全面系統完善我國生態文明黨內法規體系

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

引言

黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家、推進國家治理體系和治理能力現代化的有力保障。黨的十八大以來，生態文明進入“五位一體”的總體布局，生態文明黨內法規建設不斷加強并成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。生態文明黨內法規建設既為黨領導國家和人民建設美麗中國奠定了法治基礎，也為構建人類文明新形態注入了新的活力。目前，生態文明黨內法規體系建設取得重大進展，但也存在一些不足，需要采取針對性措施予以全面系統完善。

1 我國生態文明黨內法規體系建設取得重大進展

按照《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019）第3 條規定，黨內生態文明法規是體現黨的生態文明統一意志、規范黨的生態文明領導和黨的生態文明建設活動、依靠黨的紀律保證實施的生態文明專門規章制度。《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》為新時代生態文明黨內法規體系的構建奠定了規則基礎。按照《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》的階段性部署和中共中央《關于加強黨內法規制度建設的意見》的指導，生態文明黨內法規體系建設在以下兩個方面取得重大進展。

1.1 生態文明黨內法規體系初步建立

生態文明黨內法規分為生態文明的組織法規、領導法規、自身建設法規和監督保障法規4 類，其體系由黨章、生態文明專門黨內法規、生態文明相關黨內法規及支持和保障生態文明建設與改革的其他黨內法規組成。

黨章作為最根本的黨內法規，指導生態文明黨內法規體系的構建。經過2012 年和2017 年兩次修改，現行黨章已將生態文明建設納入“五位一體”的總體布局，并對“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”的工作理念、政策、方針、制度、方式和目標做了基本規定，這為生態文明黨內法規體系的建設、全面規范黨的生態文明建設和領導活動奠定了基礎和依據。

生態文明專門黨內法規作為生態文明黨內法規體系的支柱，常以條例、規定、辦法、規則、細則來命名，規范生態文明工作的主要方面，體現生態文明工作的黨內法治特色。黨的十八大以來，中共中央及其工作機關已制定《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《中央生態環境保護督察工作規定》《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》（已失效）等生態文明專門黨內法規，為生態文明建設和改革提供了著力點，促進了我國生態環境保護發生歷史性、轉折性和全局性變化，撬動形成了黨和國家生態文明工作的新局面。

生態文明相關黨內法規作為生態文明黨內法規體系的基礎和配套，常以準則、條例、規定、辦法、規則、細則來命名，明確包括“五位一體”、生態文明、生態環境保護等內容。如《中國共產黨中央委員會工作條例》第6 條規定，黨中央統籌推進“五位一體”總體布局；《中國共產黨地方委員會工作條例》第3 條指出，黨的地方委員會對本地區的生態文明建設實行全面領導；《中國共產黨農村工作條例》專門設立第18 條，規定加強黨對農村生態文明工作的領導；《中國共產黨問責條例》第7 條規定的關于黨組織、黨的領導干部追責的情形，就包括“推進……生態文明建設中，出現重大偏差和失誤，給黨的事業和人民利益造成嚴重損失，產生惡劣影響的”“在……生態環境保護等涉及人民群眾最關心最直接最現實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為，損害和侵占群眾利益問題得不到整治，以言代法、以權壓法、徇私枉法問題突出，群眾身邊腐敗和作風問題嚴重，造成惡劣影響的”兩種情形。

支持和保障生態文明建設與改革的其他黨內法規，常以準則、條例、規定、辦法、規則、細則來命名，未明確規定“五位一體”、生態文明、生態環境保護等內容，但其設置的基礎性和配套性規范能夠支持與保障生態文明專門黨內法規和相關黨內法規運轉和實施的黨內法規。如《中國共產黨紀律處分條例》（2018）盡管未明確規定生態環境保護或者生態文明建設方面的內容，但是生態環境保護或者生態文明建設和改革方面的紀律處分須按照該條例執行，因此也歸入生態文明相關黨內法規體系。根據生態環境部2021年11 月公布的數據，生態文明相關黨內法規及支持與保障生態文明工作的黨內法規目前共計40 余件。

需要指出的是，由黨中央與國務院或者中共中央有關工作機關與國務院有關部門聯合印發的規定、辦法、規則、細則等規范性文件，無論是生態文明專門黨內法規還是生態文明相關黨內法規，從黨內的角度看，都符合《中國共產黨黨內法規制定條例》的形式要件，屬于生態文明黨內法規①如中共中央辦公廳法規局2021 年7 月編的《中國共產黨黨內法規匯編》（法律出版社），就包括中共中央與國務院、中共中央辦公廳與國務院辦公廳、中共中央宣傳部與財政部、中央機構編制委員會辦公室與工業和信息化部、中共中央組織部與教育部、中共中央組織部與科學技術部等聯合印發的規定、辦法、規則、細則。。總的來看，目前生態文明黨內法規體系已初步建立，對于規范地方黨委和政府制度化、程序化推進生態環境保護和綠色發展工作，保障國家生態環保法律法規的有效實施，促進生態環境質量根本好轉、建設美麗中國提供了有力的規則保障。

1.2 生態文明黨內規范性文件已比較完善②本部分所指的黨內規范性文件，是指黨內法規以外的其他規范性文件。

黨的十八屆三中全會全面啟動了生態文明建設和體制改革工作，系統地帶動了以總體方案、規劃綱要、方案、意見等來命名的生態文明黨內規范性文件建設。為了全面開展生態文明建設和體制改革，中共中央、國務院于2015 年5 月和2015 年9 月先后印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》。為了遏制區域和流域性環境污染，在2020 年底全面建成小康社會前打好污染防治攻堅戰，中共中央、國務院于2018 年6 月印發了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》。“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，為了鞏固前期的污染防治成果，并將污染防治工作推向深入，中共中央、國務院于2021 年11 月印發了《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》。為了穩中求進推進碳達峰碳中和工作，中共中央、國務院于2021 年9 月印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》。為了指導區域和流域開展生態文明建設和其他生態文明專項工作，2015 年以來，中共中央、國務院印發了《京津冀協同發展規劃綱要》《長江經濟帶發展規劃綱要》《長三角區域一體化發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》《國家標準化發展綱要》等綜合性規劃文件，這些文件都專門設置了生態文明的建設目標和要求。此外，黨的十八大以來，中共中央全會作出的一些決定也對生態文明的建設和改革提了相關要求，作了相關部署。

在上述綜合性文件的指導下，中共中央有關部門會同國務院有關機關印發了長江經濟帶綠色發展、黃河流域生態保護和高質量發展、城鄉建設和綠色發展、國家公園、生態環境監測、河長制、生態保護紅線、生態保護補償、生態保護賠償、生態文明試驗區、生態產品價值實現、生態環境保護督察等領域的配套改革文件，相關省級黨委大多也配套制定了本地區的實施文件，基本上規范了生態文明建設和改革的主要方面。根據生態環境部2021 年11 月公布的數據，黨的十八大以來中央層面生態環境領域的制度改革措施達到60 多項。

上述生態文明建設和體制改革大多以決定、意見、指導意見、方案、實施方案、試點方案等名稱印發，如中辦與國辦2017 年印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》、2020 年印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》等改革措施文件，未采用條例、規定、辦法、規則、細則來命名，依據《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，不屬于嚴格意義上的黨內法規。按照《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第2 條的規定，這些文件都屬于黨組織在履行生態文明建設職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件，既指導和規范黨的生態文明工作，也指導國家生態環保工作及生態環保法律法規的制定與實施，因此都屬于黨內規范性文件。從適用范圍和覆蓋層級來看，生態文明黨內規范性文件體系已比較完善，從指導思想、基本原則、階段目標、工作方向和實施方案等方面全面、系統地支撐黨和國家生態文明建設和改革的開展。一旦條件成熟，一些規范性文件可以鞏固提升為生態文明專門黨內法規，或者其有關內容可以進入生態文明專門或者相關黨內法規。

2 我國生態文明黨內法規體系建設仍存一些需完善之處

黨的十九大報告要求增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系；黨的十九屆四中全會決定要求加快形成完善的黨內法規體系，完善黨領導各項事業的具體制度，把黨的領導落實到統籌推進“五位一體”總體布局，貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力。在這個背景下，中央和地方生態文明黨內法規體系得到長足發展。2021 年7 月1 日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上宣布，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”，但生態文明黨內法規建設時間較短，加上我國正處于經濟社會發展的轉型期，生態環保領域相關的關系還不穩定或不成熟，生態文明黨內法規體系的建設與政治、經濟、社會、文化領域的黨內法規體系相比，還存在一些差距。

2.1 建設的規范化和權限的明確性不夠

生態文明黨內法規的規范化制修訂須明確有關機構的工作職責和權限，但在實踐中卻存在如下不足：

一是建設的規范化不夠。其一，按照《中國共產黨黨內法規制定條例》第4 條的規定，制定黨內法規主要就黨的各級各類組織的產生、組成、職權職責，黨的領導和黨的建設的體制機制、標準要求、方式方法，黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障，黨的干部的選拔、教育、管理、監督4 個方面的事項作出規定。這一規定比較原則，在生態文明領域，在哪些方面和情況下適宜制修訂黨內法規，或者適宜制修訂改革意見、實施方案、綱要等指導性的黨內規范性文件，目前有關公開文件缺乏統一、明確的規定。其二，如何對黨內不同層級機關發布的生態文明黨內法規進行區別性命名，并予以分級分類管理，目前有關公開文件規定的明確性不夠。其三，雖然生態文明專門黨內法規和相關黨內法規目前已具備一定的數量，但是制修訂質量和實施效果怎樣，如何進一步提升黨內法規建設質量，有關公開文件缺乏自評估或者第三方評估機制的明確規定。

二是權限的明確性不夠。目前，關于生態文明黨內法規制修訂主體、制修訂權限等事項的規定見于《中國共產黨黨內法規制定條例》第5 條的規定，但是其中的“某一領域重要關系”與“某一方面的重要工作”需要進一步明確，如在哪些領域和情況下，即針對黨的哪些生態文明領導活動、生態文明建設活動、重要生態文明關系和重要生態文明工作，可由中共中央或者中辦單獨制修訂黨內法規，抑或由中共中央、國務院或者中辦、國辦聯合制修訂黨內法規，有關公開文件的規定不明確；在哪些領域和情況下，中共中央可單獨制定或者會同國務院制修訂黨內法規，中央紀委、中共中央有關部門可單獨或者會同國務院有關機關制修訂黨內法規，有關公開文件的規定也不明確。

2.2 體系的層次性和法規的專門性不夠

生態文明黨內法治的前提是制定體系完備、層次分明的黨內法規體系，實現有黨內法規可依，但在實踐中卻存在如下不足：

一是法規的系統性不夠。目前生態文明領域的建設和改革規范性文件，多以意見、指導意見、方案、試點方案等名稱發布，而以嚴格意義上的黨內法規形式發布的少。一些改革或者改革試點任務完成后，指導性的黨內規范性文件就失去約束力，需要制定新的黨內法規來保障改革成果常態化實施。黨領導國家全面開展常態化的生態文明建設工作，僅靠《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等幾部專門黨內法規，工作的全面性、規范性、程序性和全過程性顯得不足。

二是體系的層次性不夠。在“五位一體”方面，中共中央在農村、宣傳、政法、外事、人才等領域已分別制定工作條例。這些工作條例作為中央黨內基本法規，指導相關領域工作的科學化、規范化、制度化開展，部分條例還涉及本領域的生態文明工作，如《中國共產黨農村工作條例》第18 條就對農村生態文明工作做了基本的部署，但這些規定比較零散，難以全面規范和指導黨的生態文明建設和改革工作。目前，在生態文明工作領域缺乏中央黨內基本法規，因而難以統領范圍廣泛和不斷深化的生態文明建設和改革工作，導致生態文明黨內法規體系建設的層次性不夠。

三是法規的專門化不夠。在中央黨內法規制定規劃方面，在第一個五年規劃（2013—2017 年）中，有關生態文明的要求隱含在黨的領導、黨的工作、黨的思想建設、黨的組織建設、黨的作風建設、黨的反腐倡廉建設、黨的民主集中制建設等內容中，缺乏專門規定。在第二個五年規劃（2018—2022 年）中，有關生態文明建設的要求仍然隱含在組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規建設等內容中，也缺乏專門規定。可見，生態文明黨內法規體系建設的統籌規劃在專門化方面有待加強。

2.3 條文的清晰度和規范的可操作性不夠

生態文明黨內法規的生命力在于執行，而執行的保障是條文的規定具有清晰化和可操作性，但在實踐中卻存在如下不足：

一是條文的清晰化不夠。各級黨委、人大、政府及相關黨政領導的生態文明建設和改革職責，缺乏明確、統一的職責清單規定，權責不清。例如，怎么區分黨委領導、政府監管與企業負責的職責關系，黨委領導與黨委分管領導的職責關系，前后任黨委、政府及分管領導的職責關系，前后幾屆黨委、政府積累的生態環境問題與本屆黨委、政府的生態環境治理職責關系等，目前黨內法規都缺乏清晰的界定。

二是問責的規范化不夠。其一，在責任追究中，以不太明確的職責分工規定為問責依據，往往出現問責啟動運動化、問責主體多頭化、問責對象擴大化、問責事由模糊化、問責事項重復化、問責程序隱秘化等現象，導致問責不精準和問責不規范等問題。例如，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》設置了許多類型化的追責情形，但在現實中，如果中央環保督察組不來，即使群眾發現地方黨委和政府存在“執行生態環境和資源方面政策、法律法規不力”“對發現或者群眾舉報的嚴重破壞生態環境和資源的問題，不按規定查處”等問題，也難以找到有效的措施督促有關方面啟動相關的追責程序；一旦中央環保督察組來了，可能會處理一批干部，導致追責“運動化”。再如，一些生態環境問題是由往屆黨委和政府積累的，但現任黨委和政府有關領導卻被按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定的“致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的”情形追責。又如，個別企業隱蔽地偷排或者偷埋污染物，地方黨委和政府已盡職，但有關領導卻被根據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定的“對分管部門違反生態環境和資源方面政策、法律法規行為監管失察、制止不力”情形受到處分。其二，由于問責程序往往不公開，容易出現次要責任被問成主要責任、沒有責任卻被問成有責任等現象。

三是規范的可操作性不夠。在具體規范的操作與適用上，有的欠缺統一的標準與要求。其一，在生態環保督察的實踐中，經常可見企業內物質堆放混亂等通報，進而問責地方黨委和政府有關領導，但是對于物質如何堆放才符合規范卻缺乏明確、統一的標準，因此督察者、地方政府和企業各有各的理解。此種情況下，依據《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》認定地方黨委和政府“對公益訴訟裁決和資源環境保護督察整改要求執行不力”進而追責，缺乏科學性和合理性。其二，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》設置了“查處不力”“處置不力”“執行不力”“制止不力”等追責情形，但對于不力的標準卻缺乏配套的細化規定和判定基準，導致追責的公信力不足。其三，“查處不力”“處置不力”“執行不力”“制止不力”等黨組織、黨員領導干部的追責情形與生態環境損害后果之間的因果關系由誰來證明，在歸責原則的適用方面是采用客觀過錯主義、過錯推定主義還是蓋然性規則來判定，目前的生態文明黨內法規都缺乏明確、細致的規定。

2.4 適用的涵蓋性和內外的銜接性不夠

按照黨的十八屆四中全會決定要求，應注重生態文明黨內法規同國家法律的銜接和協調，但在實踐中卻存在如下不足：

一是缺乏地方黨委、人大、政府領導立法工作責任的規定。一般而言，地方法規規章的制定與修改在事前和事中一般須經地方黨委討論決定，一旦地方生態環境法規規章與國家法律法規不一致或者地方生態環境保護不力，導致資源浪費、生態破壞、環境污染等問題，地方黨委、人大、政府有關領導立法制定的責任如何界定和追究，目前有關生態環境保護責任追究的黨內法規缺乏明確規定。

二是國家立法和黨內法規的適用協調不夠。如中共中央、國務院聯合發布的一些規定、辦法、規則、細則等，既屬于中央黨內法規，也屬于行政法規性文件。作為中央黨內法規，根據《中華人民共和國憲法》（2018 年修正）和《中華人民共和國立法法》（2015 年修正）的規定，其可指導國家法律法規的制定和適用，但作為行政法規或者行政法規性文件，其效力等級要低于國家法律。對于有關政府人員的失職行為，國家生態環保法律規定了記過、記大過、降級、撤職、開除、引咎辭職等處分措施，而《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》既作為中央黨內法規，也作為國家行政法規性文件，規定了誡勉、責令公開道歉、組織處理（包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等處理形式）、黨紀政紀處分四種問責方式，較國家生態環保法律規定的追責方式更為多樣。在目前的具體追責中，對于某個違法違規行為，如何協調兩者的適用關系、問責方式和問責標準開展精準問責，規定不太明確，導致在實踐中出現將大責化成小責或者將小責追成大責的現象。

3 全面系統完善我國生態文明黨內法規體系的建議

在生態文明建設和改革的規范化方面，黨內法規的作用主要是通過規范主體、規范行為、規范監督，依靠黨的紀律來凝聚共識、加強領導、明確責任、改進作風、形成合力，因此在規范黨的生態文明宣傳教育、領導體制、領導方法、責任職責、目標責任、目標考核、獎勵約束等重要方面，宜根據不同發展階段的工作目標和任務有序加強黨內法規的建設，提升黨內法規的質量。在國家和社會生態文明建設領域，宜突出國家生態環保法律法規的作用。為了進一步提高全黨全國建設生態文明的自覺性和主動性，促進依規治黨和依法治國的有機銜接和協調，建議采取以下措施全面系統地完善生態文明黨內法規體系。

3.1 統籌規劃，開展生態文明黨內法規的系統性和規范化建設

在生態文明黨內法規的系統性建設方面，生態文明黨內法規的建設應當在“五位一體”的格局中圍繞生態文明建設的大局“公轉”，與中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《深入打好污染防治攻堅戰的意見》《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》等改革類規范性文件規定的階段性目標和法治建設任務相匹配。建議以少而精和有效管用為原則，基于綠色、循環、低碳協同發展的階段性任務，圍繞全面規范黨的生態文明領導和黨的生態文明建設活動，編制生態文明黨內法規中長期建設方案和近期計劃，統籌和有序開展生態文明黨內法規的分級和分領域建設，盡早健全前后銜接、內外互助、左右聯動、上下配套、系統集成的生態文明黨內法規體系，體現其時代性、適用性、針對性、可操作性和有效性。

在生態文明黨內法規的規范化建設方面，一是建議按照黨內法規的位階，將中共中央、中共中央政治局制定的中央黨內法規歸類為中央黨內基本法規，將中共中央政治局常委會制定的黨內法規歸類為中央黨內一般法規，將中央紀委制定的辦法等黨內法規歸類為黨內紀律法規，將中辦、中組部、中宣部、中央統戰部等中共中央工作機關制定的規定、辦法、規則、細則等歸類為黨內部門法規，將經中央批準由中央和國家機關部門黨委就特定事項制定的黨內法規歸類為黨內部門規章，形成黨章、中央黨內法規、黨內紀律法規、黨內部門法規、黨內部門規章幾個層級。二是劃分央地生態文明黨內法規制定權限，省級黨委制定的地方黨內法規應尊重生態環境的整體性與區域性，不得與黨章、中央黨內法規、黨內紀律法規、黨內部門法規相抵觸。三是可以將一些具有約束力的意見、指導意見、規劃、規劃綱要等黨內規范性文件，根據類別和發布機關的不同分別歸入中央黨內法規性文件、黨內紀律法規性文件、黨內部門法規性文件等范疇。四是在生態文明黨內法規的制定和實施中，明確規定各自的適用領域、事項和前提，體現黨領導生態文明建設和改革的系統性、層次性和規范化。

3.2 重點建設，分級分領域制修訂生態文明建設和改革的專門黨內法規

在領導法規方面，一是建議遵循黨的領導規律、經濟社會發展規律和生態環境保護規律，由中共中央制定生態文明工作領域的中央黨內基本法規《中國共產黨生態文明工作條例》，體現黨對生態文明工作的統一意志，規范各級黨組織對生態文明工作的領導及黨的生態文明建設活動。在具體的條文設計中，按照生態文明建設黨政同責、一崗雙責的原則，分級明確中共中央和國務院有關工作機關、地方黨委和政府及相關工作機關的職責與自身生態文明建設要求，將完善黨的領導體制機制、改進領導方式及總攬全局、協調各方的要求落實到國土空間規劃和用途管控、生態保護與修復、環境污染治理、大江大河生態環境保護和系統治理、區域生態環境保護和系統治理、資源能源節約、綠色生產與生活、綠色金融與技術、環境執法司法、生態環境宣傳教育等生態文明建設的各領域，完善污染防治區域的黨委、人大、政府、政協聯動機制，形成有權必有責、有責要擔當的約束機制。二是中共中央有關工作機關在《中國共產黨生態文明工作條例》指導下，查漏補缺，制定《生態文明宣傳工作辦法》《生態文明群眾組織工作辦法》《生態文明執法和司法工作辦法》等生態文明黨內部門法規，分別規范黨對生態文明宣傳工作、群眾組織工作、執法與司法工作的領導，規范黨在這些領域的建設活動。在具體的條文規范中，明晰各級黨組織、黨組織相關部門及有關領導的領導、管理、監督責任，夯實事后問責的職責依據。

在監督保障法規方面，一是建議以組織法規和領導法規確定的職責為導向，按照權責適應及用權受監督、失責必追究的原則，梳理總結《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》的試行經驗和問題，將其分別上升為《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》《領導干部自然資源資產離任審計規定》。二是在高質量發展的綜合考核框架內制定生態文明建設目標評價考核實施細則，規范對省級黨委和政府的生態文明建設目標評價和考核工作；修改《中央生態環境保護督察工作規定》，進一步規范督察工作的科學性、精準性和依法性。在具體的條文設計中，建議規定問責啟動常態化機制，在落實生態環境損害責任終身追究制的同時界定任期內地方黨委、政府及有關領導的生態環境保護責任，明確違規所對應的合規要求和標準，明晰問責主體、問責對象、問責事由、問責期限、問責程序，規定追責機關承擔主要的因果關系舉證責任，實施客觀過錯歸責方法，做到失職照單追責、盡職照單免責，防止一事被多頭問責、一事被多次問責、無責被問成有責、有責被問成無責、輕責被問成重責、重責被問成輕責、問責期限無限化等現象的出現。三是中共中央、國務院制定《生態文明建設和改革監督辦法》，規范各級黨組織和黨員對生態文明建設和改革工作開展黨內監督，拓展監督渠道，明確監督方式，規范監督程序，促進生態環境治理的科學化和民主化。

3.3 全面融入，將生態文明建設要求分解到各級各類的相關黨內法規及支持與保障的黨內法規中

在組織法規方面，建議按照“五位一體”的總體布局要求，根據生態文明建設各階段的工作任務，修改《中國共產黨中央委員會工作條例》《中國共產黨地方工作委員會條例》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨支部工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨國有企業黨組織工作條例》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》等黨內法規，設置生態文明工作的決策、部署、實施要求，規范各級黨組織和各類單位黨組織的生態文明組織和議事決策規則，在“五位一體”的總體布局內做實各方面的生態文明工作。

在領導法規方面，建議在制修訂中共中央領導全面深化改革、政治、經濟、社會、文化等領域工作，以及軍隊、農村、宣傳、組織、政法、機構編制、群團、外事、人才、統一戰線等方面工作的黨內法規時，提出相關工作須符合“五位一體”的總體布局要求，針對相關工作設置綠色、低碳、循環發展的規范要求。

在自身建設法規方面，建議在制修訂黨員教育管理、全面從嚴治黨、黨政領導干部選拔任用、中央企業領導人員管理等方面的黨內法規時，融入生態文明素質培育與發展的要求，規范黨員和領導干部生態文明意識培育與提高的行為。

在監督保障法規方面，建議在制修訂黨政領導干部考核、紀律檢查機關監督執紀、組織處理辦法、紀律處分、問責等方面的黨內法規時，對于未專門設置生態文明評價考核、目標責任和行為規范方面內容的，應增補相關的條款，確保生態文明監督保障工作有黨規可依。

3.4 厘清關系，加強與國家生態環保法律法規的銜接和協調

在組織法規方面，建議修改《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015）第10 條的規定，規范省市級黨委領導地方人大和政府立法的行為，明確相關立法牽頭負責領導的責任追責機制，要求省市級地方法規、規章的制定或者修改須由黨委常委會決定，確保生態文明地方立法符合中共中央的精神和黨內法規要求。

在領導法規方面，建議建立黨內法規制定和實施的評估機制，促進生態文明黨內法規體系建設不斷豐富、優化和完善，同時促進國家生態環保法律法規體系的與時俱進。生態文明國家立法計劃的制定和生態環保主要法律法規的制定或者修改，以及生態環保法律法規中重要事項的規定或者修改，需征得中共中央的同意；具體生態環保法律法規的制定或者修改，須專門聽取中共中央法制機構的意見。如有可能，可以基于《中國人民共和國立法法》和《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》的備案審查實體性和程序性規定，建立國家法律法規和黨內法規聯動備案審查機制；對于國家生態環境保護法律法規中僅有原則性規定，黨內法規有細化規定，在條件成熟時可將細化的黨內法規規定轉化為國家立法規定，以促進法律制度的供給。這樣可實現黨內法規和國家法律法規在價值目標、立法目的、適用范圍、基本原則、監督體制、工作措施、追責機制等方面的協同和互助。在監督保障法規方面，建議在區分的基礎上銜接國家生態環保法律法規與《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等黨內法規的適用關系、問責方式和問責標準，明確誡勉、責令公開道歉、組織處理、黨紀政紀處分等的適用情形、適用條件、適用主體、適用對象、適用標準與應當追究的責任，做到依據清晰、邏輯嚴密、程序公開、處理客觀和結果公正。