“行政”與“刑事”執法的邊界與監督

吳錳潾

公安機關是國家維護公共安全的重要執法機關，依法行使行政執法和刑事執法兩種性質不同的職權，發揮國家政權建設的重要作用。

從實踐看，公安機關在行使職權過程中，容易出現行政執法與刑事執法職責混淆、職權混用甚至濫用刑事執法權等問題，既不利于依法規范行使公安權力、提升公安治理效能，更無益于對人民群眾合法權益的保護甚至產生侵犯人權等問題。正確認識行政執法和刑事執法的權力屬性，深入剖析刑事執法與行政執法職能交叉行使問題、原因及其規范監督對策，對于提高公安執法規范化水平，維護公民合法權益，增強公安治理效能等，具有重要意義。

職能界限

公安執法即公安機關執行法律的活動，包括行政執法和刑事執法。公安機關行政執法是指公安機關依法行使行政處罰、行政強制措施以及行政許可等行政執法權力并產生行政法律效果的所有活動，或稱之為公安行政法律行為。公安機關刑事執法是指公安機關依法行使刑事偵查、決定執行刑事強制措施、執行及代為執行刑罰等刑事執法權力并產生刑事法律效果的所有活動。這里的刑事執法行為，具體包括刑事案件立案、偵查、預審，決定執行刑事強制措施，對依法不應當追究刑事責任的不予立案、已經追究的撤銷案件，對偵查終結應當起訴的案件移送人民檢察院審查決定，對判處有期徒刑并在交付執行前或剩余刑期在3個月以下的服刑犯負責代為執行，同時負責執行被依法判處拘役、剝奪政治權利、驅逐出境等犯罪分子。

從理論上講，行政與司法雖然同屬國家行為、廣義的執法活動，但行政是實現國家目的的直接活動，司法是實現國家目的的間接活動，二者在性質和條件、追求的價值目標和社會功能、運行方式等方面，都有明顯的不同。具體地說，一是性質和條件不同。公安機關的行政執法具有行政屬性，刑事執法具有司法屬性。行政的特點是上下一體、上命下從，保證政令暢通，下級必須接受和服從上級的領導、命令和指示等;司法的特點是相對獨立，排斥外來干預，維護法律公正。二是追求的價值目標和社會功能不同。行政，更多的是追求行政效率和國家政策執行;司法活動，更重要的是追求法律公正、保持中立，對社會矛盾沖突作出最終裁判，是社會公正和公民合法權益保護最后一道防線。三是裁判方式和效力不同。行政行為是否合法，由司法機關最終審查，而不能由行政機關自己判斷;司法權具有終局性，對社會矛盾沖突所作裁判是最終裁判，司法機關以外的其他國家機關不能直接對其裁決作出法律上的否定。四是運行方式不同。行政權具有積極主動性，可以主動介入公民的工作、生活和社會管理，不以矛盾沖突存在為前提，根據實際情況可以實施單方面的措施;司法權具有被動性，堅持不告不理，被動接受矛盾沖突雙方的請求，對矛盾沖突作出公正裁判。

職能交叉情形

案件發現和移送環節。一是一時無法確定性質的案件。根據《公安機關辦理行政案件程序規定》（下稱《程序》）第六十五條，先按照行政案件和程序辦理。在辦理中認為涉嫌構成犯罪的，按照《程序》相關規定辦理。二是其他行政機關向公安機關移送刑事案件。根據國務院《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第三條，行政執法機關在辦理行政執法案件中，發現可能構成刑事犯罪的，應當向公安機關移送案件。公安機關應當自涉嫌犯罪案件移送之日起3日內進行審查，確認是否立案。

刑事案件處理環節。包括刑事案件辦結后轉行政處理和行政案件辦結后轉刑事處理兩種情形。第一，刑事案件辦結后轉行政處理的案件。根據《程序》第一百七十七條規定，包括由治安處理或移送其他行政執法機關追究行政責任。第二，檢察院和法院對刑事案件辦結后移送公安機關行政處罰的案件。包括檢察院不起訴、法院有罪判決或免予刑事處罰的案件，認為依法需要由公安機關給予行政處罰的，向公安機關提出檢察或司法建議。第三，對當事人追究刑事責任和行政責任的案件。通常而言，刑事處罰重于行政處罰，對法院判處自由刑、罰金刑等處罰的案件，一般不再作行政處罰。但是，如果行政處罰不能被刑事處罰所吸收，公安機關應當對當事人的行政違法行為作行政處罰。比如聚眾斗毆罪，根據刑法第二百九十二條規定，公安機關發現行為人構成犯罪的應當立案偵查，并對首犯和其他積極參加者進行刑事偵查;對一般性參加者則不追究刑事責任，但視情可追究其行政責任。

行政執法與刑事執法交叉混用甚至濫用等違法情形。公安機關行政執法與刑事執法往往大量交叉，主要在于環節界限有的規定模糊、不清晰，有的執法人員以相關理由而隨意規避執法，進而發生各種違法行為，實踐中常見的有：

以行政執法替代刑事執法。包括以罰代刑、以行政強制措施替代刑事強制措施、對其他行政機關移送的案件不立案等。根據有關規定，在涉及行政執法與刑事司法銜接工作中，行政執法機關發現違法行為明顯涉嫌犯罪的，應及時移送公安機關。公安機關應當書面受理并及時審查，依法作出是否立案的決定。在實際操作中，為減少麻煩或其他原因，公安機關有的以各種借口不受理案件甚至將案件退回行政機關，致使違法行為逃避刑事處罰。

以刑事執法代替行政執法。包括故意作刑事處罰、違規刑事偵查、遺漏行政處理、違法行使刑事強制措施。治安管理中錯用、濫用刑事強制措施，嚴重侵犯公民人身財產權利。如以刑事拘留代替治安拘留，往往會使公民違法超期羈押。

職能交叉違法問題對策

罪刑法定，是刑法的基本原則。當前，由于法律規定不明確，以致公安機關對行政執法與刑事執法職能的濫用與混用。比如，引誘、介紹、容留、介紹他人賣淫的行為，因立法不明確而導致行為定性與處罰嚴重失衡，類似情形不勝枚舉。由于行政執法與刑事執法有很大程度的相似性，對于達到刑事犯罪標準的啟動刑事立案程序，達不到的只能采取行政執法程序。從司法實踐看，刑法中大量的犯罪構成在量化標準方面是不明確的，以致執法中罪與非罪的認定有一定難度，比如情節嚴重、數額較大、造成嚴重損失等模糊表述且缺乏可操作性的犯罪構成標準。從倫理上講，公安機關的行政執法與刑事執法屬于不同法律范疇，法律規定可能有不同甚至沖突，從而影響兩者之間的有效銜接，并容易導致公安機關對行政執法與刑事執法職能的混用甚或濫用。為此，應當從立法上加以完善，確保觸犯刑律的案件進入刑事執法程序，并對行政、刑事立法中相互沖突或相互矛盾的條款以法律解釋或修正案的形式予以修正。

從實踐看，公安機關的行政執法權與現行的“條塊結合，以塊為主”的管理模式相互適應，體現了行政效率優先、兼顧公平的價值傾向。“作為典型的行政機構，我國公安機關隸屬于政府部門是不爭的事實。”但是，公安機關的刑事執法權來自我國憲法、刑法、刑事訴訟法等法律授權，并且由全國人民代表大會審議通過，屬于中央事權，理應由中央統一行使。但由于我國國土遼闊、情況復雜，全部由中央統一行使，可能在短期內難以實現。從現實考慮，可以先行做到由省級機關行使。從當前司法改革進展看，具有同樣中央事權屬性的檢察權、審判權均由省以下統一管理。實行警務分設制度改革，也可以借鑒這一思路，形成公安行政執法權由地方為主管理，其刑事執法權由省以下垂直管理，并明確兩種職能不得混用與共享，形成“兩權有別”“兩權分用”新格局。此外，還應對刑事執法人員實行執業資格管理，加強業務培訓，提升執法隊伍專業化水平。

此外，強化執法監督和責任追究，加強檢察機關的法律監督，建立律師救助制度等，可在一定程度上減少行政執法與刑事執法職能交叉所產生的負面影響，提升公安機關規范執法、保障人權等水平和效果，在推動新時代法治中國建設和平安中國建設進程中發揮更加重要的作用。

（作者系閩南師范大學碩士研究生）

（責編惠寧寧美編趙佳）