河長制在流域水污染防治及生態治理中的作用評價

單亮 陳竹 喻濤 宋美真 蔣曉婷

摘 要：隨著科技的迅速發展，我國工業化進程加快，水污染防治問題和生態問題日益凸顯。僅僅依靠資源管理部門的統一協調難以完成巨大的水治理工作量，為加強對流域水污染的防治及生態治理，我國推出了“河長制”治理方案，以此來完善水治理責任體系，提高流域水管理的規范性和有效性。相關部門通過“河長制”對流域水進行保護和問責，讓水污染防治工作層層落實，能有效防治流域水污染，加大生態治理力度。

關鍵詞：河長制;流域水污染;防治;生態治理

引言：

當前我國流域水問題復雜，集中表現為水污染嚴重、水資源短缺、水生態環境惡劣。然而水資源防治管理體系的紊亂更是加重了我國當前流域水所面臨的問題。為了加強流域水治理，我國在2016年推出了“河長制”?！昂娱L制”是以環保問責制和領導督辦制為基礎的水污染防治制度，由黨政領導來擔任河長，通過部門聯動來對各級河長的相關職責進行明確，并對各地方主體的責任進行法律制約，在各方力量統籌協調下，“河長制”便能很好的保障流域水資源治理工作[1]，保護生態環境。

一、流域水污染防治及生態治理中存在的問題

（一）污染源治理難度大

我國目前在生活、工業廢水處理方面已經具備了完善的治理體系和法律法規，大部分生活廢水和工業廢水已被納入市政截流管網，進入城市污水處理廠，但仍存在個別企業違法處理工業廢水。再加上部分地區入河排污口監管存在疏忽問題，未經處理的生活廢水和工業廢水隨河水排入河流干流支流，導致河流沿岸的大部分地區生態環境受到污染，尤其是水污染問題日益嚴重。長此以往，水污染治理難度越來越大。

（二）生態系統脆弱導致生態水量缺乏

工業化速度的提升以及人們對森林的大面積砍伐嚴重破壞了自然生態系統，植被資源退化，水土大面積流失，加之人為活動的干擾，致使生態系統變得越來越脆弱，大自然的儲水能力也急劇下降。此外，由于水資源短缺，河流也會出現不同程度的斷流，形成生態水量缺乏的惡性循環。

（三）國家監管系統不夠健全

近幾年來，我國在水污染治理和生態環境保護上投入了巨大的人力和物力，但國土遼闊，監管能力和監測覆蓋范圍有限等問題仍然存在。健全水污染防治和生態治理體系依舊是需要被攻克的難關。

二、河長制在流域水污染防治及生態治理上所采取的措施

（一）強化組織領導，落實工作責任

河長制方案出臺后，依據相關法律法規，地方政府要配合制定具體的實施方案，加強流域水污染和生態治理中河長制組織體系建設，健全地方范圍內流域水污染防治和生態治理的“河長制”管理。同時，要落實“河長”身份以及各個層級管理人員，并制定各級工作職責。在“河長制”工作的展開上，要抓重點流域水污染防治和生態治理，對二級河道的管理也要全面落實，確保相關單位和工作人員的職責和任務能及時有效的完成。

（二）不斷完善流域水污染防治和生態治理體系

不斷完善流域水污染防治和生態治理體系，首先要建立健全管理制度和辦法。依據“河長制”制定具有地方特色的水污染防治及生態治理方案，地方政府要明確管理目標、管理標準、職責分工和考核要求，使流域水污染防治和生態治理工作做到有章可循。與此同時，制定流域水污染防治和生態治理辦法，在區域范圍內修建污水處理管道，明確流域性河道的管護單位，簽訂污水處理協議書明確各方責任。對河流安排專門人員進行管護，完成“一河一檔”工作，加強巡護和檔案記錄，保證治理體系的有序性[2]。

（三）完善監督考核機制

在推進“河長制”方案實施過程中，完善監督考核機制，建立健全地方上級考核下級工作，國家機關監督檢查地方上級工作，形成層層監督考核機制。不定期的監督考核，將考核結果與管護報酬掛鉤，將考核結果不合格的管理人員進行辭退處理，能有效促進“河長制”的長期落實。

（四）加強流域資源的管理保護

對于流域水資源的利用，應當遵循先保護后開發的原則。先保護，就是對流域水的功能進行定位，并編排保護規劃，推進各個部門之間的聯合監管，以此加大對流域水的保護力度，促進流域水資源的良性發展。與此同時，在流域水資源的開發上也要遵循適度原則，確保流域水在不被污染、生態環境不被破壞的前提下進行流域資源開發利用。

三、河長制在流域水污染防治及生態治理上存在的問題

（一）監管機構缺乏專業性和權威性

“河長制”是通過建立省、市、縣、鄉鎮四級河長責任制度來督促各級領導管理好自身管轄范圍的流域水質，以行政監管的方式對管轄范圍負責，對于水污染防治及生態治理工作僅僅起到監督的作用[3]。同時，各級責任部門也是建立在當地流域水受污染基礎上的臨時性的保護機構，工作人員的職能是協調、督查、評估、考核、問責，在專業度上沒有嚴格要求。對此，臨時機構與臨時工作人員的非專業性和非權威性使“河長制”制度在具體落實上缺乏專業度，再加上工作人員精力有限、管轄權限有限、專業技術能力有限等問題，難以對流域水污染防治及生態治理進行有效監管。

（二）考核制度不夠健全

“河長制”推進下的考核制度不夠健全，自上而下的體制內“自考”很難全面反映實際考核效果。政府內部的封閉性考核阻斷了第三方獨立客觀評價的存在，這也導致考核過程不夠公正客觀，考核結果存在有待考究之處?！昂娱L制”的核心在地方黨政機關，而不同地區黨政機關的具體情況不同，也決定了“河長制”治理的不同結果。每個地區的思想觀念、經濟水平、資金投入、技術能力等都存在差異，對于不同流域水污染防治及生態治理的不同情況也不能一刀切。同時，由于考核制度不健全，問責制度也隨之實行效果弱。當問責處理結果與規章制度不相符時，“河長制”就流于形式，不能真正起到治理流域水污染防治和生態環境保護的作用了。

（三）流域水污染防治及生態治理缺乏實效性和持續性

流域水污染防治及生態治理不是短暫的、即時的工作，它是一個系統工程，需要持續性的對生態環境進行治理。“河長制”下，相關機構和工作人員需要處理的環境問題很復雜。由于相關機構和工作人員缺少專業性和權威性，專業技術不到位，調查研究不夠深人以及對流域水污染治理經驗的缺乏，導致各地“河長制”在制定方案和具體落實時存在較大問題。從方案制定上來看，沒有科學的指導難以制定出具有針對性的流域水污染治理方案;從具體落實上看，由于流域范圍劃分情況不同，各地治理方案不同，導致同一條河流存在不同水污染治理方案。與此同時，“河長制”在地方政黨機構中并沒有發揮長期的治理作用，僅僅針對短期內流域水污染防治及生態治理問題作出治理方案，工作缺乏實效性和持續性，在區域水污染防治及生態治理上無法提供長期解決方案。

（四）社會各方參與的積極性和主動性不高

當前我國“河長制”是由政府部門完全掌握、在政府體系內部運行的機制。正是因為它屬于政府單邊治理[4]，考核和問責制度掌握在政府部門手中，才會導致社會各方參與的幾率低、積極性不足這一問題發生。保護環境是每個公民應盡的義務和責任，同樣，在流域水污染防治及生態治理上也需要全體公民參與進來。因此，政府部門要發揮引導作用，調動企業、組織和公民的積極性與主動性，形成全社會共同保護環境的良好氛圍。

四、河長制在流域水污染防治及生態治理上的作用

（一）能夠統籌流域水各方關系

在流域水資源管理工作中，統籌各方關系能使流域水資源的管理更加有序化。在流域水資源治理上，上下游布局不合理，水資源低效、無序、低端及同構化，生態產品輸出率較低，資源消耗較大而污染高排放等問題一直存在且很難解決。流域水上游和下游之間水資源分配不合理，引發競爭性蓄水和用水的問題，導致流域水自我生態用水經常缺乏。在實施“河長制”后，統籌上游和下游以及生態水和生活水之間的利益關系，能夠實現各地區流域水使用的需求，優化水資源的系統管理和合理配置，保障了流域水資源的合理利用，為流域水污染防治和生態治理打下了良好的基礎。

（二）促進流域水資源的整合利用

通過實施“河長制”，地方地方黨政領導在做好自己本職工作的同時，要跟加關注流域水資源污染防治及生態治理問題，能有效地將流域水資源治理納入地方政府的直接管轄中去，提高生態環境保護的效率。同時，流域水資源管理和地方政府的聯合也能促進流域水資源的整合利用。在行政管理中，將水污染治理、水資源配置、開發和生態保護各個環節連接起來，利用好各種行政資源，對各部門職責范圍內的矛盾和沖突進行調節統籌，使各個行政部門在水污染防治工作上形成合力，促進流域水污染防治及生態治理工作的順利展開，全面提升我國生態環境質量。

（三）確保落實流域水污染防治及生態治理的責任制

“河長制”的制定，就是將水資源治理落實到地方各級政府責任人手中，實行生態環境治理的責任制。在“河長制”下，地方黨政領導作為“河長”，要對自己所負責的流域水進行針對性管理，制定具體的目標責任制和科學的考核評價制度，細化流域水污染防治目標，將具體責任落實到區域地方黨政領導頭上，并明確流域水染污具體的防治職責范圍，確保責任制能夠得到有效落實。

（四）細化流域水污染防治的空間范圍

細化流域水污染防治的空間范圍，將流域水污染防治及生態治理目標與區域管理將結合，在細化治理范圍的基礎上對水污染防治的責任、資金、項目、任務和目標進行進一步細化，促進流域水污染防治及生態治理目標與區域管理的雙向落實，加快了各方治理工作的進程，為流域水污染防治及生態治理工作提供了更多保障。

（五）強化流域水污染防治及生態治理的綜合措施

在“河長制”的實施下，流域水污染防治及生態治理的各項舉措都有同一個責任人，直接問責“河長”的方式，能讓各級“河長”在水污染治理工作中統籌全局，針對流域水出現的水質、水量及污染源等問題進行全面勘察，充分利用行政資源對水資源治理工作提供幫助，有針對性的了解和制定保護方案，全面提升流域水污染防治及生態治理的效率。

五、對河長制在流域水污染防治及生態治理作用上的解讀

全面推行“河長制”是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決中國復雜水問題、維護河湖健康的有效舉措，也是完善水治理體系、保障國家水安全的重要制度。我國自實行“河長制”以來，嚴格把握流域用水總量、用水效率和用水功能區限制，明確加大水資源保護力度、推動河湖水域岸線管理保護、強化水污染防治、開展水環境治理、施行水生態修復和加強執法監管六大主要任務。在生態系統調節上，牢記供給服務、調節服務、支持服務和文化服務四類服務[5]。在流域水污染防治上，達到水資源保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復和水文化建設五個目標，這五個目標就是對“河長制”在流域水污染及生態治理作用上的解讀。

（一）水資源保護

做好水資源保護，就是利用水資源的可持續發展促進經濟社會的可持續發展，從合理開發水資源和嚴格管控水功能區兩個方面來推進節水型社會的建設，促進水資源的可持續發展[6]。在用水量上，強化工農業及居民生活用水的量化工作，加強用水計劃量的把控。同時，進一步完善河湖水域功能分區，嚴格把控流域水功能定位分布工作，貫徹水資源的計劃節水理念。為完善我國生態治理體系，做好水資源保護工作迫在眉睫。

（二）水污染防治

做好水污染防治工作，截斷各類污染源是基礎。水污染主要來自工業、農業和居民生活等方面[7]，從這些污染源入手，加強加大監管力度，才能有效遏制水污染的繼續擴散。加大對工農業的監管力度并非是叫停企業運轉工作，而是要在充分考慮環境容量與水資源承載力的基礎上，治理優化產業布局，對工業實行更嚴格的排放標準，農業方面推廣清潔生產技術，提高城鄉污水處理能力[8]。

（三） 水環境治理

我國一些河湖常出現黑臭水體、亂墾亂種、水底泥內源污染以及河湖富營養化等問題[9]，水環境相當惡劣，急需進行全面綜合整治，“河長制”不僅要妥善處理河道內部問題，還要保持后期河道的維護工作順利進行。在開展流域水污染防治及生態治理工作時，在重要輸水通道和具有重要生態功能的水域嚴厲打擊企業和居民亂倒垃圾、偷排污水等行為，加大流域水資源治理力度。另一方面，為減少水體內源負荷，不同污染類型的淤泥要采用有針對性的的清淤方式去治理，全面排查、嚴格監管對水域范圍內涉及氮磷排放的相關企業，控制總氮總磷的排放量[10]。

（四）水生態修復

水生態修復是指對生態系統停止人為干擾或輔以人工措施，使遭到破壞的生態系統朝良性循環方向發展[11]。水生態修復涉及山水林田湖草系統治理，工作復雜，難度大。為確保流域水是活水狀態，要因地制宜展開科學水生態修復工作，實施退耕還湖、退圩還湖、退漁還湖等措施，盡最大程度還原流域原本模樣。

（五）水文化建設

水文化是人們以水和水事活動為載體，在與人和社會生活的各方面發生聯系的過程中創造物質財富和精神財富的總和[12]。要開展水文化建設，就要加強生態環境保護，遵循自然規律，在傳承歷史水文化的同時持續創新現代水文化。

結語：

在流域水污染及生態治理問題形式嚴峻的今天，有效的治理措施不僅能為各項生態治理工作的展開提供制度保障，也能為今后生態環境保護工作打好基礎。在“河長制”的具體實施過程中，對地方政黨領導的主體地位進行明確是必不可少的，這對于合理規劃職責分工、充分調動各方力量有重要作用。全面推行“河長制”是水資源可持續發展的必然要求和必要趨勢，是做好生態環境保護工作的有效舉措。從我國目前實行“河長制”所取得的結果來看，具有一定的成效，但避免不了存在一些問題，全面推行“河長制”仍有很長一段路要走，探索的步伐也要不斷前進。

參考文獻：

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