發達國家和地區塑料戰略及行動對我國塑料污染治理的啟示

張德元

近日，聯合國第五次環境大會通過了由秘魯、盧旺達、日本提出的，由歐盟背后推動的《結束塑料污染：達成一項具有法律約束力的國際協定》的決議，旨在就塑料污染，包括海洋環境中的塑料污染治理，啟動建立政府間談判工作機制，力爭到2024年制定一項具有法律約束力的國際協定。該協議一旦達成將成為自2015年《巴黎協定》簽署后新的具有廣泛影響的環境協定，必將把塑料污染問題推高到僅次于氣候變化的全球第二大焦點環境問題。因此，對歐盟、日本等發達國家和地區近年來發布的塑料污染治理戰略及行動計劃進行客觀分析，對優化完善我國塑料污染治理體系，并在下一階段政府間談判中爭取占據有利地位具有重要的戰略和現實意義。

一、發達國家和地區的塑料戰略行動

目前，發達國家和地區中，歐盟、日本、新西蘭、加拿大等國家地區均發布了專門的塑料污染治理戰略或行動計劃，美國僅在再生資源回收戰略中對塑料污染進行的強調。

（一）歐洲塑料戰略

2018年，歐盟委員會審議通過了《歐洲循環經濟中的塑料戰略》，提出到2030年，歐洲產生的塑料廢料有一半以上可被回收利用，塑料包裝廢料的回收利用率與其他包裝材料的水平相當。

1、提高塑料回收的經濟性和產品質量

一方面，歐盟提出產品設計是提高回收水平的關鍵之一，可以使塑料和塑料制品更容易被回收利用，并指出改進設計可減少50%回收塑料包裝廢棄物的費用;另一方面，歐盟提出擴大和改進塑料廢棄物的分類收集和加工利用能力，通過擴大生產者責任（EPR）拓展產品應用市場，并隨后作出了塑料包裝生產企業必須使用30%再生塑料的規定，否則將征收塑料包裝稅（目前英國已正式征收）。

2、減少一次性塑料廢棄物和隨意丟棄

歐盟認為一次性塑料制品經常用于室外活動容易被亂丟，構成污染環境的主要塑料來源，對此歐盟已經采取步驟要求成員國采取措施以減少塑料袋的消費，并提出可以在歐盟和國家層面制定其他措施，以減少不必要的塑料廢棄物的產生，特別是使用一次性物品或過度包裝所產生的廢棄，并鼓勵包裝的再利用。同時，提出要限制微塑料的故意添加;編制一項關于港口接收設施的立法建議，以減少船舶產生的廢物排放;進一步研究水產養殖帶來的海洋垃圾，并審查一系列措施，以盡量減少水產養殖造成的塑料垃圾產生。

3、審慎推廣使用生物可降解塑料

歐盟認為大多數目前標記為能進行生物降解的塑料通常是在特定的條件下進行降解，這些條件在自然環境中并不那么容易找到，在這種情況下仍可能會對生態系統產生危害。海洋中的生物降解是有一定難度的。另外，標記為“可堆肥”的塑料不一定適用于家庭堆肥。若回收過程中搞混了可堆肥塑料與傳統塑料，可能會影響傳統塑料回收產品的質量。因此，歐盟委員會將提出統一標準來定義和標記可堆肥和可生物降解塑料，并將開展生命周期評價，以確定可生物降解或可堆肥塑料的使用的條件以及標準。

4、推動循環解決方案的創新和投資

歐盟提出要實現確定的戰略目標，需要著重對基礎設施和創新進行投資。包括先進的分類挑選方法、化學回收及改進聚合物設計的創新解決方案，開發包括生物基原料和二氧化碳或甲烷在內的替代原料以避免使用化石資源，并創建一個私人投資的基金，用于投資創新解決方案和新技術。

（二）日本塑料資源循環戰略

2019年5月，日本消費者廳等九部門聯合發布了《塑料資源循環戰略》，海洋塑料垃圾對策推進相關閣僚會議發布了《海洋塑料垃圾治理行動計劃》，提出以循環利用為宗旨，制定綜合推進塑料資源循環的戰略，并以此為基礎推進國家政策制定。

1、促進塑料資源循環

一是降低消耗：推動塑料袋收費義務化;進行產品輕量化等環保設計，促進循環容器、產品的利用;通過技術、商業模式、消費者生活方式的革新推進再利用。二是促進再生：為資源化進行必要的分類回收，通過經營者和地方自治體等多種主體適當推進店鋪回收和站點回收，將材料回收、化學回收以及熱回收進行最佳組合，實現資源有效利用率的最大化。三是國內循環：適應亞洲各國進口限制政策，確保國內的再利用基礎設施質量和數量，建立合適的資源循環體制。

2、海洋塑料對策

在徹底消滅作為犯罪行為的垃圾非法丟棄的基礎上，加大包括清掃活動在內的陸地區域內的廢棄物的適當處理。減少日化產品中塑料微珠使用，抑制微塑料流入海洋。通過對地方自治體等的支援，推進海岸漂著物等的回收處理。推進海洋分解材料（紙、海洋生物分解性塑料等）的開發和利用。加強近海沿岸的漂浮垃圾、海底垃圾的實時監測、測量。

3、開展國際合作

日本提出不僅要率先示范塑料資源循環及海洋塑料對策，而且還要在亞太地區以及向世界各國共享塑料污染治理的知識、經驗、技術和訣竅，并提供必要的支援，以引領世界，積極為全球資源限制、廢棄物問題、海洋塑料問題的同時解決做出貢獻。加強分類收集系統、法律制度等軟件基礎設施的輸出以及廢棄物回收處理設施等硬件設施的輸出，積極推動產業界的國際合作。同時，推進全球規模的監測和研究網絡的構建。

（三）新西蘭國家塑料行動計劃

2021年9月，新西蘭發布《國家塑料行動計劃》，采取措施提高新西蘭的塑料廢棄物管理績效，通過重新設計產品、服務和系統，以避免使用塑料，并使塑料能夠重復使用和再生，加速向低碳循環經濟轉型。

1、逐步淘汰一次性使用及難回收利用的塑料制品

提出將在2025年7月之前逐步淘汰某些塑料制品，包括難以回收的食品和飲料包裝，由聚氯乙烯和聚苯乙烯制成的可降解塑料產品（如由氧或光降解塑料制成的產品），一次性塑料制品，包括飲料攪拌器、棉簽、一次性農產品袋、餐具、盤子和碗、吸管和水果標簽等。目前，新西蘭和澳大利亞正在生命周期方面進行合作，對一次性塑料和替代品開展評估。

2、加大塑料廢棄物回收利用體系建設

一是將農業塑料和塑料包裝納入受監管的六中產品名單管理，并要求生產者承擔產品全生命周期環境責任，激勵對這些產品的循環使用。二是實施塑料容器押金回收計劃，在購買價格中包含押金，鼓勵消費者和企業退還飲料容器并退回押金。三是加強路邊回收標準化建設，以增加回收分類一致性，減少家庭的混亂，提高材料質量，減少塑料垃圾的填埋。

3、加大政府綠色采購和資金支持

針對目前新西蘭現有的政府采購指南沒有具體說明塑料的使用問題，行動計劃中提出將綠色塑料制品采購作為2021、2022年的倡議和優先領域，并探索鼓勵可持續使用塑料的選擇。新西蘭政府成立了一個5000萬美元的塑料創新基金，以支持那些重新設想如何制造、使用和處理塑料的項目。此外，政府還通過covid-19應對和回收基金提供1億美元支持回收基礎設施建設，包括能夠更好地分離塑料的光學分揀機。

二、我國的塑料污染治理戰略舉措

我國一直以來都高度重視塑料污染治理，塑料污染治理政策由重點領域治理向全生命周期治理不斷轉變，形成了較完善的塑料污染治理體系。

（一）重點領域塑料污染治理政策

1989年，有關部門印發《關于加強重點交通干線、流域及旅游景區塑料包裝廢物管理的若干意見》，禁止在鐵路車站、旅客列車、客船和旅游船上使用一次性發泡塑料餐具，杜絕塑料包裝廢物在河流、湖泊中及沿岸堆積。2001年，有關部門發布《關于立即停止生產一次性發泡塑料餐具的緊急通知》，禁止使用一次性發泡塑料餐具。2007年，發布《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度。2009年，發布《國務院辦公廳關于治理商品過度包裝工作的通知》，禁止生產、銷售過度包裝商品。2010年5月，發布了《關于開展“城市礦產”示范基地建設的通知》，推動包括塑料廢棄物在內的“城市礦產”資源的再生循環利用。2017年5月，農業部頒布《農膜回收行動方案》加大對廢棄農膜、地膜的治理，推動廢農膜、廢地膜的回收和再生利用。

（二）新時期塑料全生命周期治理政策

2020年1月，國家發展和改革委員會、生態環境部出臺了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，對超薄塑料袋、超波農膜、一次性塑料棉簽、一次性塑料袋、一次性餐具等規定了限制生產或使用性的具體政策。從國際對比看，我國的一次性塑料制品禁限管理政策與歐盟基本相當，覆蓋范圍較廣，而美國、日本、英國等主要集中在一次性塑料購物袋等個別品種。2021年9月，國家發展改革委會同有關部門印發《“十四五”塑料污染治理行動方案》，從塑料生產和使用源頭減量，科學穩妥推廣塑料替代產品，加強塑料廢棄物規范回收和清運，建立完善農村塑料廢棄物收運處置體系，加大塑料廢棄物再生利用力度，提升塑料廢棄物無害化處置水平，加強江河湖海、旅游景區、農村地區塑料廢棄物清理整治等方面“十四五”時期的塑料污染治理重點工作進行了全面部署。

經過多年努力，我國基本建成了較為完善的廢塑料循環利用體系。2021年，中國廢塑料材料化回收量約為1900萬噸，材料化回收率達到31%，是全球廢塑料平均材料化回收率的近3倍。而且，中國完全是在本國實現的材料化回收利用，2018年美國、歐盟和2019年日本本土材料化回收率分別只有5.31%、17.18%和12.50%。

三、發達國家和地區的做法對我國的啟示

對照發達國家和地區在應對塑料污染治理方面實施的戰略和行動計劃，找出我國塑料污染治理的短板和不足，揚長補短，既有助于完善我國塑料污染治理體系，也有助于我國積極采取行動，在聯合國關于塑料污染的政府間談判中占據有利位置。

（一）對我國塑料污染治理政策開展評估并適當調整

借鑒發達國家和地區經驗，建立政策定期跟蹤評估機制。對2020年出臺的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》以及《“十四五”塑料污染治理行動方案》提出的各項政策措施進行科學評估，全面總結我國塑料污染治理取得的階段性成效，加大宣傳力度，消除國際社會對中國的誤解。同時，根據實際情況，對在實際執行中暫時難以推行或力度過大的具體舉措及時進行調整，避免引起社會混亂，影響整個塑料污染治理政策的執行和實施。

（二）對替代產品和方案開展科學評估有序推進

目前，歐盟、日本、新西蘭對生物可降解塑料以及其他一次性塑料替代產品均提出要開展全生命周期科學評估。我國應借鑒其經驗和做法，加快組織有關科研機構對生物可降解塑料以及紙包裝、生物基塑料等替代產品和方案開展全生命周期科學評估，掌握一手分析結果，既有助于我國掌握各類替代產品的技術基礎，科學決策、有序推動，也有助于我們在國際談判中有的放矢，避免被動。

（三）加大對廢塑料回收利用基礎設施的支持力度

相比于歐盟、日本等發達國家主要依賴廢塑料出口實現塑料的材料化循環利用，我國已經建立了較為完善的本土廢塑料循環利用體系。但塑料污染的治理首先選擇的最優方案就是廢塑料的材料化回收利用，其次才是能源化利用，盡量減少填埋量。因此，要提高我國廢塑料回收利用水平，就必須加大對塑料回收利用基礎設施的建設。特別是要將塑料廢棄物納入生活垃圾分類體系，推動“兩網融合”，建立完善的塑料廢棄物分類收集轉運體系。

（四）把塑料污染治理作為新合作點加強國際合作

當前，我國通過發展塑料循環經濟推動塑料污染治理的策略和成效得到了國際社會充分肯定。我國應借鑒日本和歐盟的做法，積極參與塑料污染治理的國際合作，把塑料污染治理、發展塑料循環經濟作為“一帶一路”合作的重要內容，加強管理經驗、技術裝備、產業投資等領域的國際合作。加大對第三世界國家在塑料污染治理方面的人才、技術、教育等支持和幫助，為全球塑料污染治理作出中國貢獻。

（作者單位：國家發展改革委體管所）