后疫情時代大學生創新創業政策工具的使用與優化研究
——以河南省為例

姜雪艷，李曉玉

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

“大眾創業，萬眾創新”是李克強總理在市場經濟發展新態勢的背景下為提升人民群眾參與創新創業的熱情而提出的新口號。2021年，李克強總理在出席全國大眾創業萬眾創新活動周時再一次強調創新創業的重要性，而大學生群體極具創新思維且富有朝氣，政府鼓勵大學生響應國家號召積極參與創新創業，不僅能夠提高其自身知識素養與技能，實現自我價值，而且能夠支撐就業、緩解社會就業壓力，同時也能為我國經濟持續平穩運行和健康發展做出貢獻。隨著2020年新冠疫情的暴發和蔓延，給國內外經濟造成了巨大的影響，許多企業在疫情沖擊下面臨著裁員、破產倒閉的危機，因此，高校畢業生的就業問題就成為當前特殊時期亟待解決的社會問題之一。河南省的在校大學生數量名列前茅，僅鄭州市在校大學生數量已接近百萬，已然成為全國教育人口大省①。日漸龐大的大學生群體加上疫情常態化下逐步下行的經濟壓力，促使河南省政府不得不充分考慮特殊時期政策的制定與現實情境的合理連接，將保障畢業生就業創業的問題提上決策者的議程中。

一、文獻綜述

近年來，隨著創新創業政策在實踐中重要作用的凸顯，該領域的研究也興盛起來。在創新創業政策內容的研究上，李宏岳(2017)通過對31份大學生創業的政策文件進行系統分析，構建了政策分析框架及網絡圖譜[1]。王苗苗(2018)基于內容分析法發現當前我國“雙創”政策的熱點聚焦于企業、融資、公共服務、知識產權、示范和信息技術六大方面[2]。在創新創業政策評估方面，包云娜(2020)結合當前我國創新創業政策總目標，總結了創新創業政策評估的研究類型與進展，設定了基本維度包括政策制定、政策執行和政策效果的四級樹狀式的評估指標體系[3]。戚湧和王靜(2017)基于社會網絡分析方法，使用Netdraw工具繪制政策圖譜，結合定量方法對江蘇省“雙創”政策執行效果進行了實證評價分析[4]。針對于大學生群體的創新創業政策領域的研究也頗為豐富。在大學生創新創業政策變遷的研究上，馮英和張卓(2021)基于創新創業鏈維度和創新創業要素維度出發，以文本量化研究的方法對我國138份大學生創新創業政策文本進行了系統性梳理與分析[5]。譚玉、李明雪和吳曉旺(2019)從政策工具維度和發展階段維度，歸納出1998—2018年我國大學生創新創業政策變遷的特征和不足[6]。在大學生創新創業政策執行的研究上，張春明和孫悅(2021)從史密斯政策執行過程模型的視角，結合創新創業政策執行的質量、目標群體的認同程度、政府執行主體的利益矛盾、政策執行環境的特點這四個方面系統分析了大學生創新創業政策的執行過程[7]。劉潤澤和王碩(2019)通過文獻梳理和訪談法對黑龍江省大學生創新創業政策執行進行研究，發現在實施過程中出現了諸如政策缺乏系統性和規劃性、財稅支持力度較小、政策影響力不足等問題[8]。在大學生創新創業政策優化方面，杜天寶、于純浩和溫卓(2019)針對大學生創新創業政策扶持體系中存在的問題，提出應加大政策宣傳力度，以需求為導向提升政策針對性，建立專門的創新創業政策執行機構及考評督查制度，同時提升部門之間、中央與地方之間的政策協同度的建議[9]。董舟(2020)采用“三維一體”大學生創業政策評估模型對溫州地區的大學生創新創業政策進行定量分析，并從政策制定層級需要下沉、政策受益對象應更具普惠性和政策內容要與地域相結合三個方面提出優化建議[10]。從政策工具角度對大學生創新創業政策的研究相較于其他領域成果較少，政策工具是政府在部署、推行及貫徹政策時運用的實際手段，其往往與政策文本量化分析結合使用，在政策工具理論基礎上構建研究框架，對政策文本中所使用的具體政策工具編碼，納入分析框架中進行頻數統計[11]，以觀察政策工具的使用情況。趙耀(2020)基于政策工具視角從管制型政策工具、激勵型政策工具和信息傳遞型政策工具三個維度對寧夏回族自治區大學生創新創業政策進行研究分析，發現管制型政策具有較強針對性，激勵型政策涉及面較廣，信息傳遞型政策方式多樣等[12]。李九陽(2019)基于創新創業理論，將政策工具作為其中一個層次來研究“雙創”政策對大學生創業行為的影響機理，發現需求型“雙創”政策主要是通過創業意向對大學生創業行為產生作用；供給型“雙創”政策主要是通過創業動態能力對大學生創業行為產生作用；環境型“雙創”政策主要是通過政策影響創業意向再影響創業動態能力對大學生創業行為產生作用[13]。

由此可見，聚焦于大學生創新創業政策方面的研究已佳作諸多，而選用何種政策工具作為政府制定創新創業政策時的參考依據這方面的研究較少，且已有研究存在分析維度不夠充分以及文本選取時效性較低、未能與當前疫情影響下的社會環境相結合的問題。因此，本研究將以2020年新冠疫情暴發以來河南省政府出臺的涉及大學生創新創業的政策為內容分析樣本，從兩個維度構建分析框架，對政策文本進行編碼分析、歸納總結，根據時代背景和實際情況提出科學建議，以期為政府優化相應的政策工具提供借鑒。

二、河南省大學生創新創業政策分析框架

最初學術界對于政策工具的研究多為經濟學領域，如政府購買作為一種財政政策工具在社會總支出方面就具有十分重要的調節作用。而在公共管理學界，政策工具的研究則是隨著政策科學的發展、西方公共管理改革的深入以及公共政策的復雜化和專業化而引起人們的關注[14]。政策工具理論是在政策結構性的前提下提出的，也就是通過有效的手段將政策中的關鍵內容轉變為現實，是政策能夠落實到位的基礎[15]。鑒于此，本文引入政策工具理論，從兩個維度對河南省大學生創新創業政策展開分析，探究現有政策結構中存在哪些不足，以期為優化河南省大學生創新創業政策體系提供支撐。

1.X維度：政策工具維度

關于政策工具的分類有很多種，本文在研讀國內外代表性文獻的基礎上，結合河南省大學生創新創業政策的特點，根據Rothwell和Zegveld及國內學者較為普遍的分類標準，將河南省大學生創新創業政策工具分為環境型、供給型和需求型三種基本類型[16]，具體包含12種細分類型。其中，供給型政策工具主要表現在政府部門為創業者提供創新創業所需相關要素，能夠直接推動創新創業活動的順利開展。根據創業活動所需要素的不同，本文將供給型政策工具具體分為創業教育培訓、創業資金支持、創業技術指導、信息支持及完善創業基礎設施這五種[17]。環境型政策工具的作用是在外部環境中塑造創新創業氛圍，增加政策對創新創業的影響[18]，間接推動大學生創新創業。環境型政策工具可以概括為財政金融、稅收優惠、程序簡化、宣傳引導和市場監管五個方面。需求驅動的政策工具是創新創業政策背后的驅動力，主要是指政府通過支持和關注與創新創業相關的因素來促進市場繁榮，具體可分為成果保護、政府采購、校企合作、服務外包和人才引進五個方面。

2.Y維度：政策注意力維度

政策注意力是政策活動主體的精神活動在公共政策上的集中程度。與其他注意力一樣，政策注意力也是一種稀缺性資源[19]。西蒙最早將注意力問題引入決策理論，他在有關決策的滿意原則中提到，由于受到現實環境和種種條件的限制，無論是個人決策還是群體決策，人們有限的注意力使其只能基于有限理性而做出滿意選擇。基于有限注意力這一觀點，詹姆斯·G·馬奇在《決策是如何產生的》一書中將注意力等同于決策，并具體到政策議程環節[20]。政策制定主體在面對紛繁復雜的政策任務環境和社會問題時，應對能力十分有限，這就使得政策主體注意力的分配會影響政府資源配置的方向和力度，而政策文本則是體現政府對某一領域關注程度的重要載體。白麗(2021)從注意力演變的層面將我國大學生創新創業政策分為探索、推進、完善和網絡四個階段[21]。本研究在對所選取的政策文本內容進行粗略閱讀后，結合該學者所劃分階段的特征，將河南省大學生創新創業政策注意力維度分為政策扶持、環境優化、保障措施和教育指導四個方面。

3.二維分析框架的構建

在對基本政策工具及政策注意力維度細分的基礎上，本文將對搜集到的河南省大學生創新創業政策條文在各個維度上分析、歸類，建立起河南省大學生創新創業政策的二維分析框架，如圖1所示。

圖1 河南省大學生創新創業政策的二維分析框架

三、研究設計

1.政策文本的篩選

本研究所采用的大學生創新創業政策文本均摘自河南省人民政府辦公廳、河南省人力資源和社會保障廳等官方平臺，為保證政策文本的權威性和代表性，根據以下原則對收集的政策文本進行二次篩選和整理：一是在時間上緊扣新冠疫情暴發時間，選取政策頒布時間為2020年以后；二是聚焦于省級政府層面的政策文本，縣市級的不在考慮范圍內；三是選取與創新創業密切相關的意見、通知。按照這三個標準對所檢索到的政策文本篩選后最終確定有效政策文本10份，作為本文的研究樣本，如表1所示。

表1 河南省大學生創新創業政策文本選取表

2.政策文本內容編碼

政策工具分析維度明確后，按照政策頒布的時間順序對其排列，在充分閱讀政策文本內容的基礎上借助質性分析軟件Nvivo11對其進行編碼分析。如編碼“1-1-1”表示第一份政策文本中的第一條涉及大學生創新創業的政策項目里第一句政策內容，以此類推，見表2。如果同一條政策條款涉及多個政策工具，則在每個政策工具中各出現一次。

表2 河南省大學生創新創業政策編碼表

四、河南省大學生創新創業政策文本維度分析

1.X維度分析

通過表3可知，在這10份河南省大學生創新創業政策文本中，使用次數最多的是供給型政策工具，占總體的53.6%；其次，環境型政策工具為40.1%；而需求型政策工具使用最少，僅占6.3%。根據統計結果發現，河南省政府更偏好于使用供給型和環境型這兩種政策工具來推動本省的大學生創新創業活動。

表3 河南省大學生創新創業政策工具分布表

(1)供給型政策工具中基礎設施的供給有待細化

在供給性政策工具中，資金支持占比最高，為17.71%。資金支持無疑是創業者順利創業的重要推動力，對于大學生創客來說，在創業初期申領到一筆創業基金很大程度上能夠減輕其經濟壓力。教育培訓與技術指導占比相當，這類政策工具的妥善使用可以提高大學生對創新創業的認知和理解，增強其創業意愿和風險處理能力，提高其創業成功概率。信息支持類政策工具所占比重為7.81%，說明河南省政府已經意識到了信息作為一種資源對大學生創客的重要性。基礎設施僅占供給型政策工具的4.69%，且多為創業載體建設，如“有條件的地方可將社區綜合服務設施閑置空間、非必要辦公空間改造為免費經營場地，優先向高校畢業生提供；政府投資開發的孵化基地等創業載體應安排一定比例場地，免費向高校畢業生提供”等均未涉及大學生創客生活所需設施的供給。

(2)環境型政策工具中稅收優惠亟需強化

環境型政策工具中宣傳引導的比重最大，占比達到12.50%。大學生創新創業政策的宣傳引導一定程度上對其順利執行有著重要的意義。簡化程序、創業擔保貸款以及市場監管方面的政策工具所占總體的比重相當，均為8.33%。這類政策工具的使用不僅提高了政府辦事效率，也減少了疫情期間的人員聚集，對于規范市場行為、維護市場秩序至關重要，如“對涉及高校畢業生的爭議案件，要簡化辦案方式，開辟綠色通道，依法高效處理，切實保護高校畢業生就業合法權益；建立公開投訴舉報渠道，依法查處違規收費行為”。但是稅收優惠所占比重相對較少，僅為2.6%，政府應該看到稅收的優惠減免在疫情沖擊下對于中小企業和初創企業的激勵作用。

(3)需求型政策工具相對欠缺

現有政策中需求導向型政策工具占比最少，總體上僅被使用了12次。這種政策工具對大學生創新創業的激勵作用應該更直接、更便捷，但是后疫情時代河南省大學生創新創業政策只涉及到“將城鄉社區就業創業的高校畢業生納入當地人才政策扶持范圍；優質孵化載體承擔相關公共服務事務”等，政府優先采購創新創業成果這方面未得到有效的體現，這也從側面說明了現階段河南省大學生創新創業成果與政府和市場需求在一定程度上出現了不相匹配的問題。

2.Y維度分析

通過對河南省大學生創新創業政策的內容進行整理，并結合X維度政策工具的運用，從政策扶持、環境優化、保障措施和教育指導四個維度出發，分析本次選取的政策文本在推動河南省大學生創新創業的作用如何，探討哪些政策工具需要強化，具體政策工具分布情況如圖2所示。

Y政策扶持環境優化保障措施教育指導7-1-3;7-10-1...共22條2-2-1;2-9-2...共25條6-3-2;7-10-2...共6條1-1-6;1-5-2...共14條1-1-1;1-1-2...共33條1-1-6;8-2-1共2條1-1-2;1-1-3...共29條7-8-1;7-8-2...共25條6-3-2;8-3-1...共3條6-1-1;6-1-2...共14條6-3-1;6-4-2...共16條6-8-2;8-5-1...共3條供給型環境型需求型X

由圖2可知，這10份河南省大學生創新創業政策所使用的政策工具在政策注意力視角下的四個維度都有所體現，其中有關保障措施的政策條文共使用了57條政策工具，占政策工具總體的29.69%，其余依次是政策扶持方面為27.6%、環境優化方面為25.52%以及教育指導方面為17.19%。

根據河南省大學生創新創業政策注意力維度的分析結果可以看出，河南省政府將精力投放在基礎設施建設、創業載體開發、財政補貼、教育培訓等旨在保障大學生創業者順利實現創業、降低創業風險的領域，三種政策工具在政策扶持、保障措施、環境優化和教育指導這四個方面都有不同程度的運用。其中，在保障措施方面所使用的政策工具最多，這也對應了疫情常態化下，河南省作為人口大省，為了防止新一輪疫情的卷土重來與擴散影響大學生創新創業，政府相較于往常更注重保障措施的建立。政策扶持與環境優化這兩個方面政策工具的使用也表現出了一定的優勢，這說明河南省政府考慮到了大學生作為充滿活力但較為年輕的群體，在投身于創新創業時，各方面都十分需要政府的支持，需要政府統籌協調好各方力量，通過小額貸款、簡化工商稅收程序的辦理來保證初創企業在受疫情沖擊而略有波動的經濟下能夠平穩運行。值得一提的是，在后疫情時代河南省有關大學生創新創業政策文本中提到了“加強對湖北籍高校畢業生精準幫扶，有針對性地開展教育引導工作”充分體現了政策制定主體的人文關懷。而政策注意力這四個細分維度中，需求型政策工具的使用與X維度分析結果基本一致，這類政策工具的使用弱勢十分明顯，初創企業能否長效運行、茁壯成長不僅需要政策、場地、資金等方面的支持，更需要重視政府作為社會主義市場經濟中宏觀調控者的角色來引導其逐步走向市場，實現創新成果的轉化。另外，基礎設施的建設和完善能夠為大學生創新創業提供良好的環境，但河南省大學生創新創業政策文本中涉及到環境優化的政策內容皆為創業環境，幾乎沒有提及改善大學生創業者的生活環境質量的話語。而大學生群體由于身份的特殊性，一方面作為學生，受制于學校的管理制度，另一方面，作為創業者的身份，又需要有自己獨立的創業空間，為大學生創業者提供相應的生活配套服務這一問題也應該納入政策制定者的考慮范圍內。

五、結論與建議

1.注意政策工具使用的均衡性

政策工具使用的意義就在于將政府的政策愿景轉化為政策現實，將政策主體的政策意圖轉化為具體的政策行為，選擇恰當的政策工具在政府制定政策的過程中關系重大。根據前文的分析發現，供給型、環境型政策工具被屢次使用，需求型政策工具略有不足。需求導向型政策工具能夠著力于市場本身，有利于降低創新創業主體的市場不穩定性，加快創新創業成果的轉化，與另外兩種政策工具相比，對于激發中小企業創新活力的作用更為直接。因此，未來河南省政府在制定大學生創新創業政策時，應平衡供需兩端，意識到需求型政策工具對創新創業的驅動力，提升政府采購預算向雙創市場的傾斜力度，優先采購雙創產品和服務，通過政府示范效應引導雙創成果與其他領域貿易對接，注重創新成果轉化效率。

2.強化政策工具的適配性

從生命周期的角度來看，創業活動會經歷四個階段，即創業前準備階段、創業起步階段、早期成長階段和晚期成長階段[22]。大學生參與創新創業更重要的是能夠運用所學知識深入實踐，理論聯系實際，面對大學生創新創業中遇到的各種問題，政府不僅要針對不同的創業階段有針對性地開展創業培訓，還要充分考慮不同階段創業活動所需采用與之相匹配的政策工具。在創業前準備階段，創新創業主體的教育培訓與引導、創業資金扶持、創業運營補貼以及提供便捷的創業審批程序等要素供給十分重要[23]。因此，在創新創業初期加大供給型政策工具的使用力度將會事半功倍；在創新創業起步階段，給予稅收優惠、降低擔保貸款、提供低成本的創業場地支持等環境型政策工具比較重要；在創新創業成長階段，專業的技術團隊指導、創新創業實訓基地的建設以及政府優先采購創業成果等，不僅能刺激新創企業的發展與成長，也能激起大學生群體創新創業的良性競爭。在這一階段，需求型政策工具的作用就顯得尤為重要。

3.提升政策注意力的精細化

從整體上看，河南省大學生創新創業政策涉及到了方方面面，但是在信息支持和基礎設施供給上還存在注意力不足、考慮不夠充分的問題，如信息支持僅注重供給而缺少反饋、基礎設施建設中有關生活環境的優化還有疏漏。針對這些問題，今后河南省政府在利用政府官方公眾號或視頻號及時發布政策信息的同時，可將所要傳達的政策信息歸類，以提高大學生獲取政策信息的效率；另一方面，建立信息傳遞雙向機制，了解大學生對于政府出臺的政策的意見和建議，通過反饋，及時解決大學生在創新創業時所遇到的各種問題。對于大學生創客生活環境的優化和改善則可以從學校和社會方面入手，學校應及時掌握大學生創業項目的進展情況，了解大學生創客的生活需求，必要時可為其提供相關證明以提升其生活便利。同時，社會相關機構或個人也可以參與場地的招投標，與學校簽訂協議，低價出租閑置空間作為大學生創客的生活場所，為大學生創新創業保駕護航，提升其創業成功率。

注釋

①截至2020年，全省研究生招生28228人，在學研究生67503人，畢業生16189人；普通高等教育招生82.86萬人，在校生249.22萬人，畢業生63.82萬人。摘自2020年河南省國民經濟和社會發展統計公報。