溫州市養老機構資源配置效率研究

吳蓓蓓

研究背景

“十四五”時期是溫州市加速老齡化的重要時期，也是實施積極應對人口老齡化國家戰略的關鍵時期。溫州市人口老齡化程度逐年增長，2020年末數據顯示全市老年人口共計160.94萬人，占據全部人口的19.30%。隨著溫州市老齡人口的不斷增加，日益增長的養老服務需求與傳統養老模式相對短缺的資源供給之間矛盾逐漸彰顯，調整社會資源配置結構成為了現今亟需解決的問題。本研究有助于從資源配置結構上完善現有的養老服務體系，有助于發展養老服務體系，充分利用溫州現有的養老服務及社會資源，實現老年人需求與社會資源的有效對接，滿足老年人的異質化、多樣化需求。有助于打造帶有溫州特色的養老服務產業鏈條，為全省范圍的健康養老服務產業建設與發展提供實踐經驗與發展借鑒。

研究方法

針對特定的研究內容和目標，本研究采用文獻資料研究法、問卷調查、半結構式訪談等方法對溫州市養老機構社會資源配置效率進行研究。

文獻資料研究法

通常是指出于課題討論與探究的需要，通過網絡、圖書館等資料儲藏空間，采取大量地查閱與研究相關的書籍、期刊、報紙等資料的研究方法。一是查閱人口老齡化的相關資料和文獻；二是査閱國內外關于養老機構社會資源配置效率研究的現狀及進展；三是查閱政府相關政策和統計資料并進行整理，從而為分析溫州市養老機構社會資源配置效率現狀提供依據。

問卷調查法

問卷調查法是指通過標準化的問題、高度量化的答案選項、程序化的回答步驟等方式，幫助出題人對某項或多項希望探究的問題形成系統地和全面的認識。本次調研針對“溫州市養老機構資源配置狀況”設計調查問卷，共回收有效問卷66份，并根據問卷調查結果對資源配置狀況現狀和影響因素進行分析。

半結構式訪談法

半結構式訪談法是指在采訪者已有資料準備和訪問策劃的情況下，對受訪者進行提問從而獲取所需信息的訪談過程，在這個過程中采訪者可以根據已有的訪談提綱進行提問。鼓勵受訪者多方面的分享與交流，同時不斷地根據受訪者實際回答進行訪談調整。本次調研采用半結構訪談方式，與溫州市養老機構負責人展開訪談，探討的問題包括機構的基本情況、資源利用率、未來資源供給方面的發展計劃以及所需的支持等，對養老機構的資源配置及相關工作經驗進行總結，提煉優化溫州市養老機構資源配置及利用率的對策和路徑。

溫州市養老機構資源配置效率的現狀

政策制度維度

根據《溫州市養老服務高質量發展三年行動計劃（2020—2022年）》（溫政辦〔2020〕59號）文件精神，通過“2020奮進年、2021趕超年、2022提升年”三年行動計劃，為把溫州打造成浙南養老服務高地、全省養老服務標桿區打下扎實基礎。計劃中提出截止到2022年，溫州市居家養老服務需達到全面可及，全市鄉鎮（街道）、社區居家養老服務機構覆蓋應達到100%；機構養老精準供給，新增養老機構床位數不少于16000張。養老服務機構作為公共服務的一部分，如何解決資源配置問題，實現社會資源的均等、高效配置，在老齡化進程不斷加深的今天就顯得尤為突出。同時，著眼于溫州，我市的人口老齡化發展與全國的整體發展情況都具有呈逐年上升的趨勢特點，盡管老年人的高齡化水平超過全國平均水平，但是養老資源分布不均的問題亟需調整社會資源配置結構進行解決。

通過文獻資料的梳理，目前溫州市養老機構發展可依據的政策制度文件主要有：《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場 提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）、《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）以及《溫州市養老機構服務標準》等，政策文件的制定進一步加快溫州市養老服務體系建設，推進養老服務規范化、標準化、專業化發展。良好的管理制度是養老機構管理水平的重要體現，也是保障養老機構服務水平、提升入住率的前提條件。

空間布局維度

從調查統計數據中可以得知，截至2021年，溫州市共有養老機構數量為272個，共計23418張床位，其中60歲以上戶籍人口數量為157.1萬人，每萬人配備的養老機構床位數僅為149.1張，潛在需求量很大。其中位于市區養老機構數量共46個（17%），縣（市）區共226個（83%）。其中60歲以上戶籍人口數量最高的為瑞安市25.01萬人，其次為樂清市24.16萬人，最低為洞頭區3.05萬人，養老機構分別為51個（19%）、35個（13%）、8個（3%）；偏遠山區例如文成縣，60歲以上每萬人配備的養老機構床位數僅為81.3，區域間養老機構資源配置不均衡。

供給關系維度

本文所指的養老機構的供給關系主要從床位利用率角度展開研究，這一指標也能客觀反映養老機構資源利用情況。根據溫州市統計局《2021年溫州統計年鑒》數據顯示，溫州市共有養老機構272家，運營養老服務機構床位23418張，養老機構護理型床位占比51%，每萬名老年人擁有養老機構認知障礙床位4張。本次調研問卷統計的66家養老機構共有5738個床位，入住總人數為 4203人，入住率為73.2%，養老服務的資源未得到充分利用。

人力配備維度

已有數據統計顯示，溫州市人口老齡化程度逐年增長，2020年末全市老年人口160.94萬人，占總人口的19.30%。每萬老年人擁有持證養老護理員數12.8人。在當前人口老齡化日益加劇的環境下，需要護理服務的老年群體也隨之增加，則意味著需要大量的養老護理員的人才加入養老服務機構的人力儲備之中。為了更好應對老年人多元化的需求，養老服務機構應具備負責老年人生活照料服務、心理精神慰藉服務以及醫療服務等基礎性服務。與該類服務相對應的專業人員是養老服務機構功能輸出的主要人力資源。通過本次調查數據的分析，目前溫州市養老服務機構專業總人數占比為：養老護理員41%、行政后勤人員33%、醫療工作者14%、社會工作者10%與專業康復治療師2%。根據2021年8月溫州市民政局發布的《溫州市養老機構服務標準》，其中提到“養老服務機構行政管理人員占職工總數10%以下，配備一名以上的社工、康復員等專業人員”，而調查顯示部分機構并未配備相應的專業人員，且不同專業的人力資源配置不均衡。

資金投入維度

通過調研訪談了解到，目前溫州市養老機構運營資金的主要來源為收取入住費用、政府撥款、企業投資與個人投資。根據溫州市市級養老服務資金補助，針對公辦的養老服務機構資助力度較大，為公辦養老服務的主要資金運營資金，收取入住費為其次。在民辦養老機構的資金運營中，民辦養老機構的主要資金來自收取入住費用，占48%。而政府撥款占17%，個人與企業投資分別為15%和20%。

溫州市養老機構資源配置存在的問題及原因分析

政策制度亟待完善

養老服務機構的相關政策主要包括引導性政策、財政資金支持政策、人才培養與激勵政策等，各項政策為養老事業發展提供了發展的方向，并可以在一定程度上減輕養老機構的資金壓力，促進養老服務行業人才尤其是高素質專業人才的培養。本研究結果顯示，政府政策支持并未達到預期效果，政策對養老機構資源配置發展的促進作用有限。養老機構人、財、物資源的投入是一項持久性活動，養老機構投資具有投入較高、回報周期較長的特點，政府部門為支持養老機構配置優質資源以促進養老機構高質量發展，往往會制定各項政策，如通過床位補貼的方式資助養老機構，促進投資人進入養老市場，但是對養老機構進一步資源配置優化的促進作用非常有限。此外，目前各級政府涉老問題的規范性文件數量龐大，但是這些種類繁多的規范性文件缺乏具體的操作細則，實踐中的相關部門或地方性政策以“通知”“規劃”“意見”“決定”等為主，缺少系統性、穩定性和前瞻性，也缺乏足夠的約束力，所以在具體執行過程中經常會出現執行不力、貫徹不暢的現象。

養老服務專業人才短缺

本次研究發現，溫州市養老機構人力資源配置規模不足且分布不均，具體表現在養老護理員數量不足、社會工作者等可以提供心理調適與社會支持服務的人員匱乏、護士等醫療服務人員數量短缺等。養老護理員在崗位中因工作時間長、勞動強度大、社會認同度低、工資待遇差等原因造成了養老護理員這塊人才短缺；大多數的養老機構意識到老年人的有社會心理服務需求，但是目前持證社工的配備率僅10%；護士、康復師和醫生等醫療人力資源是養老機構滿足老年人醫療護理服務需求、提高養老服務水平的重要途徑和保障，但因部分養老機構自身資金有限，很難招聘到專業醫護人員，以至于養老機構的醫療保健服務質量和整體服務質量難以提升。

財政資金支持不均衡

各級政府為了應對機構養老需求與日俱增的情況，新增出臺了一系列扶持政策推動當地養老機構的持續發展。政府在扶持過程中，更多的支持具有一定規模的養老機構，一些床位數較少的小型養老機構被排除在外，難以獲得政府財政補助的機會，也可能會導致投資者更愿意去投資建設較大規模的養老機構，而忽略了靈活性較高的中小型養老機構的建設。

城鄉區域間發展不平衡

受到人口鄉-城的轉移影響，大量的勞動力涌進城區，一定程度緩解了城鎮老齡化的問題，于是養老服務機構具有區域差異大、供需不均衡的問題。人口流動致使城鄉區域養老需求存在差異，位于較落后的鄉村地區的養老問題顯然比城鎮更加突出。但是由于經濟條件有待提高，消費水平較為落后等原因，城鎮的養老服務機構的服務、環境、設備等質量與鄉鎮地區的養老服務機構產生加大的差距，于是獲得的養老服務資源供給也存在城鄉差異。

基于SWOT分析的養老機構資源優化配置對策建議

SWOT分析模型是基于內外部競爭環境和競爭條件下的態勢分析，本研究結合溫州市養老機構資源配置效率的現狀及成因分析，對如何優化資源配置進行了 SWOT 分析，主要包括以下四點：

SO策略：優勢—機遇

隨著老齡化的不斷增長，養老產業在需求不斷增長的環境中面臨巨大的市場潛能。應對當前養老服務機構設施缺口大急需社會資本進入的需求，政府應加大政策補助與鼓勵，積極投資進入。另外，可組織大型的養老服務機構的宣傳博覽會，借用宣傳的契機，使更多的人了解養老服務產業，增大投資機會，以增加養老服務機構的區域覆蓋率，對老齡嚴重的區城加大社會資源的投入力度，以滿足現有的市場需求。

WO策略：劣勢—機遇

針對目前養老產業初期投入較大，運營模式尚不成熟，運營管理層面依舊缺乏人力資源經驗等問題。首先，積極利用政府的現有補助，積極尋求合適的運營管理模式。其次，結合自身基本情況完善多元化、多層次的養老保障體系，以填補養老專業醫護服務人員的缺口。另外，面對專業人員緊缺可以通過與高校共同打造人才基地進行人才培養，從而做好人才儲備。最后，積極與外部聯系合作，促進提升資源配置規模，降低運營成本，提升服務水平。

ST策略：優勢—挑戰

養老產業將會是今后發展中的大熱門產業，隨之而來的是市場上的競爭者與潛在競爭者，為了讓有限的資源最大程度地滿足不同層次老年服務機構發展的多樣化需求，政府應攜手養老服務機構完善資源構成，針對短缺資源進行多元補貼，加大對養老服務產業的投入，并落實養老服務機構的管理標準，避免搶占資源、資源浪費的現象發生。其次，結合社會力量參與養老服務機構的運營，一方面可以補齊人才短板，另一方面可以通過社會力量獲得捐贈與投資，填補政府財政出資不平衡的缺陷。最后，養老服務機構也應轉變服務理念，不斷提升自身的服務水平，完善多元化服務機制，打造良好的服務品牌，提升社會知名度與信任度。

WT策略：劣勢—挑戰

養老服務機構應具備資源有效配置的意識，充分考慮自身的劣勢與外部挑戰，提升自身的軟硬設備，快速提高自身資源合理配合與整合的功能。政府在社會公共資源配置發揮著基礎性的作用，應積極引導與協助區域中大的養老服務機構發展，通過政策激勵擴大養老服務資源配置的總體規模。政府需要兼顧不同區域養老服務機構的發展，針對現今不同區域養老服務機構資源配置水平的特征，兼顧城鄉之間養老服務機構的平衡發展，以最大的程度實現經濟效益和社會效益。

[本文系基金項目：2021年溫州市社會科學重點研究基地課題成果（課題編號：21JD73）的研究成果。]

（浙江東方職業技術學院）

參考文獻：

[1]汪鈺瑩，郭利京.人口老齡化背景下機構養老服務供需情況研究[J].高師理科學刊，2020，40（08）：21-27.

[2]溫州市人民政府辦公室關于印發溫州市養老服務高質量發展三年行動計劃（2020—2022年）的通知[J].溫州市人民政府公報，2020（06）：13-20.

[3]項方旭.溫州市甌海區養老服務研究[D].福州：福建農林大學，2019.