農村黑臭水體治理現狀、問題及對策建議

崔艷智，賈小梅，黃亞捷，劉海東

（生態環境部環境發展中心，北京 100029）

引言

農村黑臭水體治理是事關人居環境質量改善的重要民生事項。自2019 年以來，生態環境部先后實施農村黑臭水體治理試點和全面排查工作，摸清底數，初步明確了農村黑臭水體的名稱、地理位置、黑臭面積、污染成因、治理程度等信息，建立了名冊臺賬。截至2021 年初，全國累計排查出農村黑臭水體8000多個，其中將4000 多個面積較大、黑臭程度嚴重、生態環境敏感、群眾反映強烈的水體納入了國家監管清單優先治理。總體來看，農村黑臭水體呈現數量多、分布廣、面積小的特點。從空間分布來看，全國農村黑臭水體主要集中在華北和華南地區，分別占全國總數的37.8%、34.5%；其中，重點區域長江經濟帶和黃河流域水體數量分別占全國總數的40.2%和18.2%。從水體面積來看，全國農村黑臭水體水域面積共計68.5 km2，平均面積8279 m2，單個水體面積范圍約為300～12 000 m2；其中面積在2000 m2及以上的水體，約占總面積的95%，占黑臭水體總數的40%，同時這些較大面積的黑臭水體也主要分布在湖北、安徽、山東等省份，與數量分布情況基本相符。從水體類型與污染成因來看，農村黑臭水體類型主要以塘、溝渠類水體為主，水體發生黑臭主要是接納生活污水和養殖污水、長期堆積生活垃圾、水體流動性差等所致；其中，農村生活污水直排又是最主要的單一污染源，約占總數的三分之一。截止到2021 年第三季度，各地已完成較大面積的農村黑臭水體整治447 個，其中東部、中部和西部地區分別為256 個、147 個和44 個。農村黑臭水體整治試點工作持續推進，江西上猶縣、湖北江陵縣、陜西涇陽縣等地區逐漸探索出一批農村黑臭水體整治模式。

但在對江西、四川、河南、山東和吉林等地開展農村黑臭水體治理幫扶的過程中發現，各地的治理工作總體上推進較慢，基層對農村黑臭水體治理動力不足，積極性不高，這與農村黑臭水體治理難、現行政策不完善、標準不合理、資金和人才保障不足等密切相關?；谠诟鞯氐恼{研與實踐，本文對農村黑臭水體治理，尤其是城鄉結合部黑臭水體存在的問題進行總結，并逐一提出對策建議，以期為加快解決農村居民身邊的突出環境問題、建設美麗鄉村提供參考。

1 農村黑臭水體現狀

農村黑臭水體按照區域特征來分，總體分為兩大類，一類是傳統農村地區黑臭水體，另一類是城鄉結合部黑臭水體，兩種類型在分布和成因上存在一定差異。

1.1 在分布上，農村黑臭水體較分散，且不同區域間分布情況差異明顯

傳統鄉村地區，農村黑臭水體主要臨近村莊，以村莊內外的坑塘、溝渠、部分河段為主。如江西贛州上猶縣的黑臭水體，主要以村莊居民生活廢水收納坑塘、歷史遺留畜禽養殖糞污納污坑塘為主，主要在村莊或生產活動場所附近零星分布。

城鄉結合部農村黑臭水體雖然也以坑塘、溝渠為主，但在分布上主要以城鎮建城區為中心，形成環狀、帶狀分布帶，以養殖密集區為中心的帶狀、點狀分布區。如環鄭州的滎陽市上報的農村黑臭水體，覆蓋全市11 個鄉鎮，涉及滎陽市縣城周邊的城鄉結合部黑臭水體占比達36%。主要分布在環繞滎陽市周邊的城鄉結合部，且以鄭州市和滎陽市交界的農村地區為主，呈環狀密集分布。

1.2 在成因上，農村黑臭水體成因多樣，且不同區域成因復雜差異顯著

傳統鄉村地區農村黑臭水體成因簡單，主要由農村生活污水直排，以及搬遷或關停的非規?；笄蒺B殖場（戶）糞污直排造成，治理及生態修復相對簡單容易。但是城鄉結合部農村黑臭水體成因較復雜，主要有四方面原因[1]：一是由于城市擴張大量城市居民在鄉村居住，基礎設施建設缺位，致使大量生活污水直排，城鄉結合部坑塘溝渠河道成為納污水體和滲坑。如滎陽市郭崗村，該村距離鄭州繞城高速（市區邊界）僅3 公里，城市輕軌郊區線在該村建設了站點，村域范圍內無序開展了大量房地產開發。現場調研發現，該村容貌已經城市化，村莊內黑臭水體周邊新建住宅能夠容納15 萬城鎮人口，實際居住人口已經超過5 萬人。但該村屬于農村地區，僅于“十三五”期間配套建設了一套處理量為500 噸/天的污水處理站，遠不能滿足現有污水處理的需求，大量生活污水直排入村莊內低洼處的河道，形成大面積黑臭水體。二是人為活動對區域水體的改變影響較大，水體聯通性受到較大破壞，水體自凈能力大幅降低，再加之長期的淤泥累積、垃圾堆存等，導致水體形成一潭死水，最終變成黑臭水體。如滎陽市區域內的村莊周圍分布著多條不同大小的溝渠作為自然降水的匯集及排泄渠道，但是近年來由于城市路網快速建設等原因，嚴重阻斷了河道的連通性?，F場調查發現，通過五龍寨村的三條主要干道雖然都建設了水利聯通涵洞，但是涵洞較小，由于泥沙、垃圾等淤堵，溝渠被分割成了長短不等的死水溝。三是鄉鎮工業園區零星散落在農村地區，企業類型復雜多樣，園區污染防治設施不足，環境管理薄弱，存在生產和生活污水直排問題，未能真正做到控源截污。四是城鄉結合部的溝渠容易成為垃圾堆放點，內源污染①內源污染，參見生態環境部《農村黑臭水體治理工作指南》，主要是指農村水體底泥中所含有的污染物等。問題較為突出?，F場調查時發現，河南、江西、山東、吉林等省份城鄉接合部黑臭水體周邊基本都堆積著大量的生活垃圾和建筑垃圾。

2 農村黑臭水體治理工作現狀及原因分析

2.1 農村黑臭水體治理存在等靠現象，主要是由于現行的相關政策不完善

調研中發現，目前國家層面相關部門出臺的黑臭水體治理政策存在部分漏洞，基層管理部門相互推諉，不利于黑臭水體治理工作的開展?！冻鞘泻诔羲w治理攻堅戰實施方案》《農村黑臭水體治理工作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）對城鄉結合部存在管理交叉和權責漏洞，如《城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》[2]中僅對城市建成區黑臭水體治理提出明確要求，對城鄉結合部的生活污水收集處理未提出對應的目標要求?！吨改稀穂3]中明確農村黑臭水體排查范圍為行政村內村民主要集聚區適當向外延伸（南方為200～500 m，北方為500～1000 m），以及村民反映強烈的黑臭水體。在城鄉結合部，行政區劃上屬于農村，適用農村黑臭水體治理的相關政策文件，但是城市黑臭水體治理政策對該部分也有要求?；鶎硬块T在政策執行過程中處觀望狀態，有的甚至是在中央環保督察查出問題后才會指定相關部門開展治理工作。如在2018 年城市黑臭水體治理巡查工作中，武漢、鄭州、信陽等地部分區域將城鄉結合部黑臭水體排除在外，認為其處于建成區外，屬于農村治理范圍；但在農村黑臭水體治理過程中，同樣走訪該市，基層工作者又認為城鄉結合部黑臭水體無論從面積、地理位置還是治理投入資金量、污染成因上均應由城市相關部門負責。

2.2 基層對黑臭水體判定及治理存疑，主要是由于現行的判定指標與相關標準銜接不夠

2018 年生態環境部印發《關于加快制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》，推動各省份自行制定農村生活污水排放標準。截至目前，全國30 個省份出臺農村生活污水處理排放標準，其中部分污水治理設施尾水氨氮的排放標準限值三級標準在25～30 mg/L，部分地區二級標準在15～25 mg/L[4-33]，而2019 年11 月生態環境部印發的《指南》中，規定的農村黑臭水體的氨氮濃度判定指標值為15mg/L，與各地現行農村生活污水治理設施尾水排放標準存在沖突。從指標限值上看，部分農村生活污水治理設施排放尾水的氨氮直接滿足黑臭水體的判定指標。從時間上看，北京市2019 年1 月印發的《農村生活污水處理設施水污染物排放標準》（DB11/1612—2019），針對新（改、擴）建農村生活污水治理設施水污染物排放限值三級標準中氨氮為25 mg/L。河南省2019 年7月印發的標準（DB41/1820—2019）明確新建農村生活污水治理設施氨氮的三級排放標準為20（25）mg/L，均早于《指南》。從執行效力看，廣西、云南、西藏、新疆、內蒙古、寧夏、北京、天津、甘肅、山西、山東、湖南、湖北、河北、河南、廣東、貴州、海南、福建、遼寧、安徽、黑龍江、吉林、四川、江西、陜西、江蘇等27 個省份農村生活污水治理設施排放的氨氮指標均高于國家印發的黑臭水體判定指標閾值，農村生活污水治理設施排放標準優先執行地方標準，但是黑臭水體判定指標值又需要執行國家政策限制，兩個指標限值沖突。雖然《指南》明確黑臭水體判定優先從顏色和氣味上判定，然后可通過公眾參與調查確定，最后才通過監測進行判定。但是為避免民眾對政府工作的質疑，基本都在前期對水體水質指標進行監測，標準的不銜接問題仍舊沒能得到解決。

2.3 基層管理部門技術能力有限，治理資金和技術保障能力不足

與城市黑臭水體治理相比，農村黑臭水體治理資金保障不足，缺乏人才支持。2019 年，國家層面首次支持17 個試點縣開展農村黑臭水體治理工作試點示范，涉及東北、華北、西北、中部、西南及華南等六大片區。整體來看，南方區域經濟基礎、自然條件較好，北方區域則相對條件較差，在資金及技術保障方面也更薄弱。試點示范縣雖然有工作積極性和熱情，具備一定的工作基礎，但在資金保障上，東北、華北、西北等經濟較落后地區，基本完全依靠中央財政資金支持，地方政府的配套僅能通過依靠受益村莊居民投工投勞或協調其他相關資金協同開展農村水體整治等實現。在技術把握上，絕大部分縣級生態環境主管部門沒有開展黑臭水體治理的經驗。如中部片區的江西某縣自行選取的黑臭水體大都不符合黑臭水體的判定指標要求，工作方案編制過程中，幫扶團隊赴現場重新協助縣生態環境局開展排查，篩選出符合黑臭水體指標要求的水體，逐一提出治理對策建議。東北片區的吉林某區在試點示范過程中，治理方案完全照搬城市黑臭水體治理工程措施，且對水體沿線進行了大量硬化工程設計，幫扶團隊對治理方案提出了大量修改建議。還有非試點的中部地區少量黑臭水體季節性返黑返臭較為明顯，缺乏有效的治理手段徹底消除黑臭問題，基層工作人員存在較大困惑。

3 “十四五”時期農村黑臭水體治理對策建議

3.1 針對黑臭水體治理政策不完善問題，建議國家各層面明確城鄉黑臭水體治理權責，強化工作任務落實和監督考核，切實杜絕基層等靠問題

（1）在政策方面，建立黑臭水體治理部際協調機構，理順城市和農村黑臭水體管理體制，明確城鄉結合部黑臭水體治理的管理部門、考核主體等。在國家層面建立由一個管理部門牽頭，相關部門協同開展的黑臭水體治理工作機制，避免治理政策在城鄉間斷檔。在任務目標設置上，增加對城鄉結合部黑臭水體的考核。切實推動縣級人民政府落實農村黑臭水體治理主體責任，保障基層管理部門協同開展農村黑臭水體治理工作，并對治理效果負責。

（2）在落實方面，對各地城鄉結合部黑臭水體治理開展城市、農村雙向聯動成效評估，強制開展黑臭水體治理成效信息公開。若發現遺漏水體，要同時追究城市及農村黑臭水體治理相關主管部門的共同責任，杜絕相互推諉。將城鄉結合部黑臭水體治理納入生態文明創建、“綠水青山就是金山銀山”實踐基地創建工作，進一步推動各地黑臭水體治理工作的主動性。

（3）在監督方面，建立中央生態環境保護督察案件總結分析機制，開展各地涉及黑臭水體治理高發問題的類型分析，探究管理體制機制不完善的深層次原因。加強中央生態環境保護督查案件的通報、宣傳（包括整改工作過程及成效的宣傳），強化典型案例的警示教育意義。對工業企業的監督指導要逐漸從城市向城鄉結合部及鄉鎮延伸，避免工業污染“上山下鄉”。

3.2 針對農村黑臭水體治理相關標準銜接不夠的問題，建議加強黑臭水體判定指標限值與農村生活污水治理排放標準的銜接，分階段分情況出臺各地判定指標，推進治理及水質提升

（1）修訂農村生活污水治理排放標準或黑臭水體判定指標限值，使標準限值相互銜接，分階段提升推動相關標準限值?！笆奈濉逼陂g鼓勵各地在充分考慮農村自然環境容量、水環境容量、農村生產生活習慣的基礎上，以有利于推動農村生活污水治理和污水資源化利用為導向，以改善農村水環境質量為目標，推動各地合理制定農村黑臭水體判定指標。

（2）設立專題研究城鄉結合部水體季節性黑臭嚴重的問題，提出治理對策。同時，避免為快速消除反復性黑臭水體而“一填了之”等情況，應建議逐步優化黑臭水體整治判定標準，合理設定階段目標，直至問題徹底解決。

（3）加強對農村黑臭水體治理指導幫扶。強化城市反哺農村政策落地，通過建立國家農村生態環境保護專業技術人才庫，聯合國家鄉村振興局、農業農村部、水利部等涉農部門，定期組織專業技術人才開展扎根基層服務活動，既帶動縣級管理部門有效實施治理工作，又可以加強專業技術普及推廣和宣傳教育，切實幫助基層解決包括黑臭水體識別、治理措施選擇等在內的標準應用及執行問題。

3.3 針對黑臭水體治理資金保障問題，建議逐步建立城鄉共治共擔機制，推動城市反哺農村和社會資本參與農村基礎建設，有效解決基層資金短缺的問題

（1）在政府層面，做好頂層設計，將城鄉結合部黑臭水體治理納入城市“十四五”規劃。設定專項資金支持城鄉結合部黑臭水體治理，開展縣域內聯動治理。若城鄉結合部黑臭水體界定為農村黑臭水體的，則城市應適當反哺農村，建立“城市—農村”生態補償機制，共同承擔城鄉結合部生態環境保護責任。針對具備投資回報價值的區域，積極使用政策資金和銀行貸款。對傳統鄉村，各級財政應適當予以傾斜。

（2）在社會層面，探索多方參與的資金保障機制。尤其是由于農村搬遷安置、城市快速擴張等導致的水體黑臭，房地產開發商、工業園區等均應承擔相應的治理義務，繳納一定金額的黑臭水體治理費用。政府部門則要從土地買賣、旅游業發展等收入上支取一定比例的污水處理費用，用于支持城鄉結合部黑臭水體整治工作。對條件較好的鄉村，建議聯合鄉村振興局、農業農村部等部門，選擇一批具備商業開發潛力的鄉村，探索借助社會資本開展包括黑臭水體治理在內的鄉村整體開發的有效途徑，帶動區域生態環境保護工作有序實施，緩解地方政府資金、人才壓力。

3.4 針對黑臭水體治理技術能力有待提升的問題，建議強化全流程治理，提高整治的系統性，推動實現長治久清

（1）根據黑臭成因和水體功能，科學實施控源截污、清淤疏浚、生態修復、水體凈化等措施，實現標本兼治。針對黑臭問題成因，考慮河流型、坑塘型、溝渠型等不同類型黑臭水體特點，以系統開展控源截污為根本，綜合采取內源治理、生態修復等措施，將農村黑臭水體整治與生活污水、垃圾、種植、養殖等污染統籌治理，將治理對象、目標、時序協同一致，確保整治成效。

（2）以科學實施內源治理為基礎，對垃圾坑、糞污塘、廢棄魚塘等淤積嚴重、冒泡翻泥的水體應進行底泥污染調查評估，采取必要的清淤疏浚措施。在未做好控源截污的前提下，嚴禁采用化學藥劑和生物制劑等“治標不治本”的做法。鼓勵對清淤底泥無害化處理后進行資源化利用。禁止將清淤底泥隨意傾倒，底泥儲存設施應做好防滲及余水處理，避免二次污染。對于符合相關標準、氮磷營養鹽和有機質含量相對較高的底泥，宜采用自然干化或堆肥后用于邊坡修復、綠化用土或農業用土。對于含重金屬的底泥，經鑒定屬于危險廢物的，應交由有資質單位妥善處置。

（3）以強化水生態修復為目的，根據水體的集雨、調蓄、納污、凈化、灌溉、景觀等功能，科學選定生態修復措施。在未做好控源截污的前提下，嚴控以恢復水動力為由的調水沖污。對于滯流、緩流水體實施必要的水系連通和人工增氧措施。對于季節性斷流干涸水體，慎用浮水、沉水植物進行生態修復。對于治理后易反彈的水體，可通過強化生態修復等措施，防止水體返黑返臭。有條件的地區，在消除水體黑臭的基礎上，結合美麗鄉村建設，提升水體生態價值。

4 結論

“十四五”期間，是我國實施鄉村振興戰略規劃、建設美麗中國的重要時期，農村黑臭水體治理是一項長期任務，應優先解決廣大農民群眾最關心、最直接、最現實的突出水環境問題。國家層面要結合《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》要求，做好頂層設計，統籌考慮農村黑臭水體治理等改善人居環境的工作，制定好相關標準與政策，指導各地科學有序開展治理工作。地方層面開展農村黑臭水體治理要堅持因地制宜，充分結合農村類型、自然環境及經濟發展水平、水體匯水情況等因素，綜合分析黑臭水體的特征與成因，分區分類開展治理。統籌考慮當地經濟發展水平、污水規模和農民需求等，合理選擇適用的農村黑臭水體治理技術和設施設備，注重實效，不搞“一刀切”，不搞形式主義。