“全球歐洲”：歐盟發(fā)展融資大整合

姚帥

歐洲投資銀行。

2021年6月，歐洲議會(huì)通過(guò)了預(yù)算周期為七年（2021～2027年）、規(guī)模達(dá)795億歐元的“鄰國(guó)、發(fā)展和國(guó)際合作工具——全球歐洲”（NDICI-Global Europe，簡(jiǎn)稱(chēng)“全球歐洲”）計(jì)劃，標(biāo)志著一個(gè)全新的歐盟發(fā)展融資工具的確立。這一工具后來(lái)成為歐盟2021年12月宣布的“全球門(mén)戶(hù)”倡議（Global Gateway，配合美國(guó)拜登政府“重建美好世界”計(jì)劃提出，擬于2027年前在全球范圍內(nèi)投資3000億歐元，主要投資基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和氣候等領(lǐng)域的項(xiàng)目）的重要融資渠道。今年3月24日，歐盟委員會(huì)通過(guò)了推進(jìn)歐洲發(fā)展融資框架的“路線圖”，進(jìn)一步將“全球歐洲”置于融資措施的核心位置。

歐盟及其成員國(guó)作為一個(gè)整體，是全球最大的發(fā)展援助方。經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECD-DAC）的數(shù)據(jù)顯示，歐盟及其27個(gè)成員國(guó)在2020年對(duì)外提供的官方發(fā)展援助總額達(dá)668億歐元，占全球援助總規(guī)模的46%。歐盟此番調(diào)整對(duì)外發(fā)展融資工具，將對(duì)全球發(fā)展合作格局產(chǎn)生重要影響。

在本輪預(yù)算制定過(guò)程中，歐盟將“全球歐洲”視為既可促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展、又能強(qiáng)化歐盟價(jià)值觀和利益的重要手段。為了更好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，服務(wù)歐盟及其成員國(guó)的政治優(yōu)先事項(xiàng)，“全球歐洲”將“歐洲發(fā)展基金”（EDF）、“歐洲睦鄰友好工具”（ENI）、“發(fā)展合作工具”（DCI）、“歐洲民主與人權(quán)工具”（EIDHR）、“促進(jìn)穩(wěn)定與和平工具”（IcSP）、“第三國(guó)合作的伙伴關(guān)系工具”（PI）等多項(xiàng)融資工具加以整合，放到一個(gè)預(yù)算框架項(xiàng)之下，這是歐盟過(guò)去50年來(lái)首次實(shí)現(xiàn)對(duì)外融資工具的統(tǒng)一。此外，歐盟還將使用“入盟前援助工具”（IPA）、“人道主義援助與共同外交安全政策”（CFSP）、“歐洲核安全工具”（EINS）等其他工具，對(duì)“全球歐洲”計(jì)劃給予配合和補(bǔ)充，從而達(dá)到資金統(tǒng)籌和簡(jiǎn)化管理之目的。

融資工具的統(tǒng)一整合了包括無(wú)償援助、混合融資和擔(dān)保等類(lèi)型資金，使得歐盟能在全球范圍內(nèi)更加靈活地動(dòng)用資金，激勵(lì)公共與私人部門(mén)投資。歐盟還希望通過(guò)簡(jiǎn)化融資工具，培育更廣泛的合作伙伴關(guān)系，調(diào)動(dòng)更多資金的融合，比如，承諾“全球歐洲”至少93%的資金為官方發(fā)展援助（ODA），由歐盟“對(duì)外行動(dòng)擔(dān)保”（EAG）提供總額534億歐元的擔(dān)保，其中400億歐元是與歐洲投資銀行和其他歐洲金融機(jī)構(gòu)、歐盟成員國(guó)金融機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)資本合作，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

從總體規(guī)模看，“全球歐洲”計(jì)劃的預(yù)算額度較上個(gè)七年周期實(shí)現(xiàn)了12%的增長(zhǎng)。從年度分配看，每年預(yù)算額度均保持在100億歐元以上。從資金結(jié)構(gòu)看，主要包括三個(gè)方面：預(yù)算的76%用于支持地區(qū)性項(xiàng)目，8%用于民間組織、全球安全、跨國(guó)挑戰(zhàn)等相關(guān)項(xiàng)目，4%用于危機(jī)應(yīng)對(duì)、沖突預(yù)防、復(fù)原能力、人道主義和發(fā)展協(xié)同等快速響應(yīng)行動(dòng)，另有12%為機(jī)動(dòng)資金。

歐盟認(rèn)為“全球歐洲”有助于其兌現(xiàn)現(xiàn)國(guó)際承諾，特別是促進(jìn)“聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”和應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》的落實(shí)。因此，“全球歐洲”總體上是以應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)為主要目標(biāo)，其雖將資助項(xiàng)目按周邊、撒哈拉以南非洲、亞洲和太平洋、美洲和加勒比地區(qū)進(jìn)行分類(lèi)，但目前公布的國(guó)別和區(qū)域方案均突出了氣候變化相關(guān)問(wèn)題，大部分方案包括和平與安全、社會(huì)包容和人類(lèi)發(fā)展等內(nèi)容。

“全球歐洲”是通過(guò)“歐洲團(tuán)隊(duì)”（Team Europe）方式推進(jìn)，即歐盟委員會(huì)直接管理，在歐盟機(jī)構(gòu)確認(rèn)項(xiàng)目后由歐盟成員國(guó)、國(guó)際組織、伙伴國(guó)家共同推進(jìn)落實(shí)。事實(shí)上，“歐洲團(tuán)隊(duì)”是歐盟在新冠疫情背景下設(shè)計(jì)出來(lái)的更緊密合作方式。2020年，歐盟通過(guò)“歐洲團(tuán)隊(duì)”整合調(diào)動(dòng)了400多億歐元用于在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展項(xiàng)目。未來(lái)，歐盟將進(jìn)一步通過(guò)這種模式，在“全球歐洲”框架下開(kāi)展發(fā)展援助合作，發(fā)出更一致的聲音，使歐洲發(fā)展合作的影響力和效益在發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)最大化，更有效地保護(hù)歐盟的戰(zhàn)略利益。

歐盟推出“全球歐洲”是對(duì)當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)做出的回應(yīng)，向外界傳遞出其將通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部政策協(xié)調(diào)、輸送大規(guī)模資金更多更深參與全球發(fā)展事務(wù)的信號(hào)。一方面，統(tǒng)一的對(duì)外融資手段便于多渠道資金之間形成配合，使公共和私營(yíng)資本的合作渠道更為暢通。另一方面，具有高度的一致性和清晰的導(dǎo)向性，有助于具體項(xiàng)目的落地。

盡管如此，“全球歐洲”的實(shí)施效率仍有待繼續(xù)觀察。目前，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景仍不明朗，無(wú)論是歐盟還是發(fā)展中國(guó)家都面臨著融資難的問(wèn)題，特別是對(duì)私營(yíng)部門(mén)的激勵(lì)和引導(dǎo)能否如愿以?xún)敚源孑^大不確定性。受俄烏沖突影響，歐洲正面臨嚴(yán)重的難民危機(jī)、能源緊張和通脹壓力，歐盟及其成員國(guó)需轉(zhuǎn)移大量資金用于應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題。在此背景下，歐盟對(duì)為數(shù)眾多發(fā)展中國(guó)家的總體投入很可能不得不縮水，操作起來(lái)也難免“撒胡椒面”。此外，無(wú)論是“全球歐洲”融資工具還是宏大的“全球門(mén)戶(hù)”戰(zhàn)略，都有著配合美國(guó)全球戰(zhàn)略調(diào)整的初衷，歐盟始終沒(méi)有放棄用意識(shí)形態(tài)劃線。這種將合作與價(jià)值觀捆綁的“西方家長(zhǎng)式做派”并不受許多發(fā)展中國(guó)家的真心歡迎。

與此同時(shí)，歐盟龐大的全球投融資計(jì)劃無(wú)法規(guī)避大國(guó)惡性競(jìng)爭(zhēng)的影響。在投資領(lǐng)域與地區(qū)發(fā)生重合時(shí)，項(xiàng)目能否順利落地必然要受到多方利益博弈的影響。無(wú)論在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、減貧等傳統(tǒng)發(fā)展項(xiàng)目上，還是氣候變化、數(shù)字等新興熱點(diǎn)領(lǐng)域，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)將加劇大國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的戰(zhàn)略博弈，也將使我國(guó)“一帶一路”倡議在實(shí)施過(guò)程中面臨更多復(fù)雜因素。但不管怎樣，提升發(fā)展中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展水平、積極應(yīng)對(duì)給全人類(lèi)帶來(lái)普遍威脅的全球性挑戰(zhàn)，是中國(guó)與歐盟對(duì)外政策的共同目標(biāo)和利益所在，雙方可以相互交流借鑒，甚至開(kāi)展合作，共同促進(jìn)有關(guān)事業(yè)的推廣和實(shí)現(xiàn)。