新形勢下對電子煙市場開展常態化監管的途徑探索

李峰濤

本文在電子煙行業發展現狀研究的基礎上，分析近年來電子煙行業的發展趨勢、監管政策特點，通過借鑒國內外相關經驗，探討實施電子煙行業常態化監管的必要性和實施路徑，為加強電子煙市場監管，規范市場經營秩序提供參考。2018年以來，電子煙受到資本市場和創業市場關注，發展勢頭迅猛。隨著電子煙產品在全球范圍內的興起，電子煙民的數量不斷擴大，市場消費規模亦不斷增長。目前，中國已成為全球電子煙十大市場之一。但與市場發展相對應的，是技術門檻低，沒有統一的標準等造成的無序擴張、亂象叢生。針對向未成年人出售電子煙的銷售亂象，國家政策持續收緊，電子煙線上銷售渠道受到嚴格限制，但隨著電子煙社群的興起，打著“擦邊球”的違規銷售似乎又有了蔓延趨勢。電子煙監管面臨的“政策依據欠缺、監管手段有限、上級和群眾有期待、社會輿論高度關注、電子煙市場急速增長”等復雜局面，新形勢下對電子煙行業的常態化監管之路仍然任重道遠。

電子煙發展現狀及趨勢

資本市場融資活躍

自2018年以來，眾多資本涌入電子煙行業，獲得融資的電子煙企業快速成長。據悉，電子煙品牌“YOOZ柚子”已于2021年上半年完成超2億美元融資。數據顯示，從2013到2020年間中國電子煙市場規模平均增長了72.5%。同時，2013年到2021年，中國電子煙企業數量增長了73.9%。

生產技術水平提升

目前全球電子煙消費市場集中于歐美地區，而我國作為世界最大的電子煙生產國，貢獻了全球95%左右的電子煙配件或產品，在電子煙行業產業鏈占據主力地位。隨著技術發展及產品的更新迭代，電子煙企業的集中度及品牌化程度正在逐步加強，許多本土電子煙品牌也開始進入市場。

線下渠道持續擴張

受“網絡禁售令”影響，眾多電子煙企業轉向線下布局搶占市場。2019年開始，一些電子煙企業例如悅刻、柚子、鉑德等啟動萬店計劃，提供給加盟商巨額補貼，線下實體店開始瘋狂擴張，電子煙生產企業呈現出由沿海區域向內陸省份擴散蔓延的趨勢。

市場滲透率提高

據艾媒咨詢數據顯示，2013年至2021年，我國電子煙市場滲透率從0.10%增長至1.5%?？梢灶A見，在電子行業規模呈逐年擴張的趨勢下，市場滲透率將會持續提高。

近年來電子煙監管政策特點

自2018年第一份通告發出后，各級煙草專賣和市場監管部門積極貫徹落實通告精神，線上，大力清理整治電子煙線上銷售和網絡虛假違法廣告；線下重點整治中小學周邊的銷售電子煙的行為，保護未成年合法權益。

主要管制措施

2018年8月，國家市場監督管理局和國家煙草專賣局發出通告，禁止向未成年人出售電子煙。

2019年10月30日，國家煙草專賣局聯合國家市場監督管理總局，發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》。

2019年11月，國家衛生健康委等八部門聯合印發了《關于進一步加強青少年控煙工作的通知》。

2019年11月，政府監管部門約談9家互聯網平臺，電子煙全網下架。

2020年煙草專賣和市場監管部門聯合開展全國電子煙市場專項檢查行動，上百家電子煙及互聯網企業被約談。2020年11月25日，深圳對電子煙廣告開出國內首張罰單。

2021年3月22日，工信部公布《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，在附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行?！?/p>

2021年6月1日起，《中華人民共和國未成年人保護法》正式施行，第十七條第四項規定：“未成年人的父母或者其他監護人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙，下同）、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。”電子煙與傳統卷煙一樣，被禁止售賣給未成年人。

2021年6月19日，國家煙草專賣局和國家市場監督管理總局決定聯合開展保護未成年人免受煙侵害“守護成長”專項行動，并發布了《保護未成年人免受煙侵害“守護成長”專項行動方案》（國煙?！?021〕89號）。

2021年6月25日，依據《未成年人保護法》第五十九條規定，河南省開出首例向未成年人銷售電子煙的行政處罰，此罰單標志著控煙工作從傳統煙草產品覆蓋到電子煙等新型煙草制品，控煙力度不斷加強，對青少年保護程度不斷加大。

2022年3月11日，國家煙草專賣局公布了《電子煙管理辦法》，5月1日起實施；4月8日，國家市場監管管理總局（國家標準化管理委員會）發布《電子煙》國家標準，10月1日起實施。明確了電子煙的監管對象、監管主體和監管措施等內容。

管制措施主要特點

1.強調煙草部門與市場監管部門之間的協調配合，將電子煙監管納入煙草市場綜合治理，重點加強與市場監管部門執法協作；2.2021年3月22日，工信部公布《征求意見稿》，其中提到以卷煙為參照執行電子煙的監管釋放了一個極為重磅的信號，電子煙行業無論是從銷售渠道，還是稅收上，整個行業的監管都將會更為嚴格；3.監管重點放在嚴厲打擊互聯網銷售電子煙行為、重點清理中小學周邊銷售行為、重點監管電子煙實體店；4.高度關注煙對未成年人身心健康的危害，以保護未成年人免受電子煙危害為出發點和目的；5.監管手段以引導為主，行政處罰為輔。

國內外電子煙監管相關做法

國外電子煙監管措施

從全球對電子煙的監管來看，按照各國對電子煙的屬性定位及是否禁止銷售和使用的差異，可將電子煙的監管方式分為以下五類：視為煙草制品進行監管、視為醫藥產品進行監管、視為普通消費品進行監管、禁止銷售、禁止銷售和使用。目前，全球近40個國家和地區已禁止銷售電子煙，部分歐盟國家禁止網上銷售電子煙，以防止青少年使用電子煙。

以電子煙最大的市場美國為例，2016年，美國食品和藥物管理局（簡稱FDA）將電子煙納入監管。2019年9月，FDA出臺規定，禁止銷售非煙草味的電子煙產品，以控制青少年吸電子煙的趨勢。2019年底，美國總統簽署了修改聯邦食品、藥品和化妝品法的立法，并將聯邦煙草制品的最低銷售年齡從18歲提高到21歲。2020年9月，FDA開始執行煙草制品的上市認證制度，要求在美國上市的電子煙生產商必須提交煙草上市前申請（PMTA），申請材料包括相應產品的成分清單、一份對公眾健康影響的代表性研究成果等，只有經過PMTA，才能進入美國市場并進行售賣。

國內電子煙監管措施

近年來，隨著電子煙的流行以及相關問題的暴露，我國部分省份對電子煙使用的管控也愈發嚴格。

2018年，香港政府提議香港全面禁售電子煙。

2018年，《杭州市公共場所控制吸煙條例》明確規定，禁止吸煙場所明確禁止吸電子煙。

2018年，《西安市控制吸煙管理辦法》第十八條規定，鼓勵控制吸煙場所的經營者、管理者對控制吸煙場所內使用電子煙產品作出規定。

2019年，《深圳經濟特區控制吸煙條例》，正式將電子煙納入控煙管理。

2019年，武漢發布《武漢市控制吸煙條例》（下稱《條例》），《條例》指出，“禁止向未成年人銷售煙草制品或者電子煙，禁止向未成年人銷售或者提供香煙外觀的食品、玩具等物品?！?/p>

2019年，上海發布《關于明確本市可能產生不良影響的戶外廣告具體范圍的通知》，對本市可能產生不良影響的戶外廣告具體范圍進行修訂，禁止電子煙及相關商品或服務廣告在本市戶外公共場所發布。

2020年，《河南省愛國衛生條例》明確：“城市市區公共場所、工作場所的室內區域和公共交通工具內禁止吸煙 （含電子煙 ） ，禁止吸煙場所應當設置醒目的禁止吸煙標識。全面推行無煙機關、無煙單位建設。”同期，《鄭州市公共場所禁止吸煙條例》修改也經人大常委會批準通過，其中明確規定：“本市市區的室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內禁止吸煙 ?！?/p>

上述政策導向充分彰顯出國家規范電子煙行業發展的決心，以及想促進行業健康、有序發展的意愿。

實施常態化監管的必要性

從稅收角度

根據相關的稅收法律、法規規定，電子煙目前僅按普通消費品征稅，其擔負的稅負責任低于傳統煙草，規避了占據傳統煙草行業稅費大頭的消費稅等，使得電子煙企業以較低的成本享受煙草的牟利，造成國家財政稅收流失。

從消費群體角度

目前存在的電子煙，無論產品體驗還是宣傳手法，面向的主要是嘗鮮人群，甚至是以前從未接觸到煙草產品的年輕人，與其“戒煙”的口號相悖。2021年5月26日，國家衛健委發布的《中國吸煙危害健康報告2020》指出，15到24歲的年輕人使用電子煙的比例最高。

從監管角度

如今隨著電子煙社群的興起，一些電子煙商家憑借禁令前建立起來的客戶關系，通過微商走線上渠道，然而商家如何判斷群里的買家是不是成年人？社群渠道是否通過品牌官方認證？買到假貨仿貨如何維權？我國吸煙人群數量之龐大，給電子煙行業帶來了巨大的潛在市場，同時也帶來了巨大的風險。

常態化監管策略

廣泛開展宣傳教育，營造良好法治氛圍

在開展市場檢查過程中，加強政策法規宣傳，重點宣傳新型煙草制品的危害性和對國家財政稅收的侵蝕性， 讓卷煙零售戶清楚知曉違規售賣電子煙的后果及需要接受的處罰；密切關注電子煙產品動向，在檢查中發現經營電子煙的零售戶進行建檔登記，記錄所售電子煙的類型、購買渠道、安全標準等詳細信息，嚴格按規定將其納入管控；以12315、12313投訴舉報電話為載體，暢通投訴舉報的渠道，形成多種監督并行的機制。

持續強化電子煙監管，深入開展電子煙市場專項檢查

持續推進電子煙市場專項整治行動，堅持對電子煙不規范問題，露頭就打，切實保障消費者合法權益。

1.持續抓好實體店監管。開展電子煙實體店全面檢查，重點檢查產品質量、品牌備案、廣告宣傳、警示標識、年齡核驗等方面情況，進一步規范電子煙生產經營活動；全面準確掌握本地區電子煙項目情況，制定針對性措施，努力做到早發現、早干預，切實有效解決苗頭性問題。

2.持續抓好煙葉原料監管。將打擊非法經營煙葉原料提取煙堿等違法行為列為專賣工作重點，緊盯社會存量煙葉非法流動，緊盯系統內工商企業廢棄煙葉、煙梗、煙沫和霉變煙葉違規處置，嚴厲打擊利用非法經營煙葉提取煙堿行為，從源頭遏制廢棄煙草專賣品用于生產煙堿的風險。

3.持續抓好網上監測。加強對網絡銷售電子煙經營主體和交易行為的監測，全面清理“商家”通過自建網站、公眾號、小程序、短視頻等平臺銷售電子煙行為，嚴防改頭換面、變相銷售電子煙問題死灰復燃。

4.持續抓好重點領域清理工作。重點關注中小學周邊、青少年宮等未成年人集中區域和電子煙以贊助冠名等推廣形式誘導未成年人購買吸食問題，全面清理自動售賣機等各類新型銷售渠道銷售電子煙行為，嚴厲打擊向未成年人銷售煙草制品行為。

健全聯動執法機制，強化對違法違規行為的全鏈條治理

密切與市場監管、公安、郵政、海關等相關職能部門的溝通協作，定期開展座談分析研判，明確監管思路，細化職責分工，完善工作流程，為常態化開展電子煙市場監管建立保障機制。

1.定期召開聯席會議，制定電子煙市場專項整治行動計劃，通報和總結電子煙市場綜合治理工作開展情況，分析打擊違法違規制售電子煙工作中出現的新情況、新問題，制定電子煙重點問題清單，明確時限，逐一落實。

2.全面實現信息共享，共同梳理互聯網、實體店電子煙違規宣傳銷售、誘導未成年人購買吸食電子煙等各類違規問題線索及投訴舉報，相互通報電子煙市場違規宣傳銷售信息線索，確定下一步檢查重點。

3.組織開展聯合檢查，對電子煙生產經營商戶和未成年人密集區域進行集中整治，采取明查與暗訪相結合的辦法，定期或不定期地對其實施檢查，持續凈化市場環境，堅決打擊向未成年人銷售電子煙違法行為。

4.強化電子煙案件經營查辦，完善煙草公安聯合執法工作機制，發揮治安、網監、技偵多警種作戰優勢，梳理各類異常情況線索，查清查明非法銷售加熱卷煙供貨層級關系、資金流、物流流轉方式、渠道，確保案件管轄、偵辦、取證、移送等工作無縫對接。

（河南省煙草職工培訓中心）

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