加快破解五大障礙深入推進黃河流域制造業高質量發展

楊威　鄭騰飛

黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位，是我國區域經濟發展的重要戰略支撐帶，也是我國制造業發展的主要集聚區。2021年10月，習近平總書記在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會強調，要堅定走綠色低碳發展道路，推動流域經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，在高質量發展上邁出堅實步伐。制造業高質量發展關系到經濟高質量發展的全局，加快推動制造業高質量發展是黃河流域建設現代化經濟體系的重要內容，也是推動黃河流域生態保護和高質量發展的應有之義。

一、黃河流域制造業高質量發展面臨的突出障礙

（一）技術創新能力偏弱，企業研發投入強度不高，難以支撐制造業高質量發展

總體來看，黃河流域制造業科技創新短板明顯，企業尚未成為強大的創新主體，創新活力不足和創新能力不強兩大突出問題并存。一是由于創新具有“高風險、大投入、長周期”等特征，許多黃河流域制造業企業不愿意或無能力開展研究開發活動，2019年黃河流域開展創新活動企業數為54565個，僅占全國的15.0%，開展創新活動的企業及實現創新的企業占在全部企業中占比僅為39.6%和37.6%，比全國平均水平分別低5.6個和4.1個百分點。二是科技創新投入不足，2019年黃河流域規模以上工業企業R&D人員投入強度和經費投入強度分別為4.259和1.139，分別比全國平均水平分別低23.9%和13.0%。三是科技創新產出效益不高，規模以上工業企業研發產出占全國比重持續下滑，2019年黃河流域工業企業專利申請數和新產品銷售收入（億元）分別占全國比重為11.2%和12.8%，比2016年分別下降0.4個和2.2個百分點;橫向比較來看，2019年黃河流域規模以上工業企業新產品銷售收入強度和專利產出分別為12.751和0.561，比全國平均水平分別低35.8%和43.5%。因此，無論從投入強度和產出強度來看，黃河流域技術創新能力都比較弱，技術創新對制造業增長的驅動作用都亟待提升。

（二）產業結構亟待優化，傳統產業大而不強，高技術產業等新動能發展滯后的結構性矛盾突出

黃河流域制造業長期以來形成了以能源原材料為主的產業結構，高端供給短缺、中低端供給過剩的結構性矛盾依然突出。一方面從傳統制造業來看，由于技術創新能力不強、資源能源環境約束增強、要素成本急劇上升，黃河流域傳統制造業內生動力不足、動能轉換不快、路徑依賴較重等長期性問題尚未得到解決，傳統制造業利潤率偏低，如2019年黃河流域食品工業、黑色金屬、有色金屬利潤率分別為6.0%、3.3%和2.9%，都低于全國同行業平均水平。另一方面，從制造業發展新動能來看，黃河流域高技術產業及戰略性新興產業相比全國發展滯后，引領帶動能力不強，在新一輪科技和產業變革中處于劣勢。縱向比較來看，2019年黃河流域高技術產業業務收入為17484.0億元，占全國比重為11.0%，比2016年下降了4.3個百分點，這表明“十三五”期間，黃河流域高技術產業增長速度緩慢，低于全國平均水平，導致高技術產業規模在全國比重不斷下降。橫向比較來看，2019年黃河流域高技術產業營業收入占制造業比重和新產品銷售收入占營業收入比重分別為10.3%和31.8%，比全國平均水平低6.6和5.5個百分點。總體來看，黃河流域傳統制造業競爭力偏弱，高技術產業發展滯后，制造業結構亟待優化升級。

（三）基礎能力相對薄弱，產業鏈關鍵環節控制力不強，供應鏈價值鏈水平亟待提升

黃河流域制造業整體處于全球價值鏈的中低端，制造業核心控制能力較弱，缺少對全球產業鏈價值鏈的話語權和掌控力，部分高端裝備、關鍵材料、核心零部件等對外依賴嚴重，很容易由于經貿摩擦、重大突發事件等原因造成產業鏈供應鏈斷裂，給黃河流域制造業造成劇烈沖擊。從制造業基礎能力來看，核心基礎零部件（元器件）、關鍵基礎材料、先進基礎工藝、產業技術基礎等工業領域及基礎軟件等領域短板突出，能力偏弱，缺乏“專精特新”小巨人企業，截至2021年7月，黃河流域擁有國家級“專精特新”小巨人企業為885家，僅占全國的18.6%，比長江經濟帶少1806家。另一方面，黃河流域缺乏具有行業話語權的企業和品牌，具有生態主導力的產業鏈“鏈主”企業偏少，輻射帶動能力有限。在2020年中國制造業民營企業500強名單中，黃河流域共有110家，僅占全國的22%，且這些企業主要集中在鋼鐵、有色、石化、食品、紡織等領域，其中77家企業所屬行業屬鋼鐵、有色、石化等原材料工業，處于產業鏈前端和價值鏈中低端。

（四）“雙碳”任務壓力大，資源環境約束趨緊，結構性、布局性污染隱患突出

近年來，黃河流域生態環境保護工作持續加大力度，生態環境明顯好轉。然而，既往“欠賬”過多，流域環境污染與生態退化問題交織，制造業資源能源消耗較高、對生態環境影響較大，生態環境保護形勢仍普遍較為嚴峻。一是黃河流域產業鏈高碳重碳，工業能源消費持續增長，2016—2019年，工業能源消費總量從98101.0萬噸增加到107463.5萬噸，盡管增速持續回落，但工業能源消費峰值尚未達到。二是工業污染物排放全國占比持續提升，環境污染綜合治理任務艱巨，部分化工企業近水靠城，涉危、涉重風險源的布局性、結構性污染隱患突出。2016—2019年，黃河流域工業廢水氨氮排放總量由10413.0噸降至6830.0噸，占全國工業廢水氨氮排放總量比由16.1%增至19.6%;一般工業固體廢物產生量由155072.0萬噸增至195159.0萬噸，占全國工業固體廢物產生量比由41.8%增至44.3%;一般工業固廢綜合利用率僅44.2 %，遠低于全國平均水平（52.6%）。三是高耗能、高排放項目向黃河流域中上游轉移風險隱患也在加劇，部分中上游地市在承接資源加工型、勞動密集型產業轉移時，為了片面追求經濟增長，仍偏好走以環境污染為代價的“老路”。

（五）地區之間產業互動關系不強，制造業同構問題明顯，高效協同發展機制尚未建立

總體來看，受地理交通等條件等制約，沿黃各省區經濟聯系度歷來不高，區域制造業分工協作不足，制造業區域內部產業同質化問題突出，高效協同發展機制尚不完善。一是地區之間產業聯系偏弱，從黃河流域高技術產業聯動性來看，2018年黃河流域引進的高技術企業投資主要來源于北京、廣東、上海、江蘇、浙江和天津等省市，來自6省市高技術企業投資占引進的高技術企業投資的80%，而來自流域內其他省區的高技術企業投資僅占5.6%，這表明沿黃各省區產業經濟聯系度較低。二是黃河流域制造業結構具有較高程度的趨同性，2019年黃河流域制造業結構相似系數為0.74，除青海外，其余省區制造業結構相似系數平均值均在0.70以上，尤其是山西—寧夏、內蒙古—寧夏、山東—陜西3組省區制造業同構性問題非常突出，結構相似系數都超過0.90。從專業化水平來看，各省區優勢制造業主要集中在鋼鐵、有色、石化等重化工行業，區位商都大于1，如甘肅、青海和內蒙古有色金屬區位商分別為7.18、5.42和3.15，表明這些地區優勢產業高度類似。應當看到，黃河流域制造業同構現狀的形成，既有各省區資源稟賦相似及歷史延續的客觀原因，也與改革開放步伐滯后、市場失靈、政府干預過度有關。

二、對策建議

（一）大力推動技術創新，增強制造業發展新動能

制造業是科技創新的主戰場，創新是制造業發展的“牛鼻子”。以科技創新驅動制造業高質量發展，是貫徹新發展理念、破解當前黃河流域制造業發展中突出矛盾和問題的關鍵。因此，面對國內外新一輪先進制造業的激烈競爭，黃河流域應加快推動建立以企業為主體的技術創新體系，優化配置科技資源，增強制造業技術創新能力，推動制造業質量變革、效率變革、動力變革。一是強化企業創新主體地位，構建以黃河流域企業為主體，高校和科研院所協同發力的技術創新體系，吸納和鼓勵企業參與制造業科技項目決策，調動企業創新主觀能動性，落實并完善支持企業創新的普惠性稅收優惠政策。二是強化科創平臺建設，面向黃河流域制造業“卡脖子”關鍵核心技術和共性技術，支持有條件的省市圍繞黃河流域重點集群建設一批市場導向、機制靈活的高水平新型研發機構，加快突破關鍵核心技術瓶頸。三是加快促進產業鏈創新鏈深度融合發展，構建面向產業需求的科技項目形成機制，深化科技創新放管服改革，實施關鍵核心技術攻關“揭榜掛帥”制、委托定向、并行支持、懸賞等新的組織模式，引導科技機構根據黃河流域制造業技術需求組織科技攻關和成果轉化，補齊制造業關鍵核心技術短板。

（二）加快新舊動能轉換，持續優化制造業結構

黃河流域傳統產業轉型升級步伐滯后，內生動力不足，制造業產業層次還處于低端水平，與發達地區及國家相比仍有較大差距，制造業發展賴以依靠的成本優勢正在削弱，迫切需要通過新舊動能轉換培育新的競爭優勢，進而推動黃河流域制造業高端化發展。因此，協調推動傳統制造業提質增效和新興產業增強壯大“雙輪驅動”，打破傳統制造業經濟支撐乏力和新興產業增長失衡瓶頸，持續推進黃河流域制造業結構優化升級，對黃河流域生態保護和高質量發展至關重要。一方面，要加快推進黃河流域傳統制造業提質增效。無論從帶動就業、穩定經濟增長，還是從保護生態環境及為新興產業提供應用場景等多重功能來看，都應高度重視傳統制造業在黃河流域高質量發展和生態保護中的重要地位和作用。應綜合運用市場化、法治化手段，嚴控“兩高一低”新增產能，加快推動傳統制造業智能化、數字化改造，提升優質產品供給能力和服務質量。另一方面，要加快培育壯大黃河流域新興產業，要立足黃河流域制造業基礎，加快引導集聚創新資源和要素，加快發展高技術制造業，因地制宜培育壯大新一代信息技術產業，推動新材料、新能源與高端裝備協同發展，加快培育新經濟新業態新模式，促進形成新的增長動力和競爭優勢。

（三）夯實制造業基礎能力，提升產業鏈供應鏈韌性

提升產業鏈供應鏈現代化水平，形成具有更強創新力、更高附加值、更安全可靠的產業鏈供應鏈，是黃河流域生態保護和高質量發展的題中應有之義，有利于提高黃河流域制造業國際競爭力，塑造黃河流域參與國際合作和競爭新優勢。為此，需要聚焦提升核心能力，瞄準國內外產業鏈發展趨勢和科技創新動態，推動產業鏈、供應鏈、創新鏈聯動發展，增強產業鏈供應鏈韌性。首先，圍繞基礎零部件、基礎軟件、基礎材料、先進基礎工藝、產業技術基礎等重點領域，加快構建大、中、小企業有效分工協作的產業組織體系，支持基礎材料、零部件和軟件企業與產業鏈下游應用企業協同攻關突破，鼓勵大企業與中小企業開展產業鏈上下游專業化協作配套，推動形成上下游之間供應關系穩定、可持續發展的供應體系。其次，引導黃河流域沿線省區聯合開展黃河流域制造業供應鏈安全評估，構建產業鏈斷鏈斷供風險摸排和供應鏈備份對接平臺，梳理產業鏈關鍵環節、重點產品和核心技術，針對黃河流域產業鏈斷鏈風險和短板問題，開展協同攻關和項目布局，增強黃河流域產業鏈彈性和風險抵御能力，避免產業鏈、供應鏈重復建設和無序競爭。再次，加快推動黃河流域制造業更高層次開放合作，加快推動先進裝備制造“走出去”，積極參與和融入“一帶一路”建設，強化區域融合互動、融通補充，深度融入流域外及國際產業鏈和價值鏈體系。

（四）加快綠色低碳轉型，構建循環經濟新體系

黃河流域資源環境壓力加大，生態環境脆弱，影響廣泛深遠，直接關系到我國中長期生態安全和環境質量的演變趨勢。無論是從中華民族偉大復興的千秋大計來看，還是從滿足人民對高質量發展美好生活的優良生態環境訴求來看，必須探索具有黃河流域特點的制造業綠色低碳發展模式與路徑。因此，面對“雙碳”戰略下的挑戰和機遇，黃河流域應加快推進制造業綠色低碳轉型發展，積極構建循環經濟新體系。一是大力推進黃河流域制造業節能降碳節水，堅決落實好能耗雙控措施，堅決避免“運動式”減碳，推動清潔生產，加快鋼鐵、有色、化工等用能行業的節能技術裝備創新和應用，加快推進綠色園區綠色工廠建設，嚴格控制能耗強度，鼓勵提升可再生能源消費比重，開展節水改造，推進工業廢水循環利用和分級回用，實現水資源節約集約利用。二是全面提高黃河流域制造業資源利用效率，強化資源在制造過程的高效利用，削減制造業固廢、廢水產生量，加強制造業資源綜合利用，推進再生資源高值化循環利用，加快推進再制造產業發展，推進工業固廢規模化綜合利用，大幅提高黃河流域制造業資源利用效率。三是積極推行黃河流域制造業清潔生產改造，大力推行綠色設計，嚴格落實家用電器、汽車等產品有害物質限制使用管控要求，減少有害物質源頭使用，加大鋼鐵、有色、化工等行業清潔生產改造力度，研發推廣過程減污工藝和設備，協同推進末端治理設備升級改造，大幅降低黃河流域制造業污染排放。

（五）強化分工協作，構建融合協調的制造業發展新格局

加強黃河流域制造業分工協作，有利于有效引導和動員沿線省區市場主體和要素資源，充分發揮各地比較優勢，高效率地組織生產、流通、分配和消費，引導上下游地區形成原材料基地、生產加工基地和市場的密切聯系，拓展制造業發展新空間。因此，應以提供流域資源要素空間配置效率、縮小區域經濟發展差距、促進制造業發展與資源環境承載力相適應為核心目的，加強統籌布局、分工協作，推動地區間要素合理流動和高效集聚，形成上中下游合理分工的制造業發展新格局。首先，加快構建合理有效的利益協調機制，整合黃河流域不同制造業發展主體的利益需求，構建由不同職能部門、不同市場主體參與的跨區域合作平臺和機制，為不同市場主體參與黃河流域制造業高質量發展提供溝通交流對接平臺，以此降低各類制造業投資及項目建設的重復性。其次，加強制造業相關政策統籌協調，緩解發達地區及中心城市政策的虹吸效應，防止形成制造業政策洼地問題，因地制宜、精準制定與區域制造業發展實際相符、與全局產業發展相融合的區域差異化政策措施。再次，深化黃河流域上中下游科技合作機制，實行人才、高技術企業評價標準互認制度，探索建立區域創新收益共享機制，引導資本、創新資源等通過市場化方式深度整合，推動制造業合作向要素分工、價值鏈分工深化。

（作者單位：國家發展改革委產業所）