生態環境損害懲罰性賠償規則的檢視與適用

宋海鷗，楊宇靜

（1.河北環境工程學院環境科學系，河北秦皇島 066112；2.西北政法大學研究生院，陜西西安，710122；3.廈門大學嘉庚學院法學院，福建漳州 363005）

引言

2018 年，《中華人民共和國憲法修正案》首次將生態文明寫入憲法；2020 年，《民法典》首次確立了生態環境損害懲罰性賠償規則。這些制度創新充分體現了國家實行最嚴格的制度、最嚴密的法治來保障生態文明建設的決心和行動。隨著《民法典》的頒布施行，司法部門面臨的重要職責在于如何適用和解釋法律。王澤鑒先生認為，中國《民法典》存在規范密度不足，未能建構明確的請求權規范（要件及效果），有賴法之解釋及法之續造，使其更為完善[1]。環顧現有的生態環境單行法，目前尚無關于懲罰性賠償的相關規定。法律適用的過程是發揮和實現法的效能和價值目標的過程[2]。在缺乏單行法的情況下，《民法典》的生態環境損害懲罰性賠償規則如何發揮功效和實現目標價值成為一個亟待探究的問題。2022 年1 月20日最高人民法院《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《解釋》）正式實施，這為《民法典》第1232 條明確了司法適用的原則和具體要求。但該《解釋》仍存在一些模糊性。本文就我國不同法律領域中懲罰性賠償規則的普遍性和特殊性進行梳理考察，分析生態環境損害中懲罰性賠償責任的構成要件，通過探析懲罰性賠償的功能演進，論證規則適用的完善進路，為我國的環境司法實踐提供合理、穩定的預期。

1 懲罰性賠償規則在侵權責任制度中的比較考察

1.1 懲罰性賠償規則適用范圍的考察

懲罰性賠償規則的創設是民事制度對嚴峻社會問題的回應。現代侵權行為法中懲罰性賠償的適用范圍在不斷擴張[3]。1993 年，《消費者權益保護法》開創了我國懲罰性賠償規則的立法先河。隨后，在《侵權責任法》（2009 年）、《民法總則》（2017 年）以及修訂后的《消費者權益保護法》（2013 年）、《食品安全法》（2018 年）、《商標法》（2019 年）中均引入了懲罰性賠償規則。2020 年頒布的《民法典》，除了在總則的民事責任中，還在侵權責任編的知識產權侵權、產品責任和生態環境損害三個領域中確立了懲罰性賠償規則。可見，懲罰性賠償的適用范圍從最初以維護市場秩序、加強經營管理為核心的經濟法領域拓展到以保護民事權利為核心的民法領域。

適用范圍的擴張不僅體現在法律部門上的拓展，而且也體現在規則內部的變化上。首先，請求權基礎的拓展。懲罰性賠償的基礎從最初基于違反合同的請求權，發展到基于侵權的請求權。更進一步可以發現，公益訴訟中“公益修復補償金”的懲罰性賠償的請求權基礎應為“恢復原狀請求權”而非“損害賠償請求權”[4]。其次，保護客體的擴大。懲罰性賠償從人身權、財產權向非物質形態的知識產權和包含生態環境功能的生態環境利益拓展。再次，賠償內容在發生變化。司法實踐中，懲罰性賠償的內容大多是給付金錢，但也出現了以行為給付為內容的，如貴州土壤污染公益訴訟案中法院從懲罰性制裁的角度出發，酌定增加被告四年的修復年限①參見銅仁市人民檢察院訴貴州玉屏湘盛化工有限公司等土壤污染責任糾紛案，案號：（2016）黔03 民初520 號。。最后，規則的適用從典型私益訴訟向新興公益訴訟拓展。針對在消費者權益保護、侵犯公民個人信息、食品安全以及生態環境損害的公益訴訟中引入懲罰性賠償規則的可能性和必要性，已經有了一系列有益的探討[5-7]。

1.2 懲罰性賠償規則適用條件的探討和實踐

懲罰性賠償規則的適用需要實體法和程序法兩者的統一。實體法方面，請求權主體在不同的法律制度中有不同的表述，例如，《消費者權益保護法》采用“消費者和其他受害人”，《食品安全法》采用“消費者”，《商標法》采用“權利人”。《民法典》則統一了請求權主體的表述，采用“被侵權人”。這一表述實際上限定了請求權的基礎，即懲罰性賠償的請求權基礎是侵權而不是違約或其他；同時，“被侵權人”的表述也將其他權利人排除在規則適用的條件之外。實體法上請求權的限定可能給法律適用帶來一定的制度障礙。

懲罰性賠償規則在不同的法律制度中有不同的保護對象。《消費者權益保護法》《食品安全法》《商標法》或《民法典》的知識產權和產品責任懲罰性賠償規則所保護的客體都明確指向生命健康或財產。相比之下，生態環境損害的懲罰性賠償規則到底是針對生態環境利益的損害，還是借由生態環境破壞而導致的生命健康、財產權利的損害，條文本身并不明確。生態環境利益的公共性品格從根本上排斥了將環境利益直接權利化的可能，個體環境利益訴求無法獨立于既定利益類型和序列，而僅能通過“賦能式”的擴張解釋路徑對法典內民事權利進行綠化解釋進而獲得適用空間[8]。按照這個邏輯，當在某個特定受損的生態環境中，如果民事主體的人身或財產利益亦因環境介質受損而遭受損害，是依據《民法典》生態環境侵權的一般規則主張侵權損害賠償，還是適用《民法典》的生態環境損害的特殊規則，即主張懲罰性賠償。

行為主體存在“惡意”“故意”“明知”等明顯過錯是適用懲罰性賠償規則的主觀要件。例如，《商標法》中侵權人主觀上存在惡意侵害他人商標專用權；《消費者權益保護法》中經營者存在故意欺詐或者明知產品或服務有瑕疵仍提供給消費者；《食品安全法》中生產不符合食品安全標準的食品，經營明知產品不符合食品安全標準的食品；《民法典》懲罰性賠償規則中，行為人存在故意侵害知識產權和破壞生態環境，而產品責任中行為人要對產品存在缺陷仍然生產、銷售的客觀事實有明知的認識。對比不同的過錯條件可以發現，《民法典》中三個領域的懲罰性賠償規則對主觀過錯有不同的要求。相對于知識產權侵權和生態環境破壞，產品責任適用懲罰性賠償的過錯門檻較低，僅要求行為人對客觀事實達到認識上的明知即可，而不探究行為人在意識上是否存在希望或者放任的心理狀態。

針對社會關注度和社會危害性的不同程度，懲罰性賠償有不同的適用模式，主要包括單純的行為模式、“行為+情節嚴重”模式、“行為+后果嚴重”模式。例如，《消費者權益保護法》規定經營者的行為只要存在欺詐即可適用懲罰性賠償規則，而《食品安全法》規定只要有生產不符合食品安全標準的食品的行為即可適用懲罰性賠償規則。《民法典》的產品責任中規定“產品存在缺陷仍然生產、銷售”亦采用單純的行為模式，這充分說明了立法者針對社會普遍關切的食品安全、消費者權益和產品責任等采用了“重典”。《消費者權益保護法》《食品安全法》以及《民法典》中的產品責任均采用選擇性條文，區分不同的義務主體（生產者、經營者）適用規則的不同條件。而《商標法》《民法典》規定知識產權侵權和生態環境損害采用的是復合模式，即除了有致害行為外，還須程度上達到情節嚴重或后果嚴重的條件。

懲罰性賠償規則就賠償的內容和標準也有各自的表達。《消費者權益保護法》《食品安全法》《商標法》均以金錢給付為內容，從價款的倍數到服務費用的倍數、損失的倍數再到侵權人的損失、獲利或許可費等進行計算。相比之下，《民法典》在賠償額方面未作規定，這給未來的有權解釋或指導性案例預留了補足的空間。表1 為懲罰性賠償規則在不同法律制度中的表述對比。

表1 懲罰性賠償規則在不同法律制度中的表述對比

1.3 懲罰性賠償規則在生態環境侵權中的特殊適用

將懲罰性賠償作為遏制具有較大社會危害性的生態環境侵權行為的手段，一方面是綠色原則在《民法典》分則中的體現，另一方面是對以填補損害為主的環境民事侵權責任的制度補充，是生態環境損害賠償中的特殊規定。在懲罰性賠償責任的構成上，客觀方面生態環境損害行為“違反法律規定”是規則適用的前提條件，這也是最特殊的條件。相較于其他侵權領域的致害行為，生態環境損害中特別限定了“違法性”條件，凸顯了懲罰性賠償在環境損害中更高的適用門檻。此外，行為構成上采用“行為+嚴重后果”的模式，強調危害結果嚴重性是另外一個適用條件。

侵害的客體方面，其他侵權領域大多直接指向被侵權人的生命、健康或財產權（《食品安全法》將食品安全管理制度也納入其中），而生態環境損害懲罰性賠償的條文表述需進一步解讀，侵害的客體應是復雜客體，包括環境、生態以及后果嚴重中可能涉及的人的生命、健康或財產權。

主觀故意是適用生態環境損害懲罰性賠償的過錯要件。與補償性賠償很顯著的區別在于懲罰性賠償適用的嚴格限制，因此考察行為人主觀心理狀態或主觀惡性，對于適用這項規則具有至關重要的意義[9]。值得注意的是，《民法典》在多處侵權主觀構成要件中使用“故意或者重大過失”的表述①第1176 條（自愿參加一定風險的文體活動）；第1183 條（侵害自然人具有人身意義的特定物造成嚴重精神損害）；第1191 條（承擔侵權責任后的用人單位的追償）；第1192 條（接受勞務一方承擔侵權責任后的追償）；第1217 條（機動車使用人責任）；第1244 條（行為人的高度危險責任）；第1245 條（飼養動物損害中被侵權人造成的）。，而生態環境損害懲罰性賠償的適用僅限定為“故意”。懲罰性賠償是作為損害賠償的例外，為了防止該制度被濫用，有必要明確行為人必須具有主觀故意[10]。理論上，過錯程度以嚴重程度做降次排列，可以分為惡意、直接故意、間接故意、重大過失、一般過失和輕微過失。有觀點認為，民事責任的主要目的是彌補受害人的損失，在一般情況下，不以過錯的輕重作為確定民事責任的依據，這是由民事責任的性質和目的決定的，也是民事責任與行政責任、刑事責任的不同之處[11]。在現有司法實踐中，環境污染案件的歸責原則具有不同于傳統侵權案件的特殊性，但因不同類型污染又呈現出適用無過錯責任、過錯推定責任、過錯責任的差異性[12]。事實上，在過錯形態復雜多樣的情況下，要完全厘清侵權人對于破壞生態和污染環境的結果是否完全持故意的心態，勢必增加證明負擔和司法審判的難度，使得懲罰性賠償規則難以發揮效用。

從理論研究和立法規范上看，懲罰性賠償規則雖然在我國已形成一定的規范群，但其適用范圍的多樣性和適用條件的復雜性使得這項既獨立存在又需具體結合的制度值得進一步深入探討其適用標準。《民法典》中雖創設了生態環境損害懲罰性賠償的概括性規則，但生態環境部門法領域中相關制度的缺失，勢必給這項規則的適用帶來困難。因此，有必要基于生態環境領域的特殊性進一步研究懲罰性規則適用的功能定位。

2 懲罰性賠償規則在生態環境損害中的功能定位

2.1 與刑法、行政法銜接，懲罰應受譴責的侵權人

我國《刑法》在“妨害社會管理秩序罪”中規定了十五個破壞環境資源保護的罪名，此外在危害公共安全罪和破壞社會主義市場經濟秩序罪中也有相關規定。在罪刑法定的基本原則下，刑法的懲罰功能只能在既定刑事范圍內，符合犯罪構成的條件下發揮效用。在行政法方面，鑒于我國有限的行政資源，依靠行政管理治理生態環境問題的成本高昂，僅憑行政手段抑制環境違法的收效甚微。此外，與刑罰權同樣是公權力，行政權也具備謙抑性[13]，行政處罰中基于比例原則，設置了最高處罰額。例如，違反大氣污染防治法、水污染防治法方面的處罰為不超過一百萬元，違反土壤污染防治法方面的處罰為不超過二百萬元，違反固體廢物污染防治法方面的處罰為不超過五百萬元。鑒于生態環境治理體系多元共治的趨勢和要求，在刑法、行政法與其他部門法之間尋求法治規則的銜接就顯得十分必要。《民法典》規定故意損害生態環境的懲罰性賠償制度是在侵權責任法領域的新應用，對于遏制損害生態環境的行為能夠起到較強的作用[14]。其本質上是一種民事賠償制度，卻是對侵權人的一種財產制裁，是一種“私人罰款”并且通過訴訟機制得以實現的制度設計[15]。《民法典》創設生態環境損害懲罰性賠償能夠對于尚未觸及刑法、行政法卻又具有一定可責性的致害行為做出“損害擔責”的制裁，體現法律之間關于懲戒生態環境破壞行為的制度聯動。對于應受譴責的生態環境侵權人而言，能夠意識到其承擔行為后果的可能性不大時，遵守注意義務的動力就削弱了[16]。因此通過高額的金錢懲罰和震懾應受譴責的侵權人，使其規范環境利用行為是懲罰性賠償制度設計的重要功能之一。

2.2 彌補損害賠償救濟的不足，激勵被侵權人

生態環境損害具有不可逆性、長期累計性等特點，往往需要花費更高的成本進行治理和修復，將這一社會成本內化為侵權人的私人成本以實現社會公平和正義也是懲罰性賠償制度所追求的目標[17]。從整體的司法實踐看，我國現有的環境損害采用的是補償性賠償模式，以填補被侵權人的損失為最終目的[18]。傳統民事賠償是以“填補損失”為原則，采用對被侵權人的人身、財產損失進行金錢補償。但填平性賠償無法合理救濟環境侵權行為對環境本身造成的損害[19]。《民法典》第1229 條到第1231 條體現為環境污染和生態破壞責任章的一般立法目的，即主要是填補污染環境和破壞生態帶來的損害[20]。而第1232 條的懲罰性賠償則是作為生態環境損害侵權責任的特殊規則，是對以“填補損失”為原則的救濟制度的補充。懲罰性賠償能夠激勵被侵權人主動維權，提高保護生態環境法律實踐的積極性和參與度。實踐中往往存在生態環境損害被侵權人的維權成本高、維權道路艱辛等問題，因此通過訴訟進行環境維權的社會效果十分有效，司法效果也不顯著。懲罰性賠償賦予被侵權人及其風險代理律師更大的激勵去尋求更高水平的賠償。

2.3 補償社會公共利益的損失，預防生態環境損害

懲罰性賠償具有補救公共利益損失的功能，這是懲罰性賠償制度在風險社會的新發展。從對被侵權人個人給予充分的救濟發展到對社會整體利益的維護，通過對致害人予以報應、懲罰，以恐嚇、阻嚇潛在致害行為人最終避免社會公共利益受損[21]。懲罰性賠償的適用，往往伴隨著私人受害的大規模侵權的出現，具有受害人人數眾多、影響具有公共性、侵權人多為具有一定實力的企業、損害后果嚴重等特征[22]。目前，懲罰性賠償已經成為消費公益訴訟實踐中重要的訴訟請求，在著作權集體管理、個人信息保護等領域，由于公共利益具有普遍性、整體性等特點，這些領域中的公益訴訟適用懲罰性賠償能夠給侵權人帶來有效的威懾和懲戒[23,24]。

生態環境損害往往是不可逆轉和難以修復的，因此生態環境保護的重點由事后治理向事前預防轉變，保護范圍以個案污染治理向山水林田湖草生命共同體維護轉變，保護目標由單一要素恢復向提升生態系統穩定性轉變[25]。如何采取基于源頭治理的、有效預防的措施就顯得十分重要和迫切。相較于采取事后救濟的侵權損害賠償制度，懲罰性賠償因其對潛在侵權行為人所具有的威懾功能以及對社會公眾的教育功能等，適用到生態環境損害中更能凸顯“保護公益”“預防為主”的目的，進而規范生態環境利用行為。

3 生態環境損害懲罰性賠償法律適用的完善

3.1 基于生態環境的公益性擴大請求權主體

請求權基礎的不同決定了請求權的主體、內容以及相應訴訟的性質均有所不同[26]。《民法典》中知識產權、產品責任以及生態環境損害三類規則都規定了被侵權人享有主張懲罰性賠償的請求權。這一規定雖然保持了侵權責任編懲罰性賠償請求權主體表述的一致性，但沒有考慮到生態環境與其他侵權類型之間請求權的差異性。知識產權和產品責任中的請求權基礎是人身權和財產權，這兩類權利都是典型的私權，而生態環境損害中請求權基礎是具有公益屬性的生態環境利益的損害。

有學者認為，實體請求權的歸屬主體與訴訟實施權的歸屬主體可以基于法定或意定原因而發生分離[5]。如果請求權的內容明顯含有重大公共利益，那么實體法規定的“被侵權人”與程序法上的“請求權人”應做進一步明確，使其保持實體性權利與程序性權利的一致。在這一問題上，消費公益訴訟的理論研究和司法實踐提供了一定的借鑒[27-29]。盡管在實體法方面，《消費者權益保護法》《食品安全法》中懲罰性賠償請求權具有一定的專屬性，但并未直接將訴權賦予檢察機關或者消費者協會。2019 年5 月20 日，中共中央、國務院發布《關于深化改革加強食品安全工作的意見》，要求“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。這一政策的出臺，基本消解了能否在公益訴訟中請求懲罰性賠償的實踐爭議，絕大多數懲罰性賠償獲得法院支持[30]。除此以外，著作權保護和個人信息保護領域的公益訴訟中引入懲罰性賠償的可行性探討也正在展開。《民法典》第1232 條規定了被侵權人具有懲罰性賠償訴權，第179 條“承擔民事責任的主要方式”中規定了“法律規定懲罰性賠償的，依照其規定”，這就給未來生態環境領域的單行法拓展相應的權利主體提供了可能性。根據《民事訴訟法》和《環境保護法》的規定，檢察機關和符合條件的社會組織可以提起環境公益訴訟。在大規模侵權案件中，如果僅將懲罰性賠償的請求權限制在被侵權人的范圍，將不利于公共利益的維護和社會公平正義價值的實現，這也與懲罰性賠償制度確立的補償社會公共利益的損失的功能追求相悖。因此有必要基于生態環境損害中特殊的請求權基礎和懲罰性賠償保護公益的功能，將懲罰性賠償規則中實體法上的“被侵權人”與程序法中的“請求權人”在法律適用中做更明確的解釋和銜接。

《解釋》第2 條將“被侵權人”的范圍明確為包含自然人、法人或者非法人組織，第12 條明確了環境公益訴訟和生態損害賠償訴訟中參照適用懲罰賠償規則。但有學者認為，在《民法典》模式下應合理定位和區分環境私益與環境公益訴訟的賠償范圍，形成一套體現環境修復和預防理念引領下的環境訴訟自洽體系[31]。

3.2 基于嚴格的適用條件明確舉證負擔和證明標準

《民法典》第1230 條規定，生態環境侵權糾紛適用舉證責任倒置，這是針對生態環境侵權的一般規則，但不宜直接適用于懲罰性賠償這一特殊規則。法院在具體法律適用時須采用法律解釋的方法進行分析說理，明確訴訟當事人的舉證責任分配、證據的證明力等。在其他侵權領域的司法實踐中懲罰性賠償存在證明難題[32]，不同的法院對舉證責任的分配持不同的立場和觀點。在司法實踐較為豐富的消費者權益保護領域，有法官指出：舉證責任的分配是食品消費維權中的核心問題，直接影響訴訟的結果[33]。也有法院在案件審理中采用由侵權人就其行為不構成欺詐承擔舉證責任[34]。我國司法實踐中是否需要對主張懲罰性賠償請求權的當事人課以更高的舉證負擔或者證明標準，值得探討。懲罰性賠償雖然帶有懲罰性以填補損害賠償救濟的不足，但制度的本質仍屬于民事范疇，應注意懲罰的謙抑性和謹慎適用。在現有生態環境立法缺位，相關領域司法意見分歧的情況下，加之生態環境懲罰性賠償嚴格的“違法性”前提以及“后果嚴重”“故意”等限定條件，關于舉證責任的分配有待更加明確。美國在適用懲罰性賠償中對舉證責任采用了更高的要求，形成了以“清晰和具有說服性的證據”取代“超越合理懷疑”和“優勢證據”作為懲罰性賠償的舉證責任要求[17]。這就要求當事人針對懲罰性賠償的主張和抗辯須比損害賠償具有更高的舉證要求和證明標準。

3.3 基于生態環境要素的特殊性設定多樣化的賠償內容和計算方法

《消費者權益保護法》《食品安全法》《商標法》《著作權法》中均規定了懲罰性賠償的數額，以價款或損失的固定倍數進行計算。這種固定倍數的計算方法可能存在一定的缺陷，會出現達不到懲罰的作用或者對于侵權人過度懲罰的問題[35]，甚至不能達到對公共利益進行有效救濟的目標。《民法典》在懲罰性賠償中未明確賠償的內容和計算方法，這給未來的法律完善預留了空間。從賠償的內容看，應關注生態環境的生態價值，并以恢復生態功能和修復環境要素作為司法救濟的重心，而不宜直接采用金錢給付。在2018 年貴州土壤污染案中，法院從懲罰性角度考慮，酌定增加了被告四年的修復時限①關于計算年限問題，根據《損害評估報告》推薦，采用化學鈍化+植物修復預計修復周期為4～6 年，取6 年時限，同時考慮修復的反復試驗性和最終修復的不確定性，從確保恢復農用耕地用途后，農產品絕對安全的角度，從懲罰性角度考慮酌定增加4 年，認定二號區域農用耕地服務功能損失的最終年限為10 年。。增加修復時限是生態環境損害懲罰性賠償內容的創新。從計算方法上看，應就環境污染類案件和生態破壞類案件制定更有針對性的賠償標準。值得注意的是，懲罰性賠償數額并非越高越好，非理性的懲罰性賠償數額可能誘發濫訴，也可能在一定程度上限制合理的資源開發和環境利用，從可持續發展上看并無積極意義。1989 年美國埃克森瓦爾迪茲（Exxon Valdez）油輪泄漏案雖然創造了高達50 億美元懲罰性賠償的司法案例，但在1990 年通過的《石油污染法》中規定“重大過失”或“故意不當行為”可處以每桶不超過3000 美元的民事懲罰性賠償。按照這一規定，與埃克森瓦爾迪茲油輪泄漏案同樣規模的嚴重疏漏事故的最高懲罰性賠償將不超過7.86 億美元。美國在經歷了一系列高額賠償的司法實踐后讓懲罰性賠償制度回歸理性，法院和立法機關紛紛對賠償額做出新的限制[36]。在懲罰性賠償嚴格法定的前提下，賠償數額的計算標準應明確，以限制被侵權人的權利濫用和法院的自由裁量權，增強判決規則的可預測性和可適用性。

4 結語

《民法典》創設的生態環境損害懲罰性賠償規則是對日益嚴峻的生態環境問題的回應，是與刑法、行政法懲戒功能相銜接聯動的民事規則，也是對以“填平損失”為核心的環境侵權民事救濟制度的補充，同時也為補償社會公共利益損失提供了制度創新。生態環境損害懲罰性賠償在我國的法律實踐中經歷了從無到有的過程。2011 年康菲公司重大溢油污染案以及2015 年全國首例大氣污染公益訴訟案中，法院均以缺乏懲罰性賠償的規定而駁回原告的相關訴求。在2018年貴州土壤污染案中，法院從懲罰性角度考慮，酌定增加了被告4 年的修復時限。該案被最高人民法院列為當年的生態環境保護典型案例，可見，懲罰性賠償已然進入我國的環境司法實踐，但規則適用的特殊性及其配套制度仍有待完善。生態環境損害懲罰性賠償規則除了具有懲罰與救濟等功能外，還兼具保護生態環境這一社會公益的特殊功能。通過橫向對比消費者權益、食品安全以及產品責任和知識產權等領域，生態環境損害懲罰性賠償規則目前仍缺少生態環境部門法領域內的制度支撐。同時，規則本身的適用具有更嚴格的條件，包括侵害行為須具備違法性前提、侵害的客體為遭受損害的生態功能和環境要素、侵害須達到后果嚴重以及侵權人主觀故意等。在具體的規則完善中，有必要基于生態環境的公共利益屬性適當擴大請求權主體的范圍，基于懲罰的嚴格法定性明確舉證分配和證明標準，考慮“重大過失”納入過錯要件的可能性，基于生態環境要素的特殊性設定特有的賠償內容、計算方式和責任限額。