丹麥加入歐盟共同防務機制的考量

王宇辰

6月1日，丹麥舉行全民公投，66.9%的民眾支持加入歐盟共同安全和防務政策機制，由此丹麥放棄了已堅持近30年的防務保留權。廢除防務保留條款是丹麥外交安全政策的重大調(diào)整。值得注意的是，此次公投的投票率僅為65.8%，為丹麥歷史上最低的投票率之一，這一定程度上也折射出民眾對這一決定存在保留態(tài)度。

丹麥1973年脫離歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA）加入歐共體。1991年12月，歐共體首腦會議通過了《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》），計劃在成員國原有經(jīng)濟一體化的基礎上加入外交和安全政策一體化、司法一體化和貨幣一體化等條款，建立更廣泛的歐洲政治和經(jīng)濟聯(lián)盟。《馬約》的條款涉及讓渡部分國家主權，根據(jù)丹麥憲法第20條規(guī)定，需通過議會投票或全民公投才能獲得通過。但在1992年的丹麥議會投票與全民公投中，《馬約》均未獲得通過，因此該條約無法按計劃生效。為了解決這一困境，當時執(zhí)政的社會民主黨緊急起草了一份“國家妥協(xié)”提案，也就是后來的《愛丁堡協(xié)定》，主要內(nèi)容是丹麥在下列四個領域保留不參加一體化合作的權力：防務和軍事合作、經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟的第三階段（歐元區(qū)合作）、超國家性質(zhì)的司法和內(nèi)政合作、歐盟公民身份。該提案獲得了議會中多數(shù)政黨的支持，并在1993年的第二次全民公投中獲得通過，最終丹麥簽署了附加四項保留條款的《馬約》。1993年11月1日，《馬約》正式生效，歐共體更名為歐盟。與此同時，議會還通過了一份決議，如果要廢除一項或是多項保留條款，必須經(jīng)全民公投通過決定。

關于歐盟公民身份的保留條款后被正式寫入《馬約》，適用于所有歐盟國家。因此在此次公投之前，丹麥的四項保留條款中，僅有貨幣、防務和司法三項條款保留有實際效力。

長期以來，丹麥將北約視為安全支柱，完全依賴北約來滿足國家安全需求。丹麥是歐盟內(nèi)唯一沒有加入共同防務合作的北約成員國。2017年歐盟簽署永久結構性合作（PESCO），即參與的歐盟國家可在自愿基礎上共同發(fā)展防務能力、投資防務項目及提高軍事實力，也有義務定期增加國防預算。由于防務保留條款，丹麥未參加這一合作機制。除丹麥和馬耳他之外，所有的歐盟國家均是PESCO的參與國。盡管丹麥可以派代表參加PESCO部長級會議，卻沒有投票權，這使得丹麥在防務問題上成為了歐盟的“二等公民”。尤其是2020年起，PESCO開始向非歐盟國家敞開大門，丹麥繼續(xù)“置身事外”更顯尷尬。2021年5月，美國、加拿大和挪威受邀參與PESCO的軍事機動性項目。丹麥、挪威同是地處北歐的北約成員國。挪威的加入刺激了丹麥的敏感神經(jīng)，因為這不僅涉及丹麥在歐盟內(nèi)的影響力，還關乎其在北歐理事會中的話語權。種種原因使丹麥逐漸希望擺脫防務保留條款的束縛，跟北歐盟友瑞典、芬蘭、挪威坐在同一張談判桌前。

2月24日爆發(fā)的俄烏沖突給歐洲安全格局帶來巨大影響，不少歐洲國家均對防務政策做出重大調(diào)整。丹麥鄰國德國不僅改變了不向沖突地區(qū)提供武器的傳統(tǒng)，還大幅提高防務預算。芬蘭和瑞典駐北約大使5月18日向北約秘書長斯托爾滕貝格遞交了兩國加入北約的申請。在此背景下，丹麥感到有必要調(diào)整防務政策，借助更多外部力量為自身提供安全保障。在6月1日舉行公投當天，丹麥首相弗雷澤里克森表示，地區(qū)安全局勢已經(jīng)發(fā)生變化，這要求丹麥在國防問題上與歐盟更密切的合作。此外，俄烏沖突也促使歐盟感到須增強自身防務能力，與北約提供的安全保障形成配合。3月24日，歐盟首腦峰會通過了《安全與防務戰(zhàn)略指南針》計劃，這是歐盟防務一體化建設的重要一步。按照計劃，歐盟共同防務機制將發(fā)揮日益重要的作用，這對于迫切尋求安全感的丹麥來說，是不可錯過的機會。

2022年6月1日，丹麥舉行全民公投，66.9%的民眾W/QqU/XvPZUeDgNF2GNPjw==支持加入歐盟共同安全和防務政策機制。

歐盟保留條款需在丹麥國內(nèi)正式立法通過后才能廢除。丹麥議會將盡快起草廢除防務保留條款的正式法案，然后提交給國家元首女王瑪格麗特二世簽署。據(jù)丹麥外交部預計，丹麥將于今年7月1日起正式參加歐盟防務合作。廢除防務保留條款后，丹麥將可參與歐盟理事會防務政策的制定，并在歐盟內(nèi)部的防務問題會議上擁有投票權;可參與歐盟共同軍事行動與國防裝備和武器系統(tǒng)研發(fā)，如軍用無人機控制模塊的研發(fā)等。另外，丹麥將履行參與歐盟防務合作的義務，其中包括向歐盟提供每年約2600萬丹麥克朗（約合2500萬人民幣）的軍費，并向歐盟共同軍事行動提供武器和裝備。加入歐盟共同防務機制后，丹麥的安全政策將從單一依賴北約調(diào)整為北約軍事合作和歐盟防務合作相協(xié)調(diào)，但可以預見在相當長的一段時間內(nèi)，北約依然是為丹麥提供安全保障的“主心骨”，歐盟防務合作暫時僅能起到補充作用。

雖然丹麥廢除防務保留條款對歐盟進一步實現(xiàn)防務一體化有積極意義，但對歐洲安全格局不會產(chǎn)生決定性影響。尤其與芬蘭、瑞典加入北約相比，丹麥加入歐盟共同防務機制對歐洲安全格局影響較小。從地理位置來看，丹麥位于歐洲大陸北部，東臨波羅的海。雖然丹麥與芬蘭和瑞典同屬波羅的海沿岸國家，但并不是毗鄰俄羅斯的“前沿”，而是處于波羅的海邊緣地區(qū)，無論是在波羅的海地區(qū)還是在整個歐洲大陸，其地緣政治重要性均不及芬蘭和瑞典。另外，歐盟共同防務機制并不存在類似北約與俄羅斯“對抗”的明顯印記，因此丹麥加入歐盟共同防務機制的敏感性遠不及瑞典、芬蘭加入北約。從國家體量與軍事實力上看，丹麥人口不足590萬，陸海空三軍總兵力約2.1萬人。雖然按照丹麥《2018～2023年國防協(xié)議》，2023年丹麥的軍費開支將增至國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5%，達到298億丹麥克朗（約合282億人民幣），但其規(guī)模不會給歐盟共同防務帶來重大變化。