反壟斷亮劍

李遼

2021年，反壟斷監管重拳出擊，共計查處壟斷案件176件，罰沒金額235.86億元。幾大互聯網巨頭接連遭到反壟斷處罰，刷新了中國反壟斷行政處罰紀錄。

在新的發展環境下，國家強調監管與發展并重，明確規則，劃出底線，設置“紅綠燈”，對于反壟斷監管的專業化和精細化提出更高要求。

壟斷是市場經濟的公敵

壟斷能給健康的競爭機制和源源不斷的創新動力帶來巨大傷害，因而被視為市場經濟的公敵。壟斷態勢形成之后，壟斷企業會利用自身優勢地位控制資源，控制生產銷售鏈條，建立行業壁壘，排除限制自由競爭，造成強者恒強、弱者恒弱的局面。

成立于1870年的美國標準石油公司，僅用了20年時間，就合并了40多家廠商，壟斷了美國95%的煉油能力、90%的輸油能力、25%的原油產量。這意味著汽車、火車、發電廠和化工廠需要的燃油和化工原料，基本來自該公司，使其足夠主宰任何一家下游企業的存亡，嚴重影響了市場競爭。1911年，標準石油公司成立托拉斯組織的行為被判定為壟斷行為，標準石油公司最終被拆分成34家地區性公司。

另有一些企業，互相串通、聯合定價、操縱市場，通過價格的壟斷獲得高額利潤，擾亂正常生產經營秩序，令消費者或其他經營者合法權益遭受損害。

2018年7月，陜西省延安市10家混凝土生產企業以原材料價格上漲為由，聯合上調混凝土銷售價格。而且對部分不接受漲價的下游建筑企業停止供貨。一年后，陜西省反壟斷執法機構依法責令這10家混凝土企業停止違法行為，并處罰金近500萬元。

不只是大企業，一些小企業也可能成為反壟斷監管的對象。在上海食派士案中，上海市市場監督管理局認定，食派士在“提供英文服務的在線餐飲外送平臺服務市場”上具有市場支配地位，并實施了限定交易的濫用市場支配地位行為。

一直以來，競爭與創新相輔相成，當二者形成良好互動時，經濟可以獲得高速發展的基礎條件。“壟斷企業要維持已有的市場地位和秩序，必然會阻礙其他企業創新，即使不主動阻礙，也會由于占有較大市場份額，讓想要創新和已經擁有創新成果的企業無法入場。”6月5日，北京京都律師事務所律師王菲向《法人》記者表示，由于難以形成競爭態勢，壟斷企業自身也將失去創新動力，間接成為壟斷的受害者。

對于消費者來說，在充分競爭的環境中，能夠通過比價獲得優質產品和良好服務。“但在壟斷環境下，消費者沒得選，企業也就沒有了優化空間。時間長了，壟斷企業捆綁銷售、價格歧視、拒絕交易等各種行為或將頻繁出現，傷害消費者權益和社會公共利益。”王菲說。

面對復雜的經濟環境，反壟斷對內可以促進競爭，保持市場活力，實現高質量發展;對外可以適應時代的自我改革與更新，有助于在國際競爭中彰顯中國態度。

放眼國際，大環境變化復雜深刻，新矛盾和新挑戰層出不窮，新的國際經貿規則凸顯了全方位覆蓋、多元化領域、高質量高標準等特點，當前的區域貿易協定都包含了投資規則、知識產權保護、競爭政策、環保、勞工等內容。

“以前我國反壟斷政策法規更多適用于國內法治范疇。”6月5日，中國政法大學國際法學院教授祁歡對記者表示，“隨著中國國際競爭力的提升，外部壓力倒逼我們加快推進涉外法治重要領域立法，加快推進我國法域外適用的法律體系建設，包括對反壟斷的強化和競爭政策的調整。”祁歡認為說，對于現階段的中國來講，建立公平競爭的市場環境比任何時候都重要：“強化反壟斷，深入推進公平競爭政策實施，是完善社會主義市場經濟體制的內在要求。只有推動競爭制度的公平和開放，才能構建雙循環格局，讓中國特色社會主義市場經濟與國際更好接軌。”

反壟斷體系不斷完善

我國競爭法立法采用了反壟斷法和反不正當競爭法分別單獨立法的模式，即二元立法模式。2008年8月1日，被稱為“經濟憲法”的《中華人民共和國反壟斷法》正式實施，其立法目的更明確并易于實現，使執法工作更具有可操作性，可謂是跨越性的一步。

但14年來，與我國目前經濟水平形成的市場格局和科技水平構成的競爭手段相比，反壟斷法仍顯得相對粗放。“近年來，我國針對反壟斷的政策性文件、規章和指南不斷推陳出新，一定程度上為經營者的經營活動提供了更精細化指引，體現了反壟斷工作對實踐問題的關切和響應。”王菲說。

2019年和2020年，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》《禁止壟斷協議的暫行規定》《關于知識產權領域的反壟斷指南》相繼施行，同時還出臺了《經營者反壟斷合規指南》《經營者集中審查暫行規定》。

結合自身職業的經歷，王菲認為，2012年最高人民法院發布的《關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》最為“解渴”，對于從民事路徑上解決反壟斷問題的實務人員來說是使用頻次很高的法律文件：“規定明確了我國反壟斷民事訴訟的基本框架，對于指導人民法院正確適用反壟斷法，依法公正高效審理壟斷民事糾紛案件發揮了重要作用。”該規定的2020年修訂版還在原基礎上。拓展明確了非法人組織的訴權，同時與民事訴訟法三年訴訟時效做了銜接調整，對實踐需求響應及時。

為進一步完善公平競爭的法律體系，2021年我國加快推進反壟斷法修訂，推動制定《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，進一步完善公平競爭政策框架;制定發布了《關于原料藥領域的反壟斷指南》《企業境外反壟斷合規指引》，修訂出臺《公平競爭審查制度實施細則》，進一步完善制度規則，提高公平競爭政策和反壟斷法律制度的可預期性和透明度。

同年，國務院辦公廳印發《2021年政務公開工作要點》，明確提出要加強反壟斷與反不正當競爭執法信息公開工作。6月5日，北京市漢坤律師事務所律師仕達對記者表示，由于反壟斷案件通常較為復雜，涉及對市場行為的分析、評價和指導，執法機構的監管標準難以完全通過規則的形式向市場傳達，很多情況下，需要通過案例才能完整呈現。執法信息公開有利于加強公眾對反壟斷執法的可預期性，在提升社會守法水平的同時，避免寒蟬效應（指企業對于后續政策預期不明確，害怕遭到政策打擊，避免從事一些正常經濟行為，從而影響經濟發展的現象），保障發展和監管并重的政策目標。

2021年，反壟斷“重頭戲”之一是《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》的出臺，為平臺經濟的公平競爭確立了規則，劃出了底線。仕達稱，該指南首次明確了“涉及協議控制架構的經營者集中，屬于經營者集中反壟斷審查范圍”。他說：“我國大量平臺企業采用協議控制架構，而此前執法機構對這類企業實施的經營者集中行為未進行常態化審查，指南的出臺作為一個明確政策信號促使大批平臺企業歷史交易補申報。”

值得一提的是，2021年11月18日，國家反壟斷局正式掛牌成立。2018年，國務院機構改革，將原先分別由商務部、國家發改委、國家工商行政管理總局承擔的反壟斷執法工作，統一歸于國家市場監管總局反壟斷局。3年后，國家反壟斷局成立，使我國反壟斷執法的獨立性、權威性和專業性得到進一步加強。

“近一兩年，政府對反壟斷法的宣傳成效明顯。我們在接案過程中發現，不論國企還是民企，反壟斷合規意識均有明顯提升。”仕達說。

反壟斷力度需持續加強

施行14年的反壟斷法對維護公平競爭、提高經濟運行效率、維護消費者利益和社會公共利益、促進經濟高質量發展發揮了重要作用，但為了適應新時代強化反壟斷和防止資本無序擴張的需求，我國有必要對這部法律進行完善。

2021年10月23日，全國人大常委會完成反壟斷法（修正草案）首次審議并向社會公開征求意見。今年6月21日至24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議對反壟斷法（修正草案）進行二次審議。

從執法角度來看，強化數字經濟反壟斷是我國當前反壟斷執法的重點。修正草案從微觀角度強化了數字經濟反壟斷。“現行反壟斷法同樣存在立法相對落后于實踐需求的問題。”王菲表示，“修正草案對近年集中的問題有了明確規制，比如針對數字經濟反壟斷問題作出回應，規定了經營者不得濫用數據和算法、技術、資本優勢及平臺規則等排除、限制競爭，以及不得利用數據和算法、技術及平臺規則等設置障礙，對其他經營者進行不合理限制，這些都屬于濫用市場支配地位的行為。”

同時，修正草案針對現行法規定的民事責任，引入了反壟斷民事公益訴訟制度。其中提到：“經營者實施壟斷行為，侵害社會公共利益的，人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。”王菲認為，這是修正草案的亮點之一。“在確定提起民事公益訴訟的主體問題上，我國可以借鑒域外立法經驗，比如德國在《反對限制競爭法》中明確，除受害人有權提起損害賠償之訴外，具有法律能力和相關利益的行業協會和社會團體可代表涉案受害者向違法者提起損害賠償之訴。從維護健康的市場秩序的角度，應適當擴大提起民事公益訴訟的主體范圍。”

修正草案大幅提高了違法實施經營者集中的罰款數額上限，規定了達成并實施壟斷協議的，處以上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款，上一年度沒有銷售額的，處五百萬元以下罰款，尚未實施所達成的壟斷協議的，處三百萬元以下罰款。同時，草案增加了個人責任條款，對達成壟斷協議負有個人責任的，可以處一百萬元以下罰款。

仕達對此表示，美國對于橫向壟斷協議（指兩個或者兩個以上具有競爭關系的經營者達成排除、限制競爭的協議、決定或其他協同行為），如聯合漲價這類明顯的壟斷協議行為，規定要附加刑事責任，具有較高威懾力。“雖然我國反壟斷法也規定對于壟斷協議行為的處罰上限為上一年度營業額的10%，但在實際執行過程中，由于營業額的基數自由裁量空間大，且地方執法機構跨區聯動機制尚不成熟，執法威懾力稍顯不足。”他認為，要想解決這類問題，一方面盡快出臺關于反壟斷罰款確定標準的細則，另一方面需要對各地方聯動執法予以鼓勵。

“從公開案例來看，在一些傳統的、地方屬性較強的行業中，企業之間容易達成聯合漲價、聯合限產停產等協議。”仕達稱，這一類橫向壟斷協議在現行法中被明確規定為壟斷行為，也是壟斷行為中最為嚴重的一類，明顯具有排除限制競爭的效果，需要地方反壟斷執法機構加強執法力度和頻率，更快、更好地解決。

反壟斷案件涉及精確分析和復雜取證，在行政執法和民事訴訟中均屬于復雜度較高的一類，需要大量資源投入以及經濟、法律乃至技術等不同專業人員密切配合。據仕達了解，有些司法轄區會配備專門的經濟學家團隊協同辦案，“目前我國反壟斷執法隊伍在執法力量、專業化分工程度方面還有提升空間。未來如果國家進一步加大對反壟斷執法資源的投入，有助于反壟斷工作更好開展”。

對此，祁歡表示，應建立與競爭政策基礎地位相匹配的競爭執法機構并實現執法常態化，多層次地推動競爭政策的實施。

（責編白馗美編劉曉瑩）