高質量實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復 助推鄉村振興和共同富裕典范城市建設
——以嘉興市為例

□嘉興市自然資源和規劃局 沈 俊 豐家傲

鄉村全域土地綜合整治與生態修復工作是基于國家和地方經濟社會發展戰略需要，全域統籌運作的土地整治活動，對于提高糧食綜合生產能力、保護耕地資源、優化土地利用結構、遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，促進生產、生活、生態融合和農民家庭財產升值，助推鄉村振興和共同富裕等方面具有重要作用。2018 年，嘉興市人民政府印發《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動方案》，提出用5 年時間，選擇100 個以上行政村，啟動100 個項目，實施100 萬畝鄉村全域土地綜合整治與生態修復，總投資超過100 億元。至目前，嘉興市申請獲準國家級試點5 個，省級工程85 個，涉及行政村231 個，規模157.5 萬畝，總投資303.9 億元；實施績效評價連續四年列全省前三位，其中2018 和2020 年度全省第一；連續四年獲全域土地綜合整治省政府督查考核獎勵；獲省級精品工程4 個，首批省級精品工程獎勵資金3000 萬元，是獲省級獎勵最多的地級市。

一、工作舉措

（一）堅持一個理念，統籌推進

堅持綜合整治理念。全區域全要素推進鄉村全域土地綜合整治與生態修復工作，統籌開展農村建設用地復墾、千畝方萬畝方集中連片整治、高標準農田建設、宜耕土地開發等土地整治活動，協同推進“三改一拆”“五水共治”等生態環境整治工作，整合力量，集中資金，對“田水路林村居業”進行全要素、多手段、高效益整治，全面提升土地資源整體環境質量，全面優化鄉村用地結構，節約集約精準保障城鄉融合發展用地，進一步提升村級集體經濟發展能力，逐步構建“農田集中連片、農業規模經營、村莊集聚美麗、環境宜居宜業、產業融合發展”新格局。

（二）抓好兩個環節，持續推進

抓好基礎調查和規劃設計兩個環節。對土地利用現狀以及生態、人居、河道等整治潛力及需求進行基礎信息調查。強化“多規融合”和規劃引導，全域謀劃，節約集約，做到無規劃不建設、無設計不施工。按照“多規融合、按需而為”的原則，有序編制村土地利用規劃，結合村莊布點規劃和平臺整合提升，劃定各行各業功能分區布局，突出生態文明建設要求，深入挖掘項目特色，合理整合工程項目，科學控制投入成本，編制好設計方案，擬定好實施方案，為工程施工提供源頭支撐。

（三）聚焦三大目標，精心推進

聚焦國土空間格局優化、鄉村用地治理和服務鄉村振興三大目標。以生態文明建設為戰略引領，以自然資源大保護為原則，精心選擇和實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，高標定位建設內容和品質需求，努力重構“三生布局清晰、形態高效集約”的空間格局；聚焦“耕地利用破碎化、村莊用地無序化、鄉村產業散亂化”的鄉村用地三化治理；用足用好“帶空間、帶指標、帶占補平衡”、增存掛鉤指標獎勵、永久基本農田調優以及經濟利益補償等政策，打好政策組合拳，全力服務支持鄉村振興。

（四）打造四種模式，分類推進

打造農業產業引導型、生態環境修復型、美麗農田建設型、農居環境改善置換型四種模式。創新推進方式，在部、省尚未出臺具體政策的情況下，探索總結以“一選二調三平四定五實施”的五步項目推進方式先行先試，一選：選地塊；二調：調查摸清資源底數、需求和目標；三平：算好土地、資金平衡賬；四定：定規劃、定設計、定內容、定計劃；五實施：報方案、現場施工。按整治模式分類指導推進，主要有農業產業引導型（平湖市廣陳鎮服務支持農業經濟開發區建設、秀洲區新塍鎮服務支持田園綜合體建設）、生態環境修復型（海寧市袁花鎮廢棄礦山修復治理和低散亂企業騰退）、美麗農田建設型（桐鄉市濮院鎮結合千畝方萬畝方建設美麗農田）、農居環境改善置換型（嘉善縣大云鎮繆家村農房集聚、秀洲區王江涇鎮城郊結合部臟亂差和亂搭亂建搬遷提升人居環境）等四種模式。

（五）構建五項保障，強力推進

構建組織保障、質量保障、激勵保障、資金保障、考核保障五項保障。加強組織保障，市縣兩級成立工作領導小組，如嘉善縣成立了書記、縣長雙組長的全域土地綜合整治領導小組。加強質量保障，出臺《關于進一步加強和改進土地整治全流程監管的通知》，從立項、實施、驗收、管護、結算5 大關鍵流程15 個環節實施全流程監管。加強激勵保障，浙江省規定全域整治項目區內建設用地復墾按2∶1 增存掛鉤指標獎勵，節余指標可全省調劑。嘉興市鼓勵各地每年安排5%以上的計劃指標、預留5%左右的規劃建設用地指標，專項支持一二三產融合發展用地。加強資金保障，除政府補助獎勵、涉農資金整合外，市財政專門給予市區項目財政貼息政策。加大與金融機構合作，獲取農發行、農行累計授信290.5 億元，實際投放180.7 億元。積極爭取省級資金，獲省級新增建設用地有償使用費返還2.1996 億元專項支持全域土地綜合整治與生態修復，省級精品工程獎勵資金3000 萬元。加強考核保障，鄉村全域土地綜合整治與生態修復列入市重點改革突破項目，考評結果納入黨委、政府工作目標責任制，耕地保護、鄉村振興、共同富裕等相關工作考核。

二、工作成效

（一）優化了空間布局，推動了城鄉融合發展

通過實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復，調整優化各類用地布局，有效破解耕地保護碎片化、村莊用地無序化、農村發展低散弱等農業農村短板問題。通過“小田”變“大田”，田、水、路、林、渠等綜合配套，改善農業生產條件，促進土地流轉、農業規模經營，提高現代農業服務水平。一是農田更加集中連片。據統計，全市累計減少5 畝以下耕地圖斑數3003 個，新增100 畝以上集中連片耕地塊數380 塊，永久基本農田保護區內部零星非耕地面積下降率達30%。二是建設用地更加集中集聚。全市累計減少零星農村建設用地規模1.81 萬畝，盤活存量建設用地0.19萬畝，零星建設用地圖斑數較現狀平均下降32% 以上。三是生態空間更加山清水秀。共新增生態用地960 多畝，其中新增森林面積470畝，森林覆蓋率有所提升。

（二）提升了保障能力，促進了產業融合興旺

根據鄉村全域土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤政策，建立了城鄉土地要素流動機制，有效緩解了耕地保護與產業發展用地需求之間的矛盾。2018—2021 年，通過實施全域土地綜合整治和農村建設用地復墾，共產生建設用地增減掛鉤指標6.6 萬畝，其中4.0 萬畝用于農民安置與新農村建設。通過增存掛鉤獲取獎勵新增計劃指標2.3 萬畝，占同期新增計劃指標（單獨選址除外）的36.5%。統籌合理安排城鎮村建設用地，促進農村一二三產業融合發展，激活農業農村發展新活力。鄉村全域土地綜合整治與生態修復為美麗鄉村、產業融合發展和城市建設用地提供了保障，已成為鄉村振興、城鄉融合和經濟社會發展用地保障的重要來源。

（三）強化了治理水平，改善了人居環境

通過實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復，不僅提升了整治效率，優化了空間布局，還提高了城鄉一體新社區的基礎設施配套和公共服務水平，縮小了城鄉差距，改善了城鄉人居環境和生態環境，推動了生產生活生態深度融合。通過多年來的農村土地綜合整治，已建成百戶以上城鄉一體新社區264 個。全市新增清潔田園面積59907 畝，土壤污染綜合防治面積3075 畝，整治廢棄礦山4 座，農村衛生廁所普及率、農村生活垃圾分類覆蓋率、農村飲用水質達標率都達到100%。另外，因地制宜，挖潛當地特色，創建鄉村振興精品村20 個，創建A級景區村42 個，創建美麗宜居示范村19 個，創建一村萬樹示范村31 個，不僅推動了具有當地鄉村特色的旅游文化產業、鄉村共享經濟等新產業、新業態的發展，也壯大了村集體經濟實力。

▲平湖市廣陳鎮全域土地綜合整治后引入東郁國際植物新品種研究院。

三、下一步工作方向

“十四五”期間，嘉興市將繼續把實施全域土地綜合整治與生態修復作為德政工程、希望工程、民生工程來抓，下一步將重點圍繞深化理念、強化協同、生態修復、示范引領等方面深化推進鄉村全域土地綜合整治與生態修復工作，努力打造具有江南特色的鄉村全域土地綜合整治與生態修復2.0 版。

（一）持續理念深化，抓好重點項目推進

深化理念落實，按照“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”等四個“綜合”導向，用長遠思維、戰略思維、系統思維看待全域整治，統籌考慮政府推力、經濟社會需求、整治潛力、生態修復、產業導入等情況，因地制宜、合理選址，并加大在項目謀劃深度、生態修復結合力度、文化傳承挖掘度、優質產業項目導入等方面的研究。切實做好重點項目特別是國家級項目深化和推進工作，力爭形成一批整治有力度、建設有深度、財力可承受、農民可接受、工作可推廣的示范典型項目，助推鄉村振興和共同富裕典范城市建設。

（二）完善機制管理，強化系統協同推進

深化完善五項工作機制。一是完善項目聯合論證制度，實施領導小組成員單位聯合項目論證，分析項目區現狀，以問題和需求為導向，重點審查包含村莊整治、農田整治、生態修復等3 項基本整治內容，同時挖掘文化傳承、導入優質產業，結合項目特點形成整治特色，算好土地、資金、生態、產業、民生“五本賬”。二是繼續健全涉農資金整合長效機制，在建立項目儲備庫的基礎上，提前預算謀劃，強化資金整合。三是完善項目系統推進制度，改變以往單要素單項工程為主的實施模式，探索實行按規劃功能區或者整治分區為整治空間單元的全域全要素系統推進實施模式。四是規范項目整體驗收制度，明確驗收程序，實行整體驗收結果與省級精品工程推薦掛鉤。五是落實強化后期管護機制，按屬地管理原則，明晰管護責任，落實管護措施，遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”。通過健全完善機制，明確部門工作職責，以強化系統協同推進，進一步提升項目全域化、綜合化水平。

（三）增強生態修復意識，精準生態修復內容

積極爭取將嘉興市列為平原地區鄉村全域土地綜合整治與農田生態系統修復保護省級試點，先行開展探索研究。研究針對嘉興平原型地區占主體的全域土地綜合整治與農田生態系統修復保護工作，完善修復保護標準體系，制定農田生態系統修復保護技術方法和工程措施，精準生態修復保護內容。

（四）強化數字督查，加強服務宣傳引導

充分利用數字化手段，依托浙江省國土空間生態修復監管系統，利用“天空地”一體化監管手段，開展不定期巡查和專項檢查，對全域土地綜合整治與生態修復工程實施動態監測。充分利用各種媒介渠道，大力宣傳全域土地綜合整治與生態修復工作相關政策和惠民利民措施，進一步加強對農戶、村集體經濟組織、農業經營主體、社會力量等宣傳力度，引導參與整治，共享整治成果。及時總結推廣先進經驗和有效工作方法，發揮精品工程的示范引領作用。