“超少子化”現象的政策思考——兼論日本與韓國的經驗與教訓

沈潔

一、東亞“超少子化”現象的政策分析

（一）東亞地區的“超少子化”困境

在人口學界，通常將“出生率下降”定義為總和生育率（以下簡稱生育率）在相當長的時段內低于維持人口所需的2.1的人口更替水平。更具體的解釋是，它是一個國家或某個區域在人口的出生與死亡達到某種相對平衡而產生的比率。以每個女性的平均生育水平作為衡量和調節人口失控，達到保持人口平衡發展目的。大約在20世紀60年代，歐洲各個國家的生育率已經普遍低于2.1。1987年，芬蘭馮德卡(Van De Kaa)和比利時列思泰赫（R. Lesthaeghe）等人口學家，針對歐洲生育率普遍下降的現象提出“第二次人口轉型”理論，以生育率低于2.1人口更替水平作為轉型標志，并認為家庭形態以及價值觀體系的變化是引起“第二次人口轉型”的重要原因。因此，總和生育率的定義遂成為討論人口結構變化的常用術語和基本概念。

“少子化”概念源于日語，“少子化”以及“少子老齡化”概念已經逐漸成為表述東亞人口發展特征的社會政策術語。20世紀90年代以后，具有東亞多子多福文化傳統的日本首先遭遇生育率快速下滑的難題。1992年，日本政府發布以“低生育率社會：其影響和應對措施”為題的《國民生活白皮書》，首次使用“少子化”政策概念，目的是向日本社會提出警示。其實，日語中的“少子”原本意思是指家中最小的孩子，它的日語諧音是“祥子”，所以有的家庭將家中最小的孩子取名為祥子，表示老來得子的喜悅之情或吉祥之意。而日本政府的這份關于“少子化”的闡述和具有挑戰性的政策文檔中，即隱含了對“少子”在日語中原有的美好意境的追憶，試圖向社會傳遞少子化問題的危機感。

少子化與人口學界提出的總和生育率低于人口更替水平的概念有重疊之處，但少子化同時又與老齡化概念相呼應，更強調家庭和社會中少兒人口減少，老年人口增加的一種社會形態，較之人口學概念而言，其涵蓋內容則更豐富。

如果從全球發展趨勢審視，從1950年開始，經濟發達國家的生育率已經出現下降，但由于南非地區和北非以及西亞地區仍處在高生育率時期，1950-1955年期間，上述地區的生育率分別維持在6.51和6.57水準，由此保持了世界人口發展的總體平衡。發展中國家經濟崛起之后，全球生育率出現了快速滑坡，1985-1990年降至3.44，2015-2020年降至2.47，其中保持高生育率的南非在2015-2020年也下降到4.72。據聯合國的中期預測，全球生育率在2045-2050年期間將下降為2.21，2070-2075年期間為2.05，低于2.1的人口更替水平。而在2095-2100年期間，預測該指數會下降到1.94。①日本総務省統計局「世界の統計2021」2022年。另外，根據2020-2100年世界人口發展的預測，全世界預計增加人口大約31億人，其中65歲以上人口增長最快為17.3億，15-64歲勞動人口為14.4億，而0-14歲少年人口則為負增長0.86億人。②日本総務省統計局「世界の統計2021」。雖然世界人口還呈現持續增長趨勢，但是已經和即將出現的兩個結構性失衡是需要迫切應對的問題：第一，老年人口急速增加和少年人口持續下降的結構型矛盾；第二，人口持續增長的國家和人口急劇下降國家之間的結構性矛盾。

1950年代，當經濟發達國家的生育率已經出現下降時，東亞地區卻出現了高生育率的“嬰兒潮”現象。但東亞各國相繼進入工業化快速發展道路以后，亦陸續出現生育率的急速下降。我國在1950年至1970年間也曾經出現生育率居高不下的現象，為保持社會平衡發展而推進的計劃生育政策，使居高不下的生育率得到控制。2020年我國第七次人口普查數據顯示，生育率降至1.30，已跌破國際社會通用的1.5警戒線。聯合國曾預測2028年前后我國生育率將接近1.30的比例，而實際結果比預測提前了8年。中國生育率降至1.30的事實，對東亞地區少子化問題產生極大的沖擊和影響。

2012年，我國為緩解獨生子女政策帶來的人口結構失衡問題，推出單獨二孩兒對策，2015年全面放開二孩兒政策之后，出現了小小的“嬰兒潮”，2016年新出生人口達到1786萬人，創下2000年以來最高峰值。但這次小小的“嬰兒潮”持續時間太短，2018年出生人口再現下降趨勢，降至1523萬人，2019年為1465萬人，2020年降至1200萬人，下降勢頭之快超出預想。2021年7月20日，政府采取緊急政策介入，公布《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，宣告一對夫妻可以生育三個子女。進入2022年以后，長期被封禁的激勵生育率政策成為學界和媒體討論的熱點。上述變化表明，我國從節制生育政策開始轉向激勵生育政策思路上來，也表明我國開始步入“超少子化”社會的行列。如何緩解生育率繼續下滑，將成為我國需要長期面對的課題。

表1顯示了近年歐美和東亞主要國家的生育率指數，根據2019年數據，法國的生育率為1.86，德國為1.54，英國為1.68，瑞典為1.71，美國1.64。據2020年數據，日本的生育率為1.34，韓國0.84，中國1.30，香港1.10，澳門1.20，臺灣地區1.06。①出處同表1。其中，韓國、臺灣地區，香港特區在參與統計的180多個國家中居下位.從全球分布看，東亞地區已經成為低生育率的洼地，面臨著較大的人口風險。

表1 東亞地區與歐美主要國家生育率指數比較

（二）為什么唯有東亞地區快速陷入“超少子化”陷阱

為什么唯有東亞地區快速陷入“超少子化”陷阱？這是各國社會政策學界普遍關心的命題。有關原因眾說紛紜，本文將筆墨聚焦在東亞“壓縮型”經濟發展因素與文化因素兩個維度上，對其原因做一分析。

1.東亞“壓縮型”工業化發展模式

東亞“壓縮型”工業化發展的主要特征是僅僅花費數十年的時間就實現了早期發達國家經歷了幾百年才達成的工業化經濟目標。包括日本在內的東亞地區之所以獲得了快速經濟發展，其中一個重要的原因是成功地利用了“后發國家”優勢，即借鑒早期發達國家市場導向的成功經驗，節省了時間和開發投資。但是，在獲取“后發國家利益”的同時也不得不接受了它的負面效應。最大的負面影響，是市場導向的發展模式對后發國家固有的社會結構和文化結構的沖擊。

以壓縮型發展模式帶來的就業矛盾突出為例，技術的日新月異增強了對具有高端技術人才的需求，企業為求得優秀人才拉開了職業崗位的評價體系和工資待遇，導致了勞動力市場的階層分化和機會不平等。技術含量以及工資待遇高的職業崗位競爭激烈，為謀求滿足個人收入以及家庭期待的職業，必須為獲取高學歷和高端技能進行大量人力資源投資，又加劇了教育競爭。父母為支付高昂的子女教育經費不得不選擇少生優育，而子女被卷入求職競爭要不停地去奮斗，又不得不選擇晚婚晚育或者非婚不育。年輕一代在這樣高強度競爭和高密度社會環境中，其生存的本能優先于生殖本能，即優先選擇生存，而后才能考慮生育，表現出與前幾代人不同的價值取向和生活方式選擇。

與此同時，由于我們對“壓縮型”工業化發展所帶來的負面影響認識不足或者認識過晚等因素，過度強調經濟發展和經濟指標評價體系，而忽視了家庭、婚姻、育兒等生活保護政策和生活指標評價體系，這也是不得不反思的原因。

2.東亞“壓縮型”經濟發展與文化、價值觀演變之間的不同步

“壓縮型”工業化的發展，大大縮短了實現工業化目標的時間，而傳統婚姻家庭價值觀變化則需要一個漫長的演進過程。這兩者之間的不同步以致沖突，是引發“超少子化”問題的重要原因。比如，在面臨選擇少生優育方式的同時，大多數家庭面臨著如何對應傳統文化的困惑。受傳宗接代觀念束縛，不少家庭仍然是優先選擇生育男孩，導致現今我國育齡女性人口減少與育齡男性人口相差3000萬人。韓國也承襲了與我國同樣的優先生育男孩的思維，同樣面臨著性別比例嚴重失衡的處境。重男輕女的傳統文化導致育齡女性人口減少問題，是東亞進入“超少子化”陷阱的一個特殊文化因素。而問題的所在是社會政策沒有及時進行疏導。另外，是在傳統生活方式遭到沖擊之后，政策層面上也沒有提供多元選擇的生活方式。

3.少子化社會政策介入方式和介入時間的錯位

上述的矛盾和沖突的進程中，如果多元素的社會政策及時介入，是有望緩解社會沖突以及生育率下降的。鑒于東亞“壓縮型”模式以及快速發展的少子老齡化問題，之前沒有可供借鑒的模式，無論是日本還是韓國都付出了時間代價進行小心翼翼地探索。日本在1989年生育率下降到1.57的時候開始逐步采取政策介入，因此日本呈現的少子化沖擊與韓國相比相對平緩。韓國則是在2003年生育率下降到1.19時才開始少子化政策介入，已經錯過了最好的政策介入時機。因此，日本和韓國之后在少子化政策效果上出現了差異，與韓國少子化政策介入時間的錯位不無關系。

二、中、日、韓三國少子化趨向的特征與差異性

中、日、韓三國面臨的少子化困境有諸多共同點，其一，從較高生育率急速轉入了超低生育率社會狀態，下滑速度快，少兒人口減少幅度大；其二，少子化和老齡化問題幾乎同時凸顯，一方面老年人口急劇增長，一方面少兒人口急速下降；其三，經濟從高速發展向中低速發展移行期間出現少子化危機，勞動人口減少對經濟發展帶來負面影響。呈現了東亞地區特殊的結構性問題。但是，如果具體到中、日、韓三國所呈現的少子化發展過程又具有較多的差異性。

（一）出現“嬰兒潮”時間以及力度的差異性

參考圖1，從1945年到20世紀70年代中期，日本曾出現過兩次“嬰兒潮”。第一次是在1947年至1949年間，其原因是日本戰敗投降，分布在亞洲各個戰場的男性紛紛回歸家園，從常年的戰時生活轉入了平和生活狀態，激勵了家庭的生育愿望。1949年新生兒人數為2,696,638人，創下日本最高出生人數紀錄，總和出生率為4.5。第二次“嬰兒潮”在1971年至1974年間，其主要背景是第一次“嬰兒潮”出生人口進入育齡期，出現回聲潮現象。加之伴隨日本經濟快速發展，國民收入和生活水平迅速提高。這期間新生兒人數為2,091,983人，生育率維持在2.14前后。第二次“嬰兒潮”之后生育率出現快速下降趨勢。進入20世紀80年代末期，日本經濟出現快速滑坡，帶動了生育率的急速下降，1989年下降到1.57，1990年降 至1.54，1991年1.53，1992年1.50，接 近人口失衡警戒線。生育率以驚人的速度滑坡，給日本社會帶來極大的沖擊，為了引以為戒，媒體曾掀起一場生育率“1.57沖擊”大討論。熱衷于優先經濟發展，對生育率波動采取靜觀姿態的政府在社會輿論和人口結構嚴重失衡危機面前，開始有了危機感，逐漸擴大對家庭和育兒領域的社會保障支出，積極推進激勵適齡女性生育的社會政策。受“1.57沖擊”影響，1992年日本政府發布以“低生育率社會：其影響和應對措施”為題的《國民生活白皮書》，文檔中首次出現“少子化”政策概念。

圖1 中日韓三國生育率比較示意圖①厚生労働行政推進調査事業費補助金（地球規模保健課題解決推進のための行政施策に関する研究事業）「日中韓における少子高齢化の実態と対応に関する研究」令和2年度 総括研究報告書

與日本相比，韓國第一次“嬰兒潮”的出現時間晚于日本，開始于1955年并一直持續到1963年，1955到1959年期間生育率高到6.33（5年平均），直至1970年仍然維持在4.5的高生育率水平。韓國的“嬰兒潮”具有持續時間長的特點，第一次“嬰兒潮”出現之后，沒有出現明顯的第二次“嬰兒潮”，此后，生育率直線一路滑坡。1983年生育率下降到人口置換水準2.1，2014年降低到1.21，2020年為0.84，一再更新世界最低生育率水準。

我國的發展曲線與日本和韓國又有不同。根據學界的一般觀點認為，我國自1949年新中國成立以來，出現過三次“嬰兒潮”，第一次“嬰兒潮”是20世紀50年代，正值我國結束了戰亂進入百廢待興時期。1954年出生嬰兒2260萬人，出現第一次人口峰值。第二次則是在擺脫三年自然災害噩夢之后的1965年開始持續到1973年，出生嬰兒2959萬人，突破歷史最高值。第三次是改革開放初期的1987年到1990年，盡管這一時期已經推行了嚴格的獨生子女政策，由于1963年前后出現的第一次“嬰兒潮”出生人口進入育齡期，因此掀起了第三次嬰兒大潮。與日韓相比，我國曾出現三次“嬰兒潮”，而且從1950年到1990年維持了近四十年的高生育率，在時間跨度上更具有張力。

（二）少子化政策路徑比較

參考表2，為了深入了解中日韓三國少子化政策路徑的異同，找到適合我國國情的少子化政策路徑，以下從5個維度進一步做具體分析。

表2 中日韓少子化政策的差異性

第一，超低生育率沖擊到來時間的差異。一般意義上講生育率降低到1.30前后，預示著已經進入了超低生育率社會。中國2020年首次出現1.30最低值；日本在2003年首次出現1.29最低值；韓國在2001年出現1.30最低值。從沖擊到來的時間看，中國晚于日本和韓國近13年左右。

第二，從計劃生育政策向激勵生育政策轉型的切入點和時間。2020年中國在生育率出現1.30最低值時開始解除計劃生育政策，并通過延長育兒休假制度以及兒童津貼等形式向激勵生育政策轉型。日本在1989年生育率出現1.57沖擊的時候，開始通過增設保育所和幼兒園，改善育兒環境等福利政策試圖提高生育率。韓國則是在出生率急劇下滑到1.19，出現深度少子化危機的2003年開始采取改善育兒環境以及對育兒提供經濟援助等積極的社會政策介入。由于韓國政策轉型的切入時機比日本晚了一大步，就此拉開了兩者之間的距離。

第三，激勵生育政策介入時間與人均GDP收入水平。中國推進激勵生育政策始于2020年，當年的人均GDP為10484美元；日本為1989年，當年的人均GDP為25336美元；韓國為2003年，當年的人均GDP為12020美元。相比之下，中國和韓國是在未富之前迎來了少子化，這一事實將制約國家財政對于解決少子化問題在經濟支持上的力度。

第四，是否推行過計劃生育政策。日本沒有推行過具有較強約束力的計劃生育政策，但是有通過倡導和宣傳等社會動員方式，誘導家庭選擇少生優育的時期。在1949年末出現第一次“嬰兒潮”期間，生育率達到最高峰值4.54，但進入20世紀60年代迅速下降到2.0左右，其中主要的原因是社會政策誘導家庭實行計劃生育，宣傳多生育必然導致家庭整體生活水平下降，并積極普及避孕等節制生育醫療方式，達到抑制高生育率的目的。1970年代中期生育率開始下降到2.0以下，從1990年代初期開始調整政策方向，從誘導少生優育轉換到鼓勵多生優育政策上來，激勵生育政策一直持續到現在，此后，盡管沒有出現生育率高峰值，但也沒有出現類似韓國的最低值，取得了平穩發展的政策效果。

韓國實施了半強制性計劃生育政策，1961年成立“大韓家庭計劃協會”，協會的主要功能是進行社會動員，鼓勵家庭少生優育。1962年社區保健所開始向家庭免費提供避孕藥物和工具，并宣傳少子多福理念。1965年推動“三孩兒運動”，即擁有三個孩子是最理想的家庭，1970年代初鑒于生育率依然高過4.5，政府隨即推出“二孩兒運動”，并通過優先提供廉價公共住宅，減免稅收等措施鼓勵計劃生育，為了向不生男孩不罷休的傳統觀念妥協，將孕期性別診斷醫療行為合法化，從而導致男女性別比例嚴重失調，男性比例高于女性，育齡女性減少等社會問題。進入20世紀80年代之后，繼續強化計劃生育政策，推動了“獨生子女運動”。進入20世紀90年代后期，生育率降至人口失衡的警戒線1.5，由于政府對高生育率仍存有恐懼之情和長年推行計劃生育政策的慣性，韓國政府并沒有及時調整政策阻止生育率迅速滑坡，從而失掉了一次社會政策介入的最好機遇。當2003年再次降至1.3的時候，政府才急急忙忙采取緊急施策試圖緩解持續下降趨勢，但是為時已晚。與日本相比，韓國1970年代初期仍處4.5的高值，2000年代初期下降到1.3，呈現了生育率下降速度快，下降幅度大的特點。

日本和韓國在生育率變動上的差異為什么越來越大，其原因雖然復雜多重，其中，與韓國曾經長期推廣具有政策約束力的計劃生育政策，而日本推行比較溫和的計劃生育政策有關。韓國的計劃生育政策不僅僅體現在生育率急劇下降，它還改變了新一代的生育意愿和生活意識。2010年代，韓國媒體經常使用“三棄”術語，即放棄愛情、婚姻和生育，來描述年輕一代的生活意識，并認為這是接受了計劃生育時代形成的少生、晚生、不生的生活意識影響，要改變一代人的生活文化和意識需要付出更多的努力。此外，從政策推行角度看，從長期以來推行的計劃生育政策轉向激勵生育政策，在操作上遇到種種難題，使韓國在政策轉型上花費了比日本更多的時間和周折。我國當前面臨生育率下降的挑戰與日本和韓國當初面臨的少子化沖擊多有相似之處，日本和韓國的經驗可引以為戒。

在社會保險制度健全和普及層面三國之間也存在較大的差異性。日本1960年前后基本實現了全國統一的養老和醫療保險全覆蓋，韓國是在1990年前后，中國是在2012年前后。根據各國經驗，社會保障制度中的現金給付以及實物給付是解決少子化問題的最有效的制度保障。中國社會保障制度中對于少兒人口的現金給付以及實物給付的財政支持以及制度建構才剛剛開始，通過擴展公共保育機構提供實物給付，通過提供兒童津貼提供現金給付的制度設計勢在必行。

三、日本與韓國少子化政策發展過程分析

（一）日本少子化政策發展過程

以上分析表明，少子化政策設計、政策調整以及政策介入的方式，對生育率的波動有直接影響。2005年日本曾一度跌落至1.26，當年發布《工作家庭平衡憲章》，并調整政策從單純追求生育率指數轉向以改善家庭以及社區、企業的育兒環境、緩解未婚年輕人競爭壓力等綜合政策之后，生育率緩緩上升，2012年上升至1.42，此后10年間的平均值基本維持在1.38左右，少子化政策效果比較明顯。以下對日本少子化政策調整過程做一回顧，可以從中找到可借鑒的線索。

參考表3，日本少子化政策自1990年推出以來，經歷了三次大的調整。

表3 日本少子化政策調整過程

第一次政策調整時期：1990-2005年是少子化政策的基礎建構時期，政策的特點是將政策重心聚焦在兒童身上，通過制定法規和具體政策進行社會宣傳和社會動員。比如，掀起生育率“1.57”問題的社會大討論，敦促全社會都來關注“少子化”問題。推出《少子化社會對策基本法》《下一代育成支援推進法》，推動法律制度建設。同時依法制定擴大兒童保育設施5年規劃，政府財政撥款，增設幼兒、保育公共設施，減輕家庭育兒負擔。15年來所推行的政策介入在一定程度上緩解了快速滑坡的趨勢，但對從根本上緩解育兒家庭面臨的綜合性問題的政策效果并不明顯。2005年生育率下滑到1.25的歷史最低點

第二次政策調整時期：2006-2015年。這一時期的政策取向逐漸走出提高生育率的人口政策瓶頸，將視野擴大到對育兒家庭和育兒父母提供多方援助的家庭政策上，并輔助以津貼形式的現金給付政策。比如，2007年推出援助兒童家庭重點戰略計劃，公布《工作家庭平衡憲章》，對育兒家庭提供育兒津貼現金給付等。這一系列政策的推行獲得了比較好的效果，生育率從2005年的1.25緩緩恢復到1.40前后。

第三次政策調整時期：2016年至今。這一時期政策的特點是將未婚年輕人納入援助政策的范疇，解決年輕人的就業難、住房難等問題，減輕年輕人的生活和工作壓力，特別是2020年頒布《新少子化對策大綱》，確立了四項新的政策目標：（1）創建讓年輕人愿意結婚，生子的社會環境；（2）對各種育兒家庭提供多元化的育兒服務；（3）社區設立對結婚、生子的援助項目；（4）努力開創讓年輕一代安心結婚、懷孕、生子、育兒的溫暖社會。這一時期政策對象和政策范圍逐漸突破提高生育率的人口政策以及家庭政策局限，朝著使不同家庭、不同年齡代都能夠共享社會發展成果、互相支持、互相激勵的友好社會型政策發展。

（二）韓國少子化政策發展過程

日本在20世紀90年代初開始陸續推出應對少子化政策的時候，韓國還沒有放棄獎勵節制生育政策，直至2002年韓國生育率急速下降到1.17，成為世界各國中最低生育率國家的時候，韓國的社會各界才開始著手采取政策對應。為什么沒有及時采取應對措施，其中有兩個重要背景。首先，從節制生育政策反轉到激勵生育政策上來，會涉及政策的公平性和代際之間的利益沖突，因此在政策設計和操作上具有較大難度。其次，幾乎在同一時期韓國人口老齡化率突破7%，宣告進入老齡化社會，少子化和老齡化齊頭并進這一人口結構變化的特征，對韓國的政策抉擇也帶來一定的難度。

2003年韓國政府匆匆推出應對少子化政策，2004年，在中央部委層面成立老齡化和未來社會委員會，以應對少子化和老齡化問題。2005年頒布實施《低生育率和老齡化社會基本法》，確立了低生育率和人口老齡化政策的法律基礎。2006年根據上述法律制定以及實施《低生育率和老齡化社會基本計劃》，此項計劃5年為一個周期，每5年在進行政策調整的基礎上推出新的政策目標和規劃。從2006年第一次《低生育率和老齡化社會基本計劃》推出之后，現在已經進入第四個發展階段，這四個發展階段凸顯了韓國少子化政策的基本脈絡和特征。

第一階段（2006-2010年）：這一時期的政策目標是少子老齡化基礎建設，為生育和育兒創造良好的環境，為進入深度老齡化社會打下基礎。這一期間重點從消除生育和育兒障礙的角度制定了應對生育率下降的措施，將低收入家庭育兒的經濟支持作為主要政策內容。

第二階段（2011-2015年）：這一時期的政策目標是逐步恢復生育率，并建立起應對少子老齡化的社會體系。在第二次基本計劃中，制定了針對雙職工家庭等工作與家庭平衡的政策，并將家庭育兒經濟支持政策的范圍擴大到中產階級以上的人群。同時也意識到僅僅將政策支持對象放在已婚家庭的局限性，開始將未婚年輕人納入視野，并著手建立婚姻支持政策。

第三階段（2016-2020年）：政策目標是開創新的生育、家庭、企業文化，適應新的社會結構。第三次基本計劃已經改變了僅僅針對出生率下降的政策基調，將焦點轉向緩解年輕人對就業的焦慮以此來鼓勵結婚的政策上來，比如通過振興青年就業和加強對新婚夫婦的住房支持，將解決晚婚問題作為應對生育率下降措施的核心議程。這一時期的政策內容還包括“改革阻礙婚姻的文化”，如改善崇尚高學歷以及名牌大學的意識，緩解年輕人追求高學歷的壓力?！案纳破髽I文化”，推行工作和家庭平衡制度，嚴禁過度加班。推廣“多文化家庭”觀念，賦予外國人家庭、非法律婚家庭、非血緣家庭等，與一般家庭同等的法律地位和福利待遇。這一時期的政策已經突破了少子化政策的局限，開始轉向社會結構和文化變革更寬闊的領域。

但遺憾的是盡管少子化政策推行了數十年，仍然沒有收到預期的政策效果，分析其原因，除了上述談到的長期推行計劃生育政策的后遺癥以及老齡化沖擊之外，韓國的未婚和晚婚是導致生育率下降的重要因素，而這一問題又與未婚年輕人就業難以及無保障等社會保障制度有關。

第四階段（2021-2025年）：韓國進入第四發展階段后的政策遠景是“一個可持續發展的社會，所有世代都能幸福生活的社會”。老齡化和未來社會委員會指出，總生育率不是一個問題，而是一個議題。而不穩定的就業、高額的住房費用、過度的競爭以及使工作和育兒無法平衡的社會結構，使許多年輕人感到結婚和生育面臨種種困難，使他們不得不放棄對美好生活的追求。我們會集中精力通過改善社會結構、社會環境、提高生活質量，恢復人們對未來的積極展望，從而提高出生率①韓國ニュース“4回目の少子化対策など”https://world.wowkorea.jp/news-read/280815.html。

由此可見，韓國2021年以后所制定的政策遠景與日本2016年以后推出的少子化政策出現交叉與匯合，即擺脫追求總和生育率的政策目標，面向未來把建設友好社會型發展作為少子化社會政策的遠景目標。

四、政策思考和建議

什么樣的社會政策對解決我國面臨的少子化問題有效？需要根據我們自己的文化土壤和政策演進過程來量身打造。不過，早于我國體驗少子化困擾的日本和韓國的政策探索，有三點值得深入思考。

其一，僅僅以激勵生育率提高為目的的政策雖然有短期效果，并不能從根本上扭轉少子化問題。東亞地區的低生育率現象是由東亞“壓縮型”工業化發展帶來的副產品，這種以市場化導向為動力的快速發展模式加劇了競爭壓力和競爭心態，在高度競爭的社會壓力和精神壓力下，導致新一代優先選擇了個人的“生存本能”，而將人類的“生殖本能”置于次位選擇。讓每個人從高度的競爭壓力和競相攀比之下解脫，還原質樸的生活常態，安心生兒育女，應該是社會政策的基本取向。

近年來，日本通過推動“工作與生活平衡”政策，改革勞動方式，緩解家庭的競爭壓力和焦慮。2017年以及2021年相繼對《育兒·照護休假法》進行改正，目的是進一步推進男性利用帶薪育兒和護理休假制度。在育兒休假政策上，男性的使用率一直徘徊在6%以下，為促進男性積極參與家庭兒童照護，各級地方政府設置咨詢窗口并開辦各種類型的講習班，2021年男性利用休假制度比例上升到13%，期待今后提高到50%左右。修改法規定，從2022年10月開始，男性產假延長到四周，可以分作兩次使用。2023年4月開始，千人以上的大型企業要依法公布利用帶薪休假利用率，便于社會監督。女性利用育兒休假率近年來一直維持在80%以上。但是，長期以來，因生產和育兒原因離職的女性比例一直居高不下。為了改變現狀，法律修訂重點強調企業的責任和義務，規定企業以及上司不得以任何理由阻止員工利用照護休假制度，并責成企業制定休假復歸計劃，保證休假復歸者不會因休假而失去原來的職務和待遇。同時規定免除育兒期間需要繳納的社會保險費用，免除繳納期間可計算為繳納年限。育兒·護理休假者，可根據法律規定通過個人申請從政府掌管的雇傭保險獲取休假津貼。

其次是引入彈性工作制。推行雇傭方式多樣化、工作時間多樣化、工作場所多樣化的彈性工作制。法規規定了授予對有育兒或者老年人照護需求者申請彈性工作制的權利，職工可以根據家庭生活需求，自己決定勞動方式、勞動場所和勞動時間，雇主和被雇傭者通過簽訂勞動契約方式，計算勞動時間和勞動報酬。為了確保真正實現政策目標，近年來相繼出臺了一系列有關法規。2015年9月頒布《活躍女性職業生活促進法》，2016年頒布《勞動方式改革》大綱，2019年2月頒布實施《勞動方式改革相關法》。以實現“工作與生活平衡”為目標的“工作與生活平衡”政策，正在逐步滲透于各個領域，并推動日本進入了以實現勞動與生活平衡為目標的政策轉型。

其二，增加公共型家庭服務的數量和質量，減輕由家庭提供“無酬照料勞動”的負擔。具體從三個方面進行改革：首先是增加幼兒園、托兒所數量，讓所有想進幼兒保育機構的家庭都能得以實現。2015年以后，在擴大常規幼兒保育機構數量之外，積極推廣就近入托的社區型幼兒設施。2015年日本全國共有社區型保育所2737所，2020年增加到6911所。新創幼保一貫制“兒童園”，2015年有1931所，2020年度增加到5847所①日本內閣府《子供·若者白書》2019年6月。。其次是增加學齡前兒童財政支出，減輕育兒家庭經濟負擔。2019年10月起，原則上所有有3-5歲兒童的家庭，以及有0-2歲幼兒的免除居民稅的低收入家庭，將分別無需繳納政府認證的保育園、兒童園和幼兒園的使用費。從2022年10月開始廢除對高收入兒童家庭提供津貼的限制，將對所有家庭提供統一的兒童津貼。舊制度規定收入在900萬日元以下家庭，對其12歲以下兒童每月提供10000日元到15000日元補助。新制度撤銷了對家庭收入評定標準。②日本內閣府《2021年子供·若者白書》2021年10月。今后，政府對學齡前兒童財政投入會進一步擴大。最后一個方面是老年人照料社會化。2000年實施護理保險制度，對需要照護的老人和家庭提供公共護理服務，個人負擔10%-30%，其余由護理保險制度負擔。家庭服務公共化使很多家庭在從事帶薪工作的同時能夠照護孩子和老年人，獲得良好的政策效果。但是，對于政府對家庭領域的介入應該到何種程度等問題尚有爭議和諸多政策課題。

其三，營造新興的戀愛、婚姻、家庭社會文化。韓國出現放棄戀愛、結婚和生育的“三棄”一代的主要原因是社會政策沒有為他們設計多次人生選擇的文化語境和制度安排。日本地方政府相繼推出結婚津貼補助以及生育醫療援助等制度，29歲以下結婚夫婦補助60萬日元，將冷凍卵子和精子醫療行為納入醫療保險，讓他們在自己最合適的時間、地點選擇結婚生育。突破東亞傳統文化束縛，為其注入新的內涵，獲得新的發展。

如何走出東亞地區“少子化”困境，需要東亞命運共同體的智慧和勇氣，因為這是前人沒有走過的路。