積極穩妥推進煤炭清潔高效利用為高質量發展提供安全綠色的能源保障

時希杰　祁飛

2021年9月13日，習近平總書記在國家能源集團榆林化工有限公司考察調研時強調，煤炭作為我國主體能源，要按照綠色低碳的發展方向，對標實現碳達峰、碳中和目標任務，立足國情、控制總量、兜住底線，有序減量替代，推進煤炭消費轉型升級。煤炭是我國的主體能源，是保障國家能源安全的壓艙石、穩定器。我國經濟進入高質量發展階段，算清能源供需“大賬”，持續推進煤炭清潔高效利用，對保障能源安全穩定供應、推動經濟社會高質量發展具有重大意義。在碳達峰、碳中和背景下，推進煤炭清潔高效利用意義重大、潛力巨大。

我國的經濟社會發展和現代能源體系不是要不要煤炭的問題，而是如何利用煤炭的問題。我國已將煤炭清潔高效利用作為推動能源綠色低碳轉型的重要任務，在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《2030年前碳達峰行動方案》等重要政策文件中均做出具體部署。為推動相關文件貫徹落實，國家發展改革委會同有關部門聯合印發了《關于發布<煤炭清潔高效利用重點領域標桿水平和基準水平（2022年版）>的通知》（以下簡稱《通知》），通過明確煤炭清潔高效利用的能效和污染物排放基準水平和標桿水平，充分發揮標準的約束引領作用，推動煤炭洗選、燃煤發電、燃煤鍋爐供熱、煤炭轉化等重點領域節能減污降碳，統籌做好煤炭清潔高效利用這篇大文章。

一、煤炭清潔高效利用對高質量發展具有重要戰略意義

（一）推進煤炭清潔高效利用是實現碳達峰碳中和的重要支撐

我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策。煤炭是我國資源最豐富的化石能源，2021年我國煤炭消費占一次能源消費的56%左右。同時，煤炭也是能源消費碳排放的主要來源，煤炭利用產生的二氧化碳排放量約占能源消費排放的70%左右。推進煤炭清潔高效利用，加速煤炭及涉煤行業向清潔高效發展，實現高碳能源低碳化利用，對如期實現碳達峰、碳中和目標具有重要戰略意義。

（二）推進煤炭清潔高效利用是加快推進生態文明建設的必然選擇

改革開放四十多年來，我國經濟快速發展，人民生活水平不斷提高，能源發揮了重要的支撐和保障作用。在我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，統籌考慮生態環境承載力，持續推進煤炭清潔高效利用，對經濟綠色轉型、實現可持續發展具有重要戰略意義。

（三）推進煤炭清潔高效利用是推動經濟高質量發展的關鍵手段

經濟的高質量發展離不開能源的清潔高效利用。煤炭作為我國的主體能源和重要的工業原料，近年來在消費和利用方面呈現出清潔化、多元化發展趨勢，已經成為我國高質量發展的綠色引擎。在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段過程中，科學謀劃煤炭清潔高效利用，支撐煤炭相關產業持續向清潔低碳、安全高效方向轉型，對提高發展的質量和效益、實現經濟提質升級和行穩致遠具有重要戰略意義。

（四）推進煤炭清潔高效利用是確保國家能源安全的兜底保障

能源安全是關乎一國經濟社會發展全局的戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。我國富煤、貧油、少氣的能源資源稟賦特點決定了煤炭的主體能源地位短期內不會發生根本性變化。立足煤炭穩定供應，積極推進煤炭清潔高效利用，對發揮我國煤炭資源優勢、緩解油氣資源緊張局面、保障國家能源安全具有重要戰略意義。

二、煤炭清潔高效利用面臨的困難和挑戰

（一）煤炭全過程清潔高效利用任重道遠

從煤炭利用的洗選加工、利用、轉化、廢棄物回收等全過程來看，各環節清潔高效利用發展不平衡。煤電是我國清潔高效利用煤炭最具代表性的產業，一些高參數、大容量煤電機組的能效和污染物排放等關鍵指標已達國際領先水平。但在整體煤氣化聯合循環發電系統（IGCC）、部分現代煤化工產業、二氧化碳捕集封存等方面仍處于發展初期或示范階段，其經濟性、產業化發展尚需時日。

（二）洗選加工環節精細化和智能化程度有待進一步提高

洗選加工是煤炭清潔高效利用的前提和基礎。無論煤炭將來用作燃料或原料，洗選加工環節都發揮著重要的基礎性作用，直接影響到煤炭的利用效率。與國外相比，我國的洗選設備和生產工藝在可靠性、精細化、智能化等方面仍存在短板，一些關鍵參數檢測儀表依賴進口，高精度煤炭分選技術工藝及裝備應用普及程度不高，工藝過程模型及控制算法多處于理論研究階段，信息化應用差距明顯。在精準、適配、靈活響應終端用戶需求方面，分選產品的穩定性有待進一步提高。

（三）煤炭清潔高效利用的技術裝備支撐需要進一步加強

我國煤炭清潔高效利用的技術工藝雖然在不斷優化、運行水平也顯著提高，但面對持續深化的清潔高效利用要求，需要進一步通過技術創新、工藝優化，實現全鏈條全流程最大程度降低碳排放。地區和企業間煤炭開發利用技術發展不平衡，在煤化工廢水協同治理、煤電污染物一體化脫除、大宗固廢綜合利用等方面仍存在核心技術短板，亟需開展攻關研究以不斷提高污染控制效率、降低污染控制成本和能耗。

（四）煤炭與新能源協同發展亟需加快推進

煤炭與新能源耦合利用，既能減少單位產品碳排放量，又能提升新能源利用質量。隨著我國光伏、風電等新能源發展進入快車道，以及各種有機廢棄物、生物質處理需求不斷增加，探索煤炭與新能源協同發展已成為能源行業高質量發展的重要議題。目前，煤炭與新能源的耦合利用更多體現在電力調配上，二者深度耦合利用的各項技術仍處于研發示范或探索階段，亟待開展煤炭與新能源化學轉化、電力、熱力等多種耦合形式實現，協同提升能源利用效率。

三、加強頂層設計和統籌謀劃，積極穩妥推進煤炭清潔高效利用

“十四五”是我國能源低碳轉型的關鍵時期，對煤炭這種多產但高碳的化石能源的加工利用應以保障我國經濟社會發展的能源需求為導向，以滿足生態環境保護、碳達峰碳中和要求為目標，步伐堅定、積極穩妥地推進清潔高效利用。

（一）系統深化思想認識

推進煤炭清潔高效利用是一項復雜的系統工程，要堅持系統觀念、強化全局思維，加強統籌謀劃，突出重點領域，緊緊圍繞“高效”和“清潔”做文章，科學確定能效和污染物排放的標桿水平、基準水平，加強先進技術裝備推廣應用及關鍵技術研發攻關，強化財稅金融等配套政策支持，整合各方面資源，形成推動煤炭清潔高效利用的合力，為實現高質量發展提供堅實的能源保障。

（二）強化法律法規保障

碳達峰碳中和背景下，我國已將煤炭清潔高效利用提升至事關經濟社會高質量發展的戰略高度，需要從法律層面加以保障。建議修訂《煤炭法》《清潔生產促進法》《電力法》等相關法律法規，完善煤炭清潔高效利用有關內容，重點明確煤炭清潔高效利用的法律地位、具體方式、政策支持等事項，同時強化程序性規定，為相關工作開展提供有力的法律保障。

（三）支持技術研發應用

著眼于煤炭開采、加工、利用全過程的清潔高效，加強對重大關鍵技術裝備的研發支持。對面向國家重大戰略需求的煤炭清潔高效利用技術，統籌組織科研力量進行集中攻關。強化基礎研究和前沿技術布局，支持開展具有前瞻性、先導性和“卡脖子”性質的重大技術裝備攻關，成熟后進行行業推廣普及。提高煤炭作為原料的產業發展支持力度，加快推動煤炭由燃料向燃料與原料并重轉變。支持煤礦采空區/廢棄礦井封存、二氧化碳電化學捕集、礦化利用等負碳技術研發應用。

（四）完善政策支撐體系

建立有助于煤炭清潔高效利用的財政補貼、稅費和貸款支持政策體系。用好煤炭清潔高效利用專項再貸款，引導風險投資、私募股權投資等社會資本支持，發揮政策性金融、開發性金融和商業金融的優勢，統籌支持技術研發、推廣應用和產能儲備項目。建立煤炭清潔高效利用技術裝備目錄，對使用目錄技術裝備的項目實行稅費減免、貸款優先支持等政策傾斜。探索將煤礦低濃度瓦斯利用、廢棄礦井二氧化碳封存等納入國家核證自愿減排管理體系。

（五）探索融合發展機制

建立涵蓋政策、技術、市場的信息協同機制，構建煤炭清潔高效利用與油、氣、風、光、水一體化協同發展的能源轉型戰略格局。不斷提升新能源消納能力，推動煤炭和新能源優化組合。建立并完善有利于煤炭清潔高效利用的資源管理、產業規劃、技術推廣應用協同監管體系。開展氨煤混燃、氫煤混燃技術研究，探索煤炭與新能源融合發展新路徑。充分利用煤礦地面、井下空間及自然資源，挖掘礦井與新能源協同發展潛力，建設煤基多元能源協同清潔能源基地。

四、認真落實《通知》要求，科學有序組織開展涉煤行業節能降碳改造

《通知》從產業發展實際出發，通過政府和市場兩手發力，科學有序組織開展涉煤行業節能降碳改造，明確了推進煤炭清潔高效利用的時間表、路線圖，是未來一個時期推進煤炭清潔高效利用工作的重要指導。各地區、各有關行業應結合實際認真組織貫徹落實，加強與煤電機組“三改聯動”等相關政策的統籌銜接，一體推動落實，確保煤炭清潔高效利用工作扎實推進，為推動能源綠色低碳轉型、實現碳達峰碳中和目標貢獻力量。

（一）明確工作重點領域

推進煤炭清潔高效利用需要聚焦重點領域，堅持目標導向和問題導向，突出關鍵環節。從煤炭加工利用全過程看，煤炭洗選是基礎性環節，代表了煤炭加工的發展方向;從煤炭消費的主要領域看，燃煤發電、燃煤鍋爐供熱、煤炭轉化三大領域的煤炭消費量占煤炭消費總量的85%以上。《通知》明確圍繞煤炭洗選、燃煤發電、燃煤鍋爐供熱、煤炭轉化（煤制合成氨、煤制焦炭、煤制甲醇、煤制烯烴、煤制乙二醇）等重點領域推進煤炭清潔高效利用，抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面。

（二）科學確定指標水平

為有效激發行業企業煤炭清潔高效利用的內生動力，必須合理確定指標，充分發揮導向作用。同時，應當與現行相關標準體系有機銜接，基于煤炭清潔高效利用相關國家標準和行業政策，科學確定能耗、污染物排放等指標的基準水平和標桿水平。《通知》參考國家現行相關標準中的準入值或限定值，以及國家相關政策文件明確的指標值，提出煤炭清潔高效利用的基準水平指標;對標國內外同行業先進水平，以及國家、地方現行政策、標準中先進能效指標值和最嚴格污染物排放要求，提出煤炭清潔高效利用的標桿水平指標。

（三）建立完善評價機制

為充分發揮能效和污染物排放指標的引領和約束作用，需要根據行業發展現狀、企業技術水平、未來發展趨勢等，建立客觀公正的綜合評價機制，不斷完善煤炭清潔高效利用評價指標體系。《通知》強調將結合相關標準制修訂情況，補充完善和動態調整煤炭清潔高效利用重點領域標桿水平和基準水平，適時建立包括能耗、物耗、水耗、污染物和溫室氣體排放水平等在內的煤炭清潔高效利用綜合評價指標體系。

（四）嚴格實施項目管理

為有序推進重點領域煤炭清潔高效利用，需要根據項目情況分類分批實施管理。對于新建項目，《通知》要求對照煤炭清潔高效利用標桿水平建設實施，力爭全面達到標桿水平;對于低于基準水平的存量項目，引導企業有序開展改造，加快推動企業減污降碳;同時，《通知》還要求各地明確時間安排，在規定時限內升級到基準水平以上，力爭達到標桿水平，對于不能按期改造完成的項目將進行淘汰。

（五）強化配套政策支持

為確保煤炭清潔高效利用改造升級工作順利推進，需要充分發揮財稅金融等配套政策的支持作用。《通知》提出加大財政支持力度，向開展標桿水平改造的企業重點傾斜，支持具備核心競爭力的現代綜合能源企業發展。進一步發揮綠色金融支持作用，引導金融機構加大信貸支持力度。嚴格落實與煤炭清潔高效利用相關的稅收優惠政策，充分激發企業開展煤炭清潔高效利用改造的內生動力。

（作者單位：國家節能中心）