丹麥加入歐盟共同防務機制的考量

王宇辰

6月1日，丹麥舉行全民公投，66.9%的民眾支持加入歐盟共同安全和防務政策機制，由此丹麥放棄了已堅持近30年的防務保留權。廢除防務保留條款是丹麥外交安全政策的重大調整。值得注意的是，此次公投的投票率僅為65.8%，為丹麥歷史上最低的投票率之一，這一定程度上也折射出民眾對這一決定存在保留態度。

丹麥1973年脫離歐洲自由貿易聯盟（EFTA）加入歐共體。1991年12月，歐共體首腦會議通過了《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》），計劃在成員國原有經濟一體化的基礎上加入外交和安全政策一體化、司法一體化和貨幣一體化等條款，建立更廣泛的歐洲政治和經濟聯盟。《馬約》的條款涉及讓渡部分國家主權，根據丹麥憲法第20條規定，需通過議會投票或全民公投才能獲得通過。但在1992年的丹麥議會投票與全民公投中，《馬約》均未獲得通過，因此該條約無法按計劃生效。為了解決這一困境，當時執政的社會民主黨緊急起草了一份“國家妥協”提案，也就是后來的《愛丁堡協定》，主要內容是丹麥在下列四個領域保留不參加一體化合作的權力：防務和軍事合作、經濟貨幣聯盟的第三階段（歐元區合作）、超國家性質的司法和內政合作、歐盟公民身份。該提案獲得了議會中多數政黨的支持，并在1993年的第二次全民公投中獲得通過，最終丹麥簽署了附加四項保留條款的《馬約》。1993年11月1日，《馬約》正式生效，歐共體更名為歐盟。與此同時，議會還通過了一份決議，如果要廢除一項或是多項保留條款，必須經全民公投通過決定。

關于歐盟公民身份的保留條款后被正式寫入《馬約》，適用于所有歐盟國家。因此在此次公投之前，丹麥的四項保留條款中，僅有貨幣、防務和司法三項條款保留有實際效力。

長期以來，丹麥將北約視為安全支柱，完全依賴北約來滿足國家安全需求。丹麥是歐盟內唯一沒有加入共同防務合作的北約成員國。2017年歐盟簽署永久結構性合作（PESCO），即參與的歐盟國家可在自愿基礎上共同發展防務能力、投資防務項目及提高軍事實力，也有義務定期增加國防預算。由于防務保留條款，丹麥未參加這一合作機制。除丹麥和馬耳他之外，所有的歐盟國家均是PESCO的參與國。盡管丹麥可以派代表參加PESCO部長級會議，卻沒有投票權，這使得丹麥在防務問題上成為了歐盟的“二等公民”。尤其是2020年起，PESCO開始向非歐盟國家敞開大門，丹麥繼續“置身事外”更顯尷尬。2021年5月，美國、加拿大和挪威受邀參與PESCO的軍事機動性項目。丹麥、挪威同是地處北歐的北約成員國。挪威的加入刺激了丹麥的敏感神經，因為這不僅涉及丹麥在歐盟內的影響力，還關乎其在北歐理事會中的話語權。種種原因使丹麥逐漸希望擺脫防務保留條款的束縛，跟北歐盟友瑞典、芬蘭、挪威坐在同一張談判桌前。

2月24日爆發的俄烏沖突給歐洲安全格局帶來巨大影響，不少歐洲國家均對防務政策做出重大調整。丹麥鄰國德國不僅改變了不向沖突地區提供武器的傳統，還大幅提高防務預算。芬蘭和瑞典駐北約大使5月18日向北約秘書長斯托爾滕貝格遞交了兩國加入北約的申請。在此背景下，丹麥感到有必要調整防務政策，借助更多外部力量為自身提供安全保障。在6月1日舉行公投當天，丹麥首相弗雷澤里克森表示，地區安全局勢已經發生變化，這要求丹麥在國防問題上與歐盟更密切的合作。此外，俄烏沖突也促使歐盟感到須增強自身防務能力，與北約提供的安全保障形成配合。3月24日，歐盟首腦峰會通過了《安全與防務戰略指南針》計劃，這是歐盟防務一體化建設的重要一步。按照計劃，歐盟共同防務機制將發揮日益重要的作用，這對于迫切尋求安全感的丹麥來說，是不可錯過的機會。

2022年6月1日，丹麥舉行全民公投，66.9%的民眾W/QqU/XvPZUeDgNF2GNPjw==支持加入歐盟共同安全和防務政策機制。

歐盟保留條款需在丹麥國內正式立法通過后才能廢除。丹麥議會將盡快起草廢除防務保留條款的正式法案，然后提交給國家元首女王瑪格麗特二世簽署。據丹麥外交部預計，丹麥將于今年7月1日起正式參加歐盟防務合作。廢除防務保留條款后，丹麥將可參與歐盟理事會防務政策的制定，并在歐盟內部的防務問題會議上擁有投票權;可參與歐盟共同軍事行動與國防裝備和武器系統研發，如軍用無人機控制模塊的研發等。另外，丹麥將履行參與歐盟防務合作的義務，其中包括向歐盟提供每年約2600萬丹麥克朗（約合2500萬人民幣）的軍費，并向歐盟共同軍事行動提供武器和裝備。加入歐盟共同防務機制后，丹麥的安全政策將從單一依賴北約調整為北約軍事合作和歐盟防務合作相協調，但可以預見在相當長的一段時間內，北約依然是為丹麥提供安全保障的“主心骨”，歐盟防務合作暫時僅能起到補充作用。

雖然丹麥廢除防務保留條款對歐盟進一步實現防務一體化有積極意義，但對歐洲安全格局不會產生決定性影響。尤其與芬蘭、瑞典加入北約相比，丹麥加入歐盟共同防務機制對歐洲安全格局影響較小。從地理位置來看，丹麥位于歐洲大陸北部，東臨波羅的海。雖然丹麥與芬蘭和瑞典同屬波羅的海沿岸國家，但并不是毗鄰俄羅斯的“前沿”，而是處于波羅的海邊緣地區，無論是在波羅的海地區還是在整個歐洲大陸，其地緣政治重要性均不及芬蘭和瑞典。另外，歐盟共同防務機制并不存在類似北約與俄羅斯“對抗”的明顯印記，因此丹麥加入歐盟共同防務機制的敏感性遠不及瑞典、芬蘭加入北約。從國家體量與軍事實力上看，丹麥人口不足590萬，陸海空三軍總兵力約2.1萬人。雖然按照丹麥《2018～2023年國防協議》，2023年丹麥的軍費開支將增至國內生產總值的1.5%，達到298億丹麥克朗（約合282億人民幣），但其規模不會給歐盟共同防務帶來重大變化。