財政分權對地方財政支出結構的影響研究

郭麗君

摘? 要：在40年來的改革開放中，我國地方政府逐步成為相對獨立的利益主體，但在財政收支結構方面表現出“異化”特征。地方政府更偏向在短期能帶來GDP增長的建設性支出，而民生性支出占比逐步下降。出現這種“異化”的原因實質上是在中國式財政分權的制度約束下，地方政府表現出“經濟人”屬性。而新時代背景下，要求地方政府從“經濟人”屬性轉向“公共人”屬性。因此，對現有地方政府的結構偏向產生的理論機理、現狀、和對策建議等進行研究，對理順中央和地方之間的財政關系，規范地方政府財政結構偏向具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞：財政分權;財政收支結構;演化博弈

一 、引言

我國財政分權起步于上世紀80年代，從94年分稅制改革開始，財政運作狀況改觀，而現實存在諸多復雜性，使財政體制改革的任務仍然任重道遠。其主要原因為：一方面，94年的分稅制改革并不徹底，雖然分稅制改變了政府間的收入劃分模式，但政府間事權與支出責任的劃分并沒有隨著稅收劃分模式的改變而做出相應的調整。另一方面，中國的地方財政治理呈現巨大的省域差異。

中央給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，使地方政府成為獨立的主體，但由于財政分權，使地方政府支出結構的偏向性表現的非常突出，地方政府傾向于增加基本建設支出，但地區的公共資源有限，使建設支出與民生支出呈現出彼增此減的態勢，最后地方政府支出行為逐漸偏離中央政府的預期。隨著我國要逐步實現經濟高質量發展，政府支出結構則需要進一步合理，這是我國邁入治理體系和治理能力現代化的必要條件。

二、地方政府財政支出結構博弈分析

在中國現有體制下，經濟上的財政分權制度和政治上的垂直晉升激勵制度是影響地方政府行為最重要的制度安排。然而對政府行為的研究存在兩個極端，把政府看作“公共人”或“經濟人”。在經典博弈論常遵循兩個假設：理性經濟人和完全信息。然而現實中，博弈方無法滿足這兩個前提假設，而是在實踐中遵循“試探、學習、適應、成長”的行為邏輯，演化博弈則建立在這種框架之上。故本文假設中央政府、地方政府是“有限理性”，根據自身偏好進行決策。在支出結構決策過程中，中央政府官員作為一個群體制定的政策會影響地方政府官員群體的決策過程，形成中央政府與地方政府的博弈。

（一）博弈模型構建

中央政府、地方政府和居民的博弈的基本假設如下：

第一，博弈主體和策略選擇。有三個博弈主體，中央政府、地方政府和居民。

中央政府的策略選擇有低財政分權策略和高財政分權策略兩種。低財政分權策略下地方政府不具有一定的自主權，相應的中央政府給予地方政府較高的專項轉移支付用于特定項目的建設，一般性轉移支付較少;高財政分權策略下地方政府具有一定的自主權，中央政府給地方政府的專項轉移支付較少，一般轉移支付較多。

地方政府的策略選擇有建設性支出和民生性支出兩種。建設性支出主要是地方政府財政支出更加偏向于交通基礎設施、農林水事務支出等，地方政府建設“發展型財政”。民生性支出偏向主要是指各項財政支出托住基本民生需求底線，確保教育、文化、醫療衛生以及就業和社會保障等基本公共服務穩步提升。

第二，博弈的各參數的基本假設。

（二）博弈模型分析

第一，對中央政府的策略進行穩定性分析。

對復制動態方程求偏導可得：

可見，中央政府的策略選擇與地方政府和居民的策略選擇概率沒有關系，主要和中央政府高財政分權的一般轉移支付G2和專項轉移支付T2、低財政分權的一般轉移支付G1和專項轉移支付T1有關：第一，當 G2+T2=G1+T1時，復制動態方程π（x）=0，π' （x）=0，即無論x取何值，中央政府的策略選擇都是穩定狀態。第二，當 G2+T2≠G1+T1 時，令復制動態方程π' （x）=0，得中央政府在x=0或時x=1可能會取得穩定狀態。①當 G2-G1>T1-T2時，π' （0）>0，π' （1）<0，故x=1，即低財政分權度為中央政府的演化穩定策略。②當G2-G1<T1-T2，π' （0）<0，π' （1）>0，即高財政分權為中央政府的演化穩定策略。

第二，對地方政府的策略進行穩定性分析。

對復制動態方程求偏導可得：

第一種情況，當居民偏好民生性支出的概率 時，復制動態方程π（y）=0，π' （y）=0，即無論y取何值，地方政府的策略選擇都是穩定狀態。也就是說地方政府選擇兩種策略的收益沒有差異。第二種情況，當居民偏好民生性支出的概率? 時，令復制動態方程π（y）=0，得地方政府在y=0或y=1時取得穩定狀態。①當 時，由于π' （1）<0，故y=1，即選擇民生性財政支出為地方政府的演化穩定策略。②當 時，由于π' （0）<0，故y=0，即選擇建設性性財政支出為地方政府的演化穩定策略。

（三）博弈模型結果

參與博弈的中央政府、地方政府隨著環境的變化不斷調整各自的策略。因此，財政支出結構的調整是一個動態過程，在環境發生變動后如何進行策略選擇，使博弈方能夠及時演化到穩定狀態，這是支出結構實現合理長效機制的關鍵所在。基于文章構建的演化博弈模型，對影響形成穩定狀態的關鍵因素進行分析，可以得到以下結論：

第一，在中國式財政分權制度的約束下，為促使地方政府在支出策略選擇民生性支出偏向，需要使地方政府民生性支出策略的收益高于建設性支出策略的收益。中央政府需要加大對地方政府考核指標的調整力度，降低建設性支出的考核指標系數 ，提升民生性支出的考核系數b。

第二，在所有的演化穩定策略中，只要確保地方政府采取建設性財政支出的成本大于采取民生性財政支出的成本，地方政府都趨向于選擇民生性財政支出策略。

第三，對于中央政府而言，當中央政府低財政分權下凈成本大于中央政府高財政分權下帶來的潛在損失時，中央政府傾向于選擇高財政分權度策略;當中央政府低財政分權下的凈收益大于中央政府高財政分權下帶來的收益時，中央政府傾向于選擇低財政分權度策略。

三、總結

第一，地方政府財政收支結構偏向產生的制度根源在于中國式財政分權。論文從理論上得出在不同的中國式財政分權制度約束條件下，地方政府會對建設性支出和民生性支出有不同的偏向。在此基礎上，對現實中地方政府財政收支偏向的原因進行分析，指出地方政府財政支出責任劃分不明確、地方政績考評機制不完善、地方政府缺乏有效的外部約束機制等中國式財政分權制度不健全是地方政府支出偏向存在問題的根源。

第二，中國地方政府存在財政支出結構偏向。論文把地方政府財政支出分為建設性支出和民生性支出，對2007-2019年地方政府財政支出各科目行分析和比較，發現地方政府建設性支出增速遠高于民生性支出增速，地方政府財政支出存在民生性支出偏向。

第三，新時代規范中國地方政府財政收支結構偏向必須對中國式財政分權制度進行健全和完善。隨著我國進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發生變化，要規范地方政府財政收支偏向，必須對中國式財政分權這個基本激勵約束機制進行調整，形成中央和地方政府之間的激勵相容機制，使地方政府的基本屬性實現由“經濟人”向“公共人”的根本轉變。