“十四五”全國飼草產業發展規劃

飼草是草食畜牧業發展的物質基礎。飼草產業是現代農業的重要組成部分，是調整優化農業結構的重要著力點。為加快建設現代飼草產業，促進草食畜牧業高質量發展，提升牛羊肉和奶類供給保障能力，根據《國務院辦公廳關于促進畜牧業高質量發展的意見》，制定本規劃。

一、發展形勢

1.發展成就。黨中央、國務院高度重視飼草產業發展。“十三五”以來，國家相繼實施草原生態保護補助獎勵、糧改飼、振興奶業苜蓿發展行動等政策措施，草食畜牧業集約化發展步伐加快，優質飼草需求快速增加，推動飼草產業發展取得積極成效。

一是優質飼草供應能力穩步提升。2020年全國利用耕地（含草田輪作、農閑田）種植優質飼草近8000萬畝，產量約7160萬噸（折合干重，下同），比2015年增長2400萬噸。其中，全株青貯玉米3800萬畝、產量4000萬噸，飼用燕麥和多花黑麥草1000萬畝、產量820萬噸，其他一年生飼草1500萬畝、產量約1200萬噸，優質高產苜蓿650萬畝、產量340萬噸，其他多年生飼草1000萬畝、產量約800萬噸。全株青貯玉米、優質苜蓿平均畝產分別達到1050千克、514千克，比2015年分別提高19.6%、11.5%。同時，草原牧區積極推進人工飼草地建設，刈割利用水平穩步提升，年可供干草約1000萬噸。

二是產業素質明顯提高。2020年全國飼草種子田面積138.4萬畝、種子產量9.8萬噸，比2015年分別增長4.4%和8.9%，飼草供種能力持續增強。80%的全株青貯玉米由種養一體或訂單收購方式生產，90%的優質苜蓿基地由專業化飼草企業建設，生產組織化程度明顯提升。飼草加工業快速發展，全國草產品加工企業和合作社數量達到1547家，比2015年增長近2倍；優質商品草產量996萬噸，增長27%。飼草產品質量穩步提升，90%的全株青貯玉米達到良好以上水平，苜蓿二級以上占70%。

三是生產模式多元發展。各地立足氣候條件和資源稟賦，探索形成了一批飼草產業發展典型模式。河西走廊、北方農牧交錯帶、河套灌區、黃河中下游及沿海鹽堿灘涂區統籌畜牧業發展和生態建設，大力發展苜蓿等優質飼草，培育了一批飼草產業集群。東北、西北地區積極推廣短生育期飼草，種植模式實現“一季改兩季”。各地在全面推廣全株青貯玉米的基礎上，還因地制宜選擇飼用燕麥、黑麥草、苜蓿、箭筈豌豆、小黑麥等飼草品種開展糧草輪作，推行豆科與禾本科飼草混播或套種，土地產出率大幅提高。

四是支撐保障作用有效發揮。優質飼草供應增加，有力支撐了牛羊規模養殖發展，促進了草食畜牧業提質增效。從2015年到2020年，奶牛規模養殖比重從48.3%提高到67.2%，單產從5.5噸提高到8.3噸，每產出1噸牛奶的精飼料用量減少12%；肉牛、肉羊規模養殖比重分別從27.8%、36.7%提升到29.6%、43.1%，肉牛出欄活重從416千克增加到479千克，肉羊出欄率從94.6%提高到106.2%。人工種草持續發展，推動牧區養殖由傳統放牧向舍飼半舍飼加快轉變，有效緩解了天然草原放牧壓力，實現了生產生活生態協調發展。268個牧區半牧區縣牛羊肉產量五年間增長22.1%，天然草原平均牲畜超載率從17%下降到10.9%。

五是綜合效益不斷顯現。各地實踐證明，在耕地上發展飼草，實現了化草為糧，玉米籽粒和秸稈一起全株飼用，既保障了糧食播種面積，又提高了秸稈利用率，土地產出率提高30%左右。1畝優質高產苜蓿提供的蛋白相當于2畝大豆，還能有效改善土壤通氣透水性能、增加有機質、提升地力。在鹽堿地、灘涂上種植耐鹽堿飼草品種，不僅增加了飼草供應，而且改良了土質，形成了土地增量。在黃河流域、草原等生態保護重點區域發展人工種草，涵養了水源，減少了水土流失，遏制了草原退化、沙化、鹽堿化趨勢。

2.困難挑戰。我國飼草產業整體起步較晚，生產經營體系尚不完善，技術裝備支撐能力不強，在規模化、機械化、專業化方面與發達國家相比還有不小差距，也缺乏健全配套的政策保障體系支持。對飼草在優化農業結構，保障糧食安全上的地位和作用，尚未達成廣泛共識，部分地方顧慮多，進一步發展面臨不少制約。

一是種植基礎條件較差。發展規模化、機械化種草，要求土地平整度、水利設施配套等方面具備相應條件。目前，飼草種植多數為鹽堿地、坡地等，配套灌溉、機械化耕作等基礎條件的地塊不多，加之建設投入少，大多數達不到高標準種草要求，產量不高，優質率低，種植效益不佳，制約飼草產能提升。

二是良種支撐能力不強。我國審定通過的604個草品種中，大部分為抗逆不豐產的品種，缺少適應干旱、半干旱或高寒、高緯度地區種植的豐產優質飼草品種。國產飼草種子世代不清、品種混雜、制種成本高等問題突出，良種擴繁滯后，質量水平不高，總量供給不足，苜蓿、黑麥草等優質飼草種子長期依賴進口。

三是機械化程度偏低。國內飼草機械設備關鍵技術研發不足，產品可靠性、適應性和配套性差的問題較為突出，大型飼草收獲加工機械大多靠國外引進，適宜丘陵山地人工飼草生產的小型機械裝備缺乏。機械裝備與飼草品種、種植方式配套不緊密，飼草生產農機社會化服務程度低等都制約機械化生產水平的提升。

3.發展機遇。“十四五”及今后一個時期，我國飼草產業發展將處于重要戰略機遇期，具備諸多有利條件。

一是政策環境有利。《國務院辦公廳關于促進畜牧業高質量發展的意見》對健全飼草料供應體系提出明確要求。鄉村振興全面推進，脫貧地區牛羊等特色產業不斷發展壯大，將為飼草產業發展提供強大動力。發展多年生人工草地、草田輪作是固碳增匯的重要手段，在實現碳達峰碳中和過程中有望發揮積極作用。隨著對飼草產業地位和作用的認識不斷深化，產業發展環境持續改善，政策保障體系逐步健全，將為現代飼草產業發展提供有力支撐。

二是市場需求旺盛。當前我國城鄉居民草食畜產品消費處在較低水平。2020年，我國人均牛肉和奶類消費量分別為6.3千克、38.2千克，只有世界平均水平的69%、33%，未來還有不小增長空間。要確保牛羊肉和奶源自給率分別保持在85%左右和70%以上的目標，對優質飼草的需求總量將超過1.2億噸，尚有近5000萬噸的缺口，飼草產業市場前景看好。

三是發展空間廣闊。我國年降水量400毫米以下地區的耕地、鹽堿地、水熱條件較好的草原等土地資源存量大，通過開展土地平整、土壤改良和宜機化改造，改善灌溉排水等基礎設施條件，可建成一批集中連片、產出穩定、品質優良的標準化人工飼草生產基地。利用農閑田、果園隙地、四邊地等土地種草已具備較為成熟的技術和模式，開發利用潛力巨大。

二、總體思路

1.指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入推進農業供給側結構性改革，以拓面增量、提質增效為主攻方向，優布局、壯主體、育良種、強支撐，加快建立規模化種植、標準化生產、產業化經營的現代飼草產業體系，推動高質量發展，為草食畜牧業提檔升級、保障國家糧食安全提供有力支撐。

2.主要原則。

—種養結合，草畜配套。推行以需定產、為養而種，提高飼草供應與草食家畜養殖規模、利用模式的適配度，促進種養良性循環。

—因地制宜，多元發展。充分挖掘耕地、灘地、草原、草山草坡、撂荒地、農閑田等各類土地資源潛力，立足不同地區氣候、水土等自然條件，分類施策，良種良法配套、農機農藝結合，構建多元化飼草生產體系。

—突出重點，統籌推進。優先發展全株青貯玉米、苜蓿、飼用燕麥等市場急需的優質飼草，兼顧其他飼草品種。優先保障奶牛養殖的優質飼草需求，逐步提高肉牛肉羊優質飼草飼喂比重。

—市場主導，創新驅動。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極培育壯大市場主體。更好發揮政府作用，完善支持政策體系，補齊產業發展短板。加快技術創新、模式創新、產品創新，提高飼草產業質量效益和競爭力。

3.發展目標。到2025年，飼草生產、加工、流通協調發展的格局初步形成，優質飼草缺口明顯縮小。全國優質飼草產量達到9800萬噸，牛羊飼草需求保障率達80%以上，飼草種子總體自給率達70%以上，飼料（草）生產與加工機械化率達65%以上。

三、區域布局

適應草食畜牧業發展需求，因地制宜挖掘生產潛力，統籌各類飼草資源，集成推廣配套發展模式，加快建立飼草生產、加工、流通體系，促進飼草產業與草食畜牧業協同發展。

1.東北地區。積極發展人工種草，推行種養結合、就近利用模式，優先滿足區域內飼草需求，鼓勵有條件的地區發展商品草生產。飼草品種重點發展全株青貯玉米、苜蓿、飼用燕麥，兼顧羊草等品種。推廣苜蓿與無芒雀麥混播、糧食作物與優質飼草輪作等種植模式，推進農作物秸稈與優質飼草混貯，提高秸稈飼料化利用效率。飼草產品以裹包全株青貯玉米、青貯苜蓿、青貯燕麥為主，部分區域可適度發展一部分優質苜蓿、飼用燕麥干草。

2.華北地區。調整玉米利用方式，推行種養一體化發展模式，提升區域內優質飼草自給能力。飼草品種重點發展全株青貯玉米和優質苜蓿，適度發展飼用燕麥、小黑麥、飼用高粱、飼用谷子等品種。大力推廣飼草雨養旱作、節水灌溉與配方施肥等技術，推行糧食作物與優質飼草輪作、“苜蓿—玉米”套種等種植模式。突出發展青貯飼草產品，部分地區可適度發展苜蓿和飼用燕麥等干草，黃河灘區、鹽堿灘涂等地區可因地制宜發展全株玉米和苜蓿青貯的商品化生產。在部分農牧交錯帶區域，大力發展商品草生產，穩步推進豆禾混播放牧草地建設。

3.西北地區。積極推進糧改飼，實現草畜配套。飼草品種以苜蓿和全株青貯玉米為主，兼顧飼用燕麥、貓尾草、紅豆草等生產。大力發展旱作節水飼草生產，推廣配方施肥和水肥一體化技術，探索糧食作物與優質飼草復種、果草套種等種植模式，推廣豆禾混播飼草種植。飼草產品以干草、裹包青貯為主，有條件的地區發展草顆粒、草粉等產品。積極發展優質商品苜蓿種植、收儲、加工、流通，打造全國重要的優質商品苜蓿草供應基地；在甘肅、內蒙古、寧夏、新疆部分地區布局建設飼草種業基地，提升優質苜蓿、飼用燕麥、紅豆草等飼草種子生產和供應能力。

4.南方地區。利用撂荒地、冬閑田、果園隙地、橡膠林下地等土地資源，推行特色化、差異化飼草發展模式。飼草品種以多花黑麥草、狗牙根、狼尾草、柱花草等為主，兼顧區域性特色飼草品種。重點發展鮮飼、青貯飼草產品。加快研制和推廣適合南方丘陵山區刈割、運輸高稈飼草的中小型飼草機械。在適宜地區開展草山草坡改良及人 工混播飼草放牧地建植與管理。

5.青藏高原地區。統籌推進人工種草和天然草原利用。飼草品種重點發展飼用燕麥、飼用黑麥、披堿草等禾本科飼草和箭筈豌豆等豆科飼草，兼顧芫根等特色飼草品種。探索推行豆禾混播、“青稞—箭筈豌豆”復種、黑麥與燕麥輪作等種植模式。飼草產品以干草為主，因地制宜發展裹包青貯等產品。在海拔較低且水熱條件較好的地區，加強農牧耦合，建設高標準人工飼草料地，打造專業化飼草生產加工基地，保障區域內優質飼草均衡供應。

四、重點任務

1.推進重要飼草生產集聚發展。

（1）發展優質苜蓿種植。大力推進西北、華北、東北和部分中原地區苜蓿產業帶建設，建成一批優質高產苜蓿商品草基地，逐步實現優質苜蓿就地就近供應，保障奶牛規模養殖苜蓿需求。推廣先進栽培技術、水肥一體化技術、生物災害綠色防控技術、測土配方施肥技術、高效節水灌溉技術、裹包青貯技術和機械化收獲技術等，推進苜蓿生產規模化、田間管理標準化和生產服務社會化。

（2）擴大全株青貯玉米生產。以農牧交錯帶以及牛羊傳統養殖優勢區為重點，支持龍頭企業、農民專業合作社發展全株青貯玉米生產，建設一批專業化、集約化、高水平全株青貯玉米生產基地。推行青貯玉米與冬小麥、豆科作物、薯類作物等高效輪作生產模式。

（3）增加飼用燕麥供給。利用春閑田、秋閑田、中輕度鹽堿地等土地資源，建設優質飼用燕麥生產基地。推廣優良適宜品種，應用配套栽培技術、減肥增效養分管理技術、生物災害綠色防控技術，提升飼用燕麥產量和營養品質。

（4）因地制宜推進飼草混播利用。在部分北方農牧交錯帶丘陵地區，建植高質量混播放牧飼草地，開展劃區輪牧。在南方地區將產出效益低的天然草山草坡、低緩坡耕地和撂荒地改造成人工草地，種植多年生黑麥草、鴨茅、三葉草、臂形草、柱花草、狼尾草等多年生飼草品種，發展優質混播飼草生產。有條件的地方探索推廣豆科與禾本科飼草混播混收混貯模式。

（5）強化牧區飼草保障。推進牧區高產穩產飼草生產基地建設，健全市、縣、鄉、村四級防災減災飼草保障體系。在北方草原和青藏高原地區，通過草地免耕補播等改良技術提升草原生產力，利用退耕已墾草原和水熱條件較好草原發展多年生飼草種植；在農牧交錯帶發展苜蓿、羊草、披堿草、飼用燕麥、飼用黑麥、飼用高粱、飼用谷子、箭筈豌豆、紫云英等優質高產飼草生產基地。

2.大力培育規模化集約化新型經營主體。

（1）培育壯大龍頭企業。引導龍頭企業向飼草優勢產區集中，加大資金、技術、人才等要素投入，加速企業集群集聚。推動飼草種植、收割、加工、儲存、運輸、銷售全產業鏈一體化運營，探索“企業+農戶”“企業+合作社”等多種運行模式，形成穩定的產業聯合體。

（2）發展種草養畜合作社和家庭牧場。培育一批守信用、會經營、善管理、帶動能力強的種草養畜合作社和家庭牧場，加大良種供應、機械購置、基礎設施配套、技術服務等方面扶持力度，引導草畜一體化發展。

（3）扶持專業化生產性服務組織。完善專業化社會化服務體系，鼓勵行業協會、農民專業合作社等社會力量，圍繞關鍵環節提供專業化服務。建立與區域飼草生產規模相匹配的生產性服務聯結機制，提升飼草“種、收、加、儲、運”能力。

3.深入推進良繁體系建設。

（1）加快培育優良品種。實施現代飼草種業工程，構建政府引導、企業主體、育繁推一體化的商業化育種體系。挖掘利用國內優良飼草種質資源，推進區域試驗、生產性試驗等育種工作，加快培育一批區域適應性強、產量高、飼用價值優、抗逆性好、抗病性強、耐鹽堿的飼草新品種。支持建立原種保種基地，完善適宜不同區域的公益性飼草品種繁育保障體系。

（2）推進良種擴繁。在甘肅河西走廊支持建設溫帶暖溫帶飼草繁種核心區，輻射帶動內蒙古、青海、寧夏、新疆等地區，突出苜蓿、全株青貯玉米、飼用燕麥等重點品種，兼顧黑麥草、飼料油菜、高丹草、無芒雀麥、羊草、鴨茅、飼用黑麥、箭筈豌豆等特色品種。在海南支持建設熱帶亞熱帶飼草繁種核心區，輻射帶動廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南等地區，突出柱花草、狼尾草、臂形草、雀稗、小黑麥、甜高梁、狗牙根等重點品種。支持各地因地制宜建設區域性飼草繁種基地，聚焦主導品種，加快良種擴繁，提升區域內飼草供種能力和種子質量。

（3）完善種質資源保護體系。健全中心庫、備份庫、種質保存圃相結合的國家飼草種質資源保存利用體系。建立飼草種質資源創新技術體系，開展重要性狀表型精準鑒定和基因發掘，創制目標性狀突出、育種價值大的新種質。完善飼草品種檢測體系，實施特異性、一致性和穩定性測試及區域適應性測試。

4.加快構建現代化加工流通體系。

（1）加快提升機械化水平。加大飼草產業化全程機械研發推廣力度，提高青貯切碎、籽粒破碎、秸稈揉絲、干草打捆等自動化水平，提升高等級飼草產品產出率。加快研發推廣適宜丘陵山區優質飼草生產加工機械，推進丘陵山區人工種植草地宜機化改造。加強飼草種子專用收獲機械研發和推廣，提高種子收獲效率。

（2）開發多樣化產品。大力支持便于商品化流通的飼草產品生產加工。提升高密度苜蓿、燕麥干草捆和窖貯青貯生產水平，積極發展裹包青貯、袋貯、草塊、草顆粒、草粉等產品種類。

（3）推動產銷有效對接。加強飼草流通、配送體系建設，培育一批大型飼草配送企業。構建飼草產業產銷對接信息平臺，促進種養主體有效對接，實現優質飼草產加銷信息互聯互通。鼓勵飼草生產企業和種養一體化企業應用物聯網、移動互聯網等信息技術和設施裝備，開展智能化、精細化生產經營，提高飼草從種到用全過程信息化水平。

五、保障措施

1.加強組織領導。各地要高度重視飼草產業發展，推動納入地方國民經濟和社會發展規劃。因地制宜制定本地區飼草產業發展規劃，建立規劃落實組織協調機制，積極主動協調相關部門，形成工作合力，確保各項措施落到實處。

2.加大政策支持。統籌用好各類財政專項資金和基本建設投資，加大對飼草產業發展的扶持。創新資金使用方式，發揮好財政資金引導作用，調動生產經營主體積極性。探索推進土地經營權、大型種植機械抵押貸款，支持有條件的地區按照市場化和風險可控原則，積極穩妥開展抵押貸款試點。鼓勵有條件的地方探索開展飼草種植保險。

3.完善統計監測。建立健全飼草產業統計制度，建設完備高效的飼草統計監測體系，提高統計數據質量，準確研判供需形勢。開展多種形式統計培訓，提升基層統計員業務水平。研究探索全株青貯玉米、苜蓿等優質飼草與糧食折算關系。

4.增強科技支撐。組建“產、學、研、推”緊密結合的飼草產業科技創新平臺，加強核心技術與設施裝備研發。加快制定飼草生產關鍵環節技術規程，完善產業標準體系，加強標準推廣應用。加快新品種、新技術、新產品示范與推廣，增強全產業鏈技術支撐能力。

5.強化法治保障。進一步完善飼草產業管理法規制度體系，修訂《草種管理辦法》等部門規章，完善飼草品種審定管理規定和飼草種子認證等制度體系。依法開展飼草種子和飼草產品質量安全監管，推進飼草產業規范化發展。