基層社會治理模式創新研究
——以南沙區大崗鎮創新黨建模式引領基層治理為例

李林 黃達非 彭雷清

（廣東財經大學國際商學院）

近年來，城市基層社會結構、生產方式和組織形態在新型城鎮化建設快速推進的背景下發生了深刻變化，人民群眾對經濟社會高質量發展的期待日益提升，迫切要求各級黨組織加強和完善黨的領導，不斷提升黨的城市工作水平。加強黨的領導必須通過黨的建設來體現，城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰斗力的基礎，加強和改進城市基層黨建工作，對于夯實黨的城市執政基礎，推進城市治理體系、治理能力現代化具有重要意義。

廣州市南沙區大崗鎮黨委深刻領會基層黨建的重要性，堅持系統思維、戰略思維，對區域內黨建工作與基層社會治理進行整體謀劃和有機融合，通過黨建引領，不斷完善品牌、陣地、制度、隊伍建設，推進全面從嚴治黨向基層延伸，在推動城鄉融合發展的過程中的自身格局，著力打通服務群眾的“最后一公里”，構建基層黨組織領導的“令行禁止、有呼必應”的共建共治共享社會治理格局，以黨建模式創新引領基層治理前行，為打造全面融合發展的新型城鎮化典范做出了積極有效的探索。

一、城鄉治理的現實難題

隨著城鎮的快速發展和高度融合，各街道社區和鎮村逐漸成為一個有機整體，由此城鄉治理現實難題也開始顯現。

（一）基層黨組織黨建引領機制有待健全和完善

黨建引領基層社會治理是在中國社會治理需求和政黨執政雙重邏輯下產生的一個實踐課題，是將基層黨組織的領導作用和資源優勢轉化為基層治理效能的創新過程。當前黨建引領基層社會治理的創新實踐因發展時間較短，許多機制尚未成熟，充分發揮黨建對基層社會治理的引領功能需要健全和完善基層黨組織黨建引領機制，推動黨建與基層治理深度融合，以機制創新提升治理效能。

（二）黨建引領下的基層治理模式需要守正創新

傳統的政府治理模式的主要特征是政府本位、權力本位，簡單的說就是單一壟斷[1]。傳統政府治理模式下，群眾參與感不強，積極性不高，往往被動地接受政府的管理和安排，政策貫徹執行效果不佳且難以持續，這種家長式的傳統基層治理模式限制了基層發展的活力，不利于實現社會經濟的高質量發展。以黨建引領基層治理模式守正創新，成為大變革時代基層治理方式與時俱進，推動國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

（三）城鎮化增加基層社會治理復雜性

城鎮化建設是一項系統工程，涉及政治、經濟、社會、文化等各層面的變化及協調?，F代城市當中的城鎮基于自身獨特的地理位置和“城市+農村”雙結合的發展模式，在城鎮化建設方面也面臨著一些問題：一是流動人口的大量涌入提升了城鎮化建設的難度；二是城鎮化建設推陳出新對城市治理精細化提出了新要求，在實施“鄉村振興戰略”的同時也要突出地方文化傳承。

（四）缺乏有效運行機制群眾參與度弱

“黨的基層組織與群眾聯系最直接、最經常、最緊密，是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，也是反映社情民情的晴雨表”[2]。黨支部作為黨的基礎組織，擔負著直接組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，但是在基層社會治理中普遍存在群眾參與度不夠高、黨支部作用不明顯的問題，在基層社會治理中未形成相對穩定、行之有效的黨建引領社會治理運行機制，基層社會治理群眾基礎弱的問題仍然突出。

二、大崗鎮黨建引領基層治理基本思路

（一）整合各方資源，形成黨建合力

隨著城鎮的快速發展和高度融合，各街道社區和鎮村也逐漸成為一個有機整體，基層黨建工作也需要從局部走向整體進行部署和規劃。因此，加強基層黨建工作還需要整合多方資源和力量。既要聯動區委、鎮黨委、村社區黨組織建立協同工作機制；又要結合不同領域黨組織的特點和規律，找到優勢和融合點，建立各類基層黨組織的黨建合作新機制，統籌各方黨建資源，發揮黨建整體優勢。

（二）搭建有效平臺，助力黨建引領

搭建有效平臺正是發揮黨建引領作用的重要手段，創新黨建工作平臺以及拓展民意反饋渠道能夠在黨員與群眾間架起一座橋梁，有效發揮黨員的作用幫助群眾解決實際困難，或者實現黨員引領群眾共同參與到社區、村居等現實問題的治理中，實現黨建引領下的共聯共建共治共享。

（三）加強保障機制，確保政策落地

基層黨建是國家治理的重要基石，要實現基層黨建引領基層善治的良好局面，必須完善相應的保障機制，要不斷強化基層黨組織引領基層治理的組織保障、人才保障、制度保障等，確保政策能夠真正落地見效。

（四）深化理論宣傳，激發內在動力

思想理論宣傳是黨建工作中的重點內容，對于營造良好的輿論氛圍推動黨建工作順利開展具有重要意義。用百姓方便獲取、易于理解的方式來宣傳黨的思想理論，讓黨的聲音“飛入尋常百姓家”，營造“處處是課堂，時時受教育”的濃厚氛圍，可以拉近黨組織與黨員、群眾之間的距離，暢通基層黨組織與黨員、群眾的交流渠道，增強基層黨組織的影響力號召力。

（五）把握區域內涵，塑造黨建品牌

廣東作為改革開放的前沿陣地，城鎮化發展水平位居全國前列。大崗鎮作為新型城鎮化融合發展的典型代表，在發展過程中逐漸形成了自身的獨特內涵，將其與黨建工作融合起來，塑造黨建品牌，構建區域化黨建工作體系，有利于增強基層治理的綜合性、協同性，推動黨建與治理深度融合。

三、“大崗模式”創新引領基層治理的實踐探索

（一）把握大黨建工作格局，以黨建引領匯聚基層治理合力

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，基層治理必須牢牢把握黨建引領這個關鍵抓手，牢牢樹立“大黨建”工作格局。大崗鎮在這方面進行了積極探索：一是精心打造“三個課堂”。依托“黨員干部初心學院”和“南粵延安精神教育基地”開設“初心課堂”、在鎮上31個村（社區）巡回開展黨史進萬家榕樹下講紅色故事的“板凳課堂”、利用已有的紅色足跡、特色黨建示范點、國防教育基地資源，針對不同對象開設不同類型的“實踐課堂”。二是加強書記隊伍、黨務工作隊伍、村(社區)“兩委”干部隊伍、黨員隊伍這“四支隊伍”的建設。大崗鎮黨委通過定期舉辦黨建業務培訓班、實施“羊城村官上大學”學歷提升工程、實行“十禁止、十提倡”管理規定，持續提升基層黨員干部隊伍規范化、制度化建設。三是建立健全黨建工作機制，通過推行“四議兩公開”工作法，完善民主協商和社會參與機制。依靠嚴抓黨員聯系服務群眾工作制度，讓黨的組織和工作在基層全覆蓋。

（二）實行“雙崗”創建活動，構建共聯共建共治共享社會治理新格局

圖1 大崗鎮智慧黨建平臺

傳統的單一政府治理模式已經不適應新時代的發展，在黨的堅強引領下，大崗鎮以雷鋒精神為內核，融入自力更生、艱苦奮斗的延安精神，在全鎮開展了“黨員雷鋒崗”和“鄉村振興示范崗”的“雙崗”創建活動?！半p崗”創建活動深入各行各業基層，按行業劃分黨員類別，按一定比例設置“雙崗”輪值人員，并且建立起鎮黨委-基層黨組織-“雙崗”成員三級聯系群眾網絡，著力為群眾解決實際問題，踐行新時代群眾路線。“雙崗”自創建以來，大崗鎮25個行政村共創建了超700個“鄉村振興示范崗”，配合開展鄉村振興宣傳活動，共有3200多名黨員參加“黨員雷鋒崗”輪值，踐行“黨員雷鋒崗”職責。“雙崗”創建活動調動了基層群眾參與黨建工作的積極性，構建出了基層黨組織領導的“令行禁止、有呼必應”共聯共建共治共享社會治理新格局。

（三）推行“雙崗+網格”機制，密切聯系群眾提升基層社會治理效能

大崗鎮“農村+城市”的區域結構背景，加大了城鄉基層治理的復雜性，以往單純依賴黨政機關、自上而下的工作模式已經不合時宜，無法有效回應社會治理需求。在此背景下，大崗鎮創新性地建立了“雙崗+網格”的基層治理工作機制，根據轄區31個村（社區）的人口分布特點、居住集散程度、黨員分布情況等，合理設置基本網格，設置了44個社區基礎網格、86個農村社區基礎網格，共130個基礎網格，將優秀黨員按比例分配到網格當中，實現黨組織“建”在網格上、黨員“干”在網格上，以制度創新化解基層社會治理復雜性的問題。并且將“駐點聯系+網格化+‘兩聯’制度”作為“雙崗”聯系服務群眾的基本方法，讓基層治理工作落實到基層、落實到網格。使得以往復雜的二元城鄉治理結構變得扁平化、網格化，讓小問題在網格當中就得以解決。在半年的時間里先后開展活動62場，派發宣傳單張22798份，幫助群眾解決問題167條，累計服務群眾近6000人次。

（四）推進“互聯網+黨建”建設，以“信息化”黨建提升群眾參與度

大崗鎮黨委積極推動黨建信息網絡建設，以天翼云·融媒體平臺為依托，充分利用互聯網、大數據等現代信息技術手段，在全區率先打造了智慧黨建平臺——“大崗黨建”，有效提升了大崗鎮黨組織的工作效率和組織執行力，并且為群眾反映實際問題、共同參與社會基層治理提供了一個全新的渠道?！按髰忺h建”小程序的功能總體來說可以概括為“看”“說”“聽”三部分，通過“眼睛看”“耳朵聽”“嘴巴說”，讓大崗鎮每一位黨員緊緊聯系在一起，實現“黨組織-雙崗黨員-群眾”快速、無縫鏈接，解決黨組織聯系服務群眾“最后一公里”的問題，將線下難以開展的工作在線上化繁為簡、化難為易。

（五）豐富基層黨建內涵，以特色黨建活動深化黨群聯系

為了讓黨的聲音“飛入尋常百姓家”，架設起黨和群眾密切聯系的橋梁，大崗鎮黨委組織了各類頗具特色的黨建活動。例如將黨史學習教育和學習貫徹延安精神行動結合起來，率先在全區乃至全市探索開展“紅色星期六——魅力大崗”紅色精品文旅活動，在活動當中群眾可以免費乘坐“大崗號”紅色巴士參觀大崗鎮本土紅色足跡以及特色產業，讓廣大人民群眾真切感受到大崗的嶄新面貌。

四、大崗鎮黨建引領基層治理的啟示

（一）黨建引領，基層治理成效進一步增強

大崗鎮創新黨建模式使得基層治理成效明顯提升。一是通過完善“雙崗+網格”工作制，實行“縱向到底、橫向到邊”的管理條塊劃分和治理功能配置，實現治理資源與治理需求精準對接。二是基層治理主體的合法性得到提升，通過制度化、法制化的權利賦予為治理主體履職提供有力的保證，群眾滿意度、幸福感、信任感得到提升。三是治理主體的能動性得到提升，大崗鎮通過加強頂層設計，科學設置管理體制與組織架構，形成了一整套社會力量有序參與治理的體制機制，實現了政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

（二）優化配置，工作重心進一步下沉

大崗鎮推動資源權力、工作重心下沉到基層效果顯著，以3200個“黨員雷鋒崗”和700多個“鄉村振興示范崗”的“雙崗”創建，結合網格化服務管理模式，實現黨建引領與鄉村振興的有機結合，2021年全年鎮領導干部、“雙崗”人員走訪聯系群眾33091戶，入戶率100%，收集并解決問題140個，在基層取得了良好的口碑。

（三）協同治理，鎮屬部門進一步融合

大崗鎮調動政府、企業行業、組織和社會力量協同共治，通過點亮“微心愿”“時間銀行”等特色活動，推進村（社區）-社會服務的聯通，搭建了縱向到底的“鎮、村（社區）”三級網格一體化工作平臺以及橫向到邊的政府、市場、村（社區）、居民“四方聯動”的治理格局。

（四）便民利民，服務質量進一步提高

深化社區治理目的在于提升人民群眾生活的幸福感，大崗鎮通過“雙崗+網格”的工作機制，明確社區治理任務和責任，推動各項便民利民舉措得到落實，截至2021年9月已收集群眾微心愿79個，幫助實現67個，開展直播課110余次，服務黨員群眾達9萬余人；為落實“我為群眾辦實事”，大崗鎮黨委在全鎮范圍內征集并創建民生微項目160個，已完成37個民生微項目，收益群眾上萬人。

五、結語

大崗鎮圍繞夯實基層黨建、加強治理創新、深化體制改革、優化公共服務等方面，對轄區黨建進行了有效探索。未來大崗鎮將進一步推動基層黨建與基層治理、社會經濟發展緊密融合發展，繼續豐富黨建組織體系，以“雙崗”創建為基礎進一步拓展黨建工作平臺，結合黨史學習教育，立足民生實事項目，進一步發揮基層黨組織察民情解民困聚民心的作用，并通過完善激勵監督機制，創新黨員教育管理服務工作，增強黨組織的凝聚力和影響力以及黨員對組織的歸屬感、認同感，全面提升和鞏固黨建引領基層治理成效，不斷推動大崗鎮經濟社會發展邁向新征程、創造新業績。