為了他人利益而對他人行為進行干預。但該干預并不是對個人行為的任意干涉，而是為了避免個人可能因為相對不理性行為對其自身造成傷害而進行的干預。

“家長”是一個形象的比喻，意指對待他人像家長對待孩子一樣。家長主義的重點在于回避對個人真實利益或意愿的探討，轉向對個人可行性福利或者利益進行分析，從而整合科學因素和民主因素，為個人保留選擇自由空間。

家長主義的應用首先需要一個家長式的行政機構，具有跨機構、跨區域的權限，其職能是評估生態環境風險，確定不同事項的優先次序，進行成本——收益分析，決定如何配置資源和控制風險。借鑒家長式規制模式，筆者建議中國的治理體系可以作出以下轉變：

首先，建立跨部門跨區域協調機制。建立由生態環境主管部門牽頭，發展改革、工業和信息化、財政、農業和農村、商務、應急管理、衛生健康、市場監管、食品藥品、海關等主管部門參與的新污染物治理跨部門協調機制，統籌推進新污染物治理工作。加強部門間新污染物聯合調查、聯合執法、信息共享，增強部門間法律法規協調和銜接，加強跨區域跨流域的新污染物協同治理。

其次，建立風險防控和風險評估機制。針對新污染物環境風險隱蔽、種類繁多、常規管控效率不高等特點，以環境風險預防為主，構建以“篩”“評”“控”為主線的防控思路。“篩”即結合環境與健康危害以及環境暴露情況，建立基于中國國情的新污染物優先控制名錄;“評”即針對篩選出的化學物質，對其生產、加工使用、消費和廢棄處置全生命周期進行科學環境風險評估，精準錨定其中對環境與健康具有較大風險的化學物質作為重點管控對象;“控”即對于經“篩”和“評”確定的重點管控對象，實施以源頭淘汰限制為主、兼顧過程減排和末端治理的全過程綜合管控措施，有效管控其環境風險。同時，還可搭建新污染物風險防控大數據平臺體系。

最后，建立多元主體共同參與的治理體系。加強管理部門、產業界、學術界、公眾等各利益方之間關于新污染物的環境風險交流。新污染物治理是一項具有長期性、動態性和復雜性的系統工程。筆者認為，未來應堅持問題導向，加強頂層設計，健全制度體系，系統開展調查研究，完善監測與評估技術標準，搭建多元化動態化新污染物大數據平臺，構建協同高效的新污染物治理體系。

（責編王茜美編劉曉瑩）