粵港澳大灣區行政區劃調整的實踐研究

王曉曉，陸小成，施秋璐，孟奕辰

(1.澳門科技大學人文藝術學院，澳門 凼仔；2.北京市社會科學院城市問題研究所，北京 100101；3. 南京林業大學風景園林學院，江蘇 南京 210037)

引言

對城市行政區劃進行調整無疑成為一種整合空間、緩解體制矛盾、優化城鎮化進程、實現區域間協調發展的重要剛性工具，40年來這一調整工作一直在各個城市中執行實施。且實施的內容大多是將地市合并,撤縣(市)設區等，大大增加了轄區范圍,主要是為了促進自身的經濟社會發展，但其中有些不根據自身情況以及顧此失彼的不當做法會出現一些城市轄區過大而資源分散，城市空間不聚集,城鄉發展嚴重不平衡等問題。究其原因,主要是城市空間組織沒有結合自身發展的實際情況進行城市發展資源要素重組。

2016年，我國提出構建“粵港澳大灣區”，正式將港澳與珠三角變成了區域命運共同體以及創新引領開放合作區。然而實際上，“粵港澳大灣區” 這一名詞的最終形成經歷了較長的歲月，在中國社會經濟前進發展的40多年時間里正一步步走向成熟并為公眾所廣泛關注。粵港澳大灣區發展的實質是要推動實現異質城市群的一體化協調發展，促進區域內資源要素在空間上進行重新分配，最大程度發揮大灣區資源優勢。因此，若能合理進行行政區劃調整，促進區域內城市間的分工合作與資源共享，對實現粵港澳大灣區一體化協調可持續發展大有裨益。鑒于大灣區在各城市群中具有代表性，通過分析總結近年來大灣區各城市行政區劃調整的結果，為今后其他城市群及區域的行政區劃調整的優化方向給予有效的參考價值。

一、粵港澳大灣區行政區劃調整概況

粵港澳大灣區，由廣東省中部的珠三角九個城市以及兩個港澳特別行政區所組成，相當于一個區域整體分屬于11個城市管轄(見圖1)。由于城市群內包含的城市眾多，因此灣區的行政區劃體制必然會顯得異常復雜和多元化，其中包括特別行政區、副省級市、地級市、市轄區、縣和鄉鎮等多種行政區劃體制，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，總面積5.6萬平方公里，2018年底人口數量為七千萬人, 區域GDP合計10.8萬億元。

圖1 粵港澳大灣區行政區劃體系結構圖

粵港澳大灣區根據自身發展的優劣勢進行撤縣設市、撤縣(市)設區、撤鄉設鎮、區區合并重組等一系列行政區劃調整。在諸多城市群中經濟社會發展水平迅速提高、成果突出，具有一定的代表性。因此，本文以行政區劃調整背景下的粵港澳大灣區作為研究對象，以1978—2018年這40年為具體的研究時間段，并利用統計年鑒數據，提取城市建成區面積、人口、GDP 等指數來分析大灣區的城市空間發展以及社會經濟發展水平。希望通過研究此區域，為快速城市化背景下的城市群行政區劃調整提供具體建議與啟發，從而能更好的促進區域融合與協調可持續發展。

(一)珠三角行政區劃

40多年來，珠三角作為改革開放先行區已完成了區域的快速發展，成為全球城市化程度較高且產業、人口高密度集聚的城市群。截至2018年末，珠三角總面積約5.49萬平方公里，常住人口約10046.9萬人，GDP總量高達81048.50億元，沿珠江東西兩岸形成了兩條產業帶，人口、經濟和產業高度聚集。尤其近幾年，珠三角規劃綱要的頒布使得珠三角再次受到全國的關注，身負重任，戰略發展范圍擴大至粵港澳大灣區層面并致力于構建世界級灣區。分析研究行政區劃調整下的珠三角地區的建成區擴張為該地區或其他城市群的可持續發展提供經驗。

空間拓展以及經濟、人口的飛速發展，要求城市進行相應的行政區劃調整以滿足其未來發展，一般都是進行撤縣設市、撤鄉設鎮這類的調整工作。因此，市和鎮出現既可以作為檢驗城市化發展水平高低的衡量物，也是城市化快速發展后的產物，可以認為行政區劃的調整不僅能促進城市化進程中經濟的發展，也能窺探其城市化進程的發展階段。同樣的，珠三角的發展也是如此(見表1)。

表1 珠三角1978—2018年行政區劃調整內容

我國的行政區劃調整工作有著較長的歷史進程。原先珠三角的行政區劃體系在改革開放前與國內其他地區大同小異，主要由區、市、縣組成。改革開放后，在20世紀70年代末，設立深圳和珠海市之后又設立經濟特區等一系列區劃調整。20世紀80年代，珠三角將地區、行政區、自治州從原先的行政區劃體系架構中移除。20世紀90年代，“設市”開始在全國乃至珠三角廣為流行，使得珠三角區域內縣級市的數量由零星的3個迅速攀升至33個，區域內鎮的數量在2009年底達到頂峰之后，則一直保持小幅度減少；2000年以后 “撤市(縣)設區”，大大縮減了地級市和縣級市數量，21個地級市一直保持至今，縣的數量則縮減至34 個，相反的市轄區數量因為市縣行政體制的轉變則增加到61個。綜上，通過分析總結珠三角行政區劃演變發展進程，將珠三角的行政區劃調整與城市發展分為三個階段：

1.1978—1998年珠三角行政區劃調整

城市空間顯著擴展階段，由單中心格局到城鎮密集區。改革開放后的一段時間內，得益于國家開放政策的貫徹和實施，行政區劃調整經歷了兩次高峰期，城市空間形態變化顯著。第一次行政區劃調整是1980 年代至 1990 年代初，主要發生在地級層面。深圳和珠海的設市以及中山、東莞的縣級市升為地級市，目的是為了取消地區建制，使之全部改為地級市，促進城市之間的競爭從而實現城市的快速發展，因而這一階段城市空間形態變化非常明顯，在之前的基礎上沿多個方向不斷向外擴展。這一階段，珠三角九大城市的建成區面積不斷增加，建設用地面積在改革開放初期僅有246.58平方公里，占到整個區域土地面積的0.5%左右。其中1979-1990年間建設用地擴張986.00平方公里，建成區面積每年增加6.39平方公里。雖然建成區面積不斷增加，但整體擴展速度尚滯后于社會經濟的發展；第二次較大的區劃調整主要發生在1992-1999年，主要發生在縣級層面。通過“撤縣(市)設區”，以期能更好的發揮核心城市的輻射帶動功能促進核心城市及周邊地區的發展。這一階段，建設用地擴張至1886.25平方公里，是當時珠三角城市空間拓展速度較快、拓展范圍較廣的時期。廣州、深圳、珠海三地尤為明顯，且空間發展一直持穩步發展姿態，逐步實現城市空間的優化。

從變化趨勢圖中，清晰直觀的展現了這一階段珠三角空間擴展的情況。珠三角各個城市建成區增加的速度以及面積大小都呈上升態勢，雖然剛開始增長較為緩慢，但1990年后明顯加快，且建成區面積增長速度比較之前快了將近3倍。即便如此，各城市建成區擴展規模速度卻不均衡, 差異明顯。其中廣州和深圳建成區面積和其他七個市相比遙遙領先，其他城市建成區面積增長則較為緩慢，增幅不大(圖2)。

圖2 珠三角九大城市1978—1998年建成區面積變化趨勢圖

行政區劃調整下的社會經濟條件變化，得益于改革開放，并借助優惠政策以及得天獨厚的地理位置，區域內的廣州、深圳、佛山、東莞等城市在這一階段開始蓬勃發展。發展形勢較好的縣級單元，則找準機會開始尋求升格為地級市以期能得到更進一步的發展。因此，這一階段的珠三角不管是人口規模還是經濟發展都呈直線上升趨勢，經濟發展水平遠遠超出了當時國家的設市標準并不斷突破。

該階段，珠三角與港澳地區剛開始保持相對獨立，之后通過跨行政區合作形成的“前店后廠”的特殊分工模式促使珠三角迅速發展了加工制造業，并初步完成工業化。這一階段的珠三角地區的GDP不僅年均增長速度快且增長穩定。但這一階段剛開始常住人口的增長速度不快且波動較大，兩三年后常住人口的增長速度開始加快且處于穩定狀態，增速基本在2%左右，直到1990年深圳、東莞的迅猛發展，吸引外來打工人口長期定居，常住人口年增速不斷飛速遞增，數量成倍增長，是之前速度的3—4倍。1992年鄧小平同志南方視察之后更是加大了開放力度，在這一轉折點，珠三角各市的GDP和人均GDP均實現了直線飛速增長，吸引數以百萬計的外地民工遷移到此，使得珠三角地區的經濟與常住人口擁有了密切的聯系，經濟和人口聚集是相互作用共同發展的。

總的來說，在此期間，珠三角各市的經濟社會發展水平都是穩步增長且在后期增長幅度較大，廣州和深圳的生產總值和常住人口增速均遠高于其他城市外，佛山、東莞以及江門在1979-1998年期間發展速度提升，其余的城市發展則并不明顯(見圖3、4、5)。因而在這一階段，珠三角已經完成了從廣州單中心發展到多中心發展的轉變，讓其一躍成為城市化水平最高的城市群之一。

圖3 珠三角九大城市1978—1998年GDP統計圖

圖4 珠三角九大城市1978—1998年人均GDP統計圖

圖5 珠三角九大城市1978—1998年人口統計圖

2.1999—2008年的珠三角行政區劃調整

城市空間持續擴張，由城鎮密集區發展為城市群。21世紀初，我國城市化及經濟發展水平依然持續快速發展，一定程度上促進了一系列的行政區劃調整且調整層面主要發生在縣級。即：撤縣(市)設區，把自主權較強的縣、縣級市改為由地級市直接管理的市轄區。廣州、珠海、江門、佛山、惠州在這一階段都相繼開始實施這項區劃調整工作，城市中心城市的建成區面積因此得以明顯迅速的增加。廣州市一次較大的“撤市改區”，使得花都和番禺與廣州緊密相連。實現了使廣州市建成區再次進入快速擴張期,面積增加51平方公里,年均增加12.75平方公里，擴展速度低于第一次高速發展期。2003年，惠陽市并入惠州，使得惠州市城市建成區面積翻了一番，由63平方公里一下子增長到五年后的132平方公里，增速是其他幾個城市中最快的，城市空間迅速擴大。

綜上，這一階段，珠三角城市群城市擴展呈現快速擴張到慢速增長的變化特征，其中建成區擴張速度最大的是深圳和廣州，擴展強度最大的是深圳和東莞，且都遠高于珠三角平均水平，但在 2004 年以后珠三角各地城市擴展進程開始明顯減慢，但廣州、深圳、珠海一直保持遙遙領先，佛山和惠州則開始趕超，其他城市則變化不大(見圖6)。

圖6 珠三角九大城市1999-2008年建成區面積變化趨勢圖

行政區劃調整下的社會經濟條件變化。這一階段行政區劃調整工作主要是撤市(縣)設區，由于分散獨立的單一發展遠不如聚集資源的共同合作發展來的效率更高更快，通過“合并”的手段加強區域內部聯系。例如，由于順德、南海等縣級市在這一階段得益于優越的區位，佛山的GDP和人均GDP都呈現快速增長，尤其在2003年之后的五年一躍而起，經濟發展呈直線上升，是除廣州、深圳外發展最快的城市，實現了市域的統籌發展，并成功的用地區實際發展情況表明了這一工作的實踐性和可操作性。

在這期間，廣州、佛山和深圳等大城市由于建成區的擴大，足夠的城市空間促使產業有了更大的發展空間和潛力，經濟的發展又帶動了人口的聚集和快速增長，2008年區域整體城鎮化率為80%，遠高于全國城鎮化率平均水平。珠三角的經濟發展與人口集聚是有著密切的聯系，1999-2008年間，廣州、深圳以及佛山東莞經濟發展速度均超前其他幾個城市，在原有基礎上翻了4-5倍。從下圖中明顯的看出這幾個市的常住人口的增長趨勢和經濟發展相同，人口規模也比其他幾個城市大且增速快。但在2000年前以及2000年前后的這一段時間里，珠三角各市常住人口的增長較為緩慢甚至停滯不前，但經濟尤其是人均GDP依然不斷攀升，由于這一階段經濟發展吸引的大多是外來流動人口，但GDP是按常住人口計算，所以常住人口的增勢緩慢使得珠三角人均GDP會較之前增加趨勢更明顯。這一情況直到2005年以后常住人口增速才逐漸恢復，經濟和人口也較之前增幅開始加大，但總體上珠三角九大城市的經濟發展和人口集聚規模依然是呈現著穩步上漲的趨勢(見圖7、8、9 )。

圖7 珠三角九大城市1999—2008年GDP統計圖

圖8 珠三角九大城市1999—2008年人均GDP統計圖

圖9 珠三角九大城市1999-2008年人口統計圖

3.2009—2018年的珠三角行政區劃調整

(1)城市空間平穩擴張，走向區域一體化。2008年全球經濟危機，2009年珠三角GDP的增長速度開始低于全省水平，珠三角為應對這一艱難發展現狀亟需進行轉型才能渡過難關。2009年頒布實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》是珠三角發展史上的重要轉折點，標志著珠三角開始轉向創新引領的區域一體化協調發展。當前我國珠三角地區形成了九個城市的巨型連片發展區，沿灣面狀發展態勢明顯。

這一階段，主要是通過撤縣 (市) 設區(市)來進行區劃調整工作。由于廣東省地級市數量過多，造成地級市平均設區數較低甚至低于全國平均水平，這就難以體現區級政府的管理效率，導致紛紛取消市轄區。此外，城市設區數量也相對較少，僅有廣州市和深圳市。2018年廣州市開始了改革開放以來又一次較大的“合并新區”“撤市設區”，不僅促進公共基礎設施的均等化、完善了城市功能，也一定程度上對于加速城鄉一體化協調發展以及擴展廣州甚至珠三角的城市空間具有較大的意義。

在這些調整做法下，珠三角依然是擴展速度較快的時期，并且在原有中心建成區周邊不斷有新增區域出現。在這期間，各個城市的空間拓展增幅都不大，呈現緩慢平穩上升的趨勢，其中城市空間拓展速度最快的是廣州和東莞，其次是深圳和惠州，拓展強度最大的也是廣州和東莞。明顯看出這一階段東莞和惠州開始后來居上，尤其是惠州的空間拓展有了逆襲般增長。原因在于這兩市產業園區的大量布局，不僅促進了自身的空間發展也帶動了周邊區域的提升；但整體上珠三角各市的空間拓展潛力依然存在較大差異，如肇慶、江門的發展雖呈上升趨勢但卻遠遠滯后于其他城市(圖10)。

圖10 珠三角九大城市2009—2018年建成區面積變化趨勢圖

(2)行政區劃調整下的社會經濟條件變化。2008年的全球經濟危機雖然對當時珠三角的發展造成了阻礙，但在這之后珠三角依然砥礪前行，奮力轉型尋求突破，并逐步探索并轉向以創新引領，以人為本、城鄉協調發展的新型城鎮化發展道路。珠三角城鎮化集聚特征與經濟活動密切相關，其中廣州、深圳、佛山和東莞城鎮化空間集聚最明顯，很大程度上促進區域的整體發展，周邊密集城鎮的競爭與合作又進一步促進區域經濟社會發展，加深了區域經濟聯系和協同發展。例如，佛山作為二級城市，具有較強經濟實力，與廣州產業合作潛力巨大，從2005 年開始與廣州的經濟往來變得密切，成為與廣州經濟聯系最緊密的城市。此外，在2009年到至今，佛山、東莞、深圳和中山4個城市在核心城市經濟輻射和產業合作方面中占據先機。所以，這一階段佛山的GDP以及人均GDP比之前以及其他城市的增長速度更快，依托這一優勢不停的追趕并最終超過東莞，中山市也在核心城市的帶動下經濟發展穩步增長，有了較大的起色。珠海由于距離核心城市廣州和深圳較遠，經濟聯系度不高，無論經濟總量還是人口規模都處于落后位置(見圖11和12)。

圖11 珠三角九大城市2009—2018年GDP統計圖

圖12 珠三角九大城市2009—2018年人均GDP統計圖

這一階段珠三角中心城市是集聚程度最高、增長速度最快的地區。2018年，珠三角的人口規模穩居廣東省榜首并占了全省人口數量的一半。其中廣州、深圳仍保持較高的人口集中優勢，從表中看出兩市的常住人口數量一直保持著一定幅度的增長，且廣州的增長速度和幅度都是珠三角中最高的，深圳次之。而其他幾個市的人口增幅不明顯，沒有突破性的進展(見圖13)。

圖13 珠三角九大城市2009—2018年人口統計圖

(二)澳門、香港行政區劃調整

香港和澳門分別位于珠江三角洲的東部和西部，為粵港澳大灣區實現區域一體化發展打下了基礎。空間拓展方面，港澳山地多平地少，建成區向外擴展的土地來源十分有限, 對林地和海域的占用這一增加建成區面積的方式在香港澳門城市建設中發揮了重要作用。因此，海面分別占到香港和澳門建成區擴展總面積的31.80%和78.07%,遠高于其他城市海面供給建成區擴展用地的比例。澳門建成區的主要拓展期在20世紀80年代末至90年代前半期、21世紀前6年以及2010—2011年。在2010—2011年建成區拓展速度最快,年擴展4.44 平方公里；其次為1987—1995年,共擴展9.26平方公里,年平均增長面積1.16 平方公里；再次為2000—2004年,共增加2.23平方公里, 年平均增長面積為0.56平方公里。此外,2004—2006年擴展速度亦較快,共擴展1.02 平方公里,年均擴展0.51平方公里。其他時期建成區擴展速度則相比較起來遠遠低于平均水平。香港建成區的拓展主要集中于1973年至2006年, 建成區面積累計增加153.71平方公里，占拓展總面積的 98%，其中1999年和2000年突飛猛進，增長速度最高。2006年以后的建成區面積增幅則越來越緩慢并呈逐年遞減趨勢直至2011年停止了增長。

澳門局限于自身特殊的地理位置，可使用的土地空間難以承載城市未來發展，所以為增加城市建設面積，在過去一百多年里大多通過填海造地的方式來解決這一問題。1973—2013年澳門累計增加的面積(占用海面)是1973 年建成區面積的2.65倍。20 世紀 80 年代末至 90 年代前半期, 澳門政府致力于填海興建土地等這類基礎設施建設大大增加了澳門的建成區面積，而如今澳門為了容納更多的產業和人口，依然面臨著沒有土地可供發展的嚴峻形勢，于是澳門雙管齊下拓展城市空間，不僅通過填海來增加城市建設面積，還利用自己的區位和國家優惠政策從周邊城市獲取新的土地進行建設和管理，即2009年中央批準了澳門大學在橫琴島建設新校園的提議，并授權澳門特別行政區實施管轄，之后國家還出臺了一系列關于澳門與橫琴島互利共贏的優惠政策和方案，促進了兩地的產學研合作以及珠三角區域一體化區域建設。

經濟社會發展方面，可以說港澳的加入是粵港澳大灣區在珠江三角洲發展的基礎上進行因地制宜的延續和優化，區域內的空間形態以及社會經濟水平等也會隨之出現了巨大變化，但總的來說都是在往好的局勢發展。改革開放之后，通過跨行政區合作形成的“前店后廠”的特殊分工模式促使粵港澳大灣區的經濟飛速發展，外資企業逐漸由亞洲擴展至歐美國家，并主要經香港進入珠三角，但總體上仍以香港為主。可以看出改革開放后的香港和澳門，除空間不斷拓展外，其經濟水平也一直穩步上升，香港的GDP以及人口規模明顯高于澳門，增長速度與幅度較之澳門也是成倍的增長。在2006年之前，香港的人均GDP一直在緩慢增長且略高于澳門，但在2006年后澳門后來居上，人均GDP增長速度大幅度增加并超過香港延續至今(見圖14、15)。

圖14 港澳1978—2018年GDP統計圖

圖15 港澳1978—2019年人均GDP統計圖

二、行政區劃調整對粵港澳大灣區城市發展的影響

改革開放后的經濟飛速發展使得我國城市化水平突飛猛進，城市數量及規模隨之直線上升，導致城市之間的矛盾與沖突。行政區劃調整是通過對城市空間發展進行硬性規定和調整的政策工具，實施范圍廣泛且對調整對象及其周圍區域能產生較大的影響。加強區域間的競爭合作，以大城市為核心輻射帶動周邊密集城鎮共同發展的城市群這一空間形態逐漸受到追捧并成為城市發展的主流。多年的實踐證明只有相互合作聯合發展的城市群有經濟活力和發展潛力，才能更好的實現城市間的互利共贏，促進區域一體化協調發展。由于行政區劃調整能夠實現快速推進、建立直接聯系、有政策保障等特征，這在促進城市群區域一體化發展方面能發揮舉足輕重的作用。除行政區劃調整外，還需結合城市自身發展情況因地制宜進行區域發展戰略的制定，選擇合適的治理模式，群眾溝通機制等剛柔并濟的方式，方能有效實現區域協調發展。

粵港澳大灣區的社會經濟的快速發展以及“縣改市”等行政區劃調整，城市化水平有了很大提高，行政區劃體制的改革使得灣區內城市數量有了較大幅度的增加，但城市的發展不僅要有量的變化也要有質的改變，需要不斷完善優化城市整體功能，加強城市基礎設施和文化設施建設，提升人居環境，創造綠色文明的城市面貌。行政區劃調整還有利于產業結構的轉變，推動了大灣區工業、第三產業的發展，為灣區內的城市社會經濟發展提供更大的空間，推動區域一體化的健康可持續發展。因此，“撤縣(市)設區”等一系列行政區劃調整在一定程度上推動了粵港澳大灣區的發展。在這一發展的基礎之上，粵港澳大灣區未來的發展定位是成為新時代全球發展和創新的中心，將步入新的發展方向，更加注重技術創新、高質量發展和灣區內部各個城市之間的密切合作, 實現互利共贏資源共享，激發粵港澳大灣區的發展潛力，并努力打造成為區域一體化程度更高，發展更協調的世界級灣區。

綜上所述，城鎮密集的城市群發展模式盡管可以促進空間拓展和經濟社會發展，但也會遇到城市發展停滯以及區域內發展不平衡的問題。如何通過行政區劃調整增強區域內部之間實現互利共贏，構建和諧可持續發展的城市群，無疑成為行政區劃調整工作的重點與難點。粵港澳大灣區在行政區劃調整的背景下，從改革開放后的顯著快速發展到21世紀初的持續快速發展再到現如今的穩步前進。可以說行政區劃調整帶動了粵港澳大灣區的社會經濟發展水平，促進人口集聚，城市空間又為了適應不斷發展的經濟和人口而擴張，反過來經濟因素和人口因素又成為大灣區空間發展變化的主要推動力。但這些變化發展并不僅是依靠區域的行政區劃調整而實現的，并不能優化解決區域內出現的所有問題。所以我們不僅要根據區域自身發展因時制宜、因地制宜地選擇最佳區劃調整方案，不斷創新行政區劃調整的模式與運作機制，還要輔以戰略規劃、區域政策、評估預判等其他非區劃調整手段。