我國韌性城市建設的五個著力點

榮西武

新冠疫情、鄭州暴雨、山西水災等各種突發事件不斷檢驗著我國城市的安全性、靈敏性。什么樣的城市可以更好地應對這些突發事件，能最大限度的避免或者減少突發事件給城市造成的影響和損失？國家“十四五”規劃給出的答案是推動韌性城市建設，全面提升城市抵御各種沖擊的能力，那什么是韌性城市？又應該如何建設韌性城市呢？希望本文能給城市管理者和建設者一些啟發，可以將推動韌性城市建設工作落到實處、見到實效。

一、我國韌性城市的提出及發展現狀

（一）韌性城市的內涵

城市的“韌性”是指城市在受到小概率的外部的強烈沖擊下，城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理的調配資源以從災害中快速恢復過來，保持其正常運營的狀態，或者經過暫短“停擺”后能盡快恢復常態的能力。之所以強調“小概率”，是因為大概率發生的事，城市平時就必須能夠正常應對，是城市的剛性需求。對于小概率事件，城市發展過程中花費多大代價去應對或者預防則是一個經濟學問題了。

（二）韌性城市的提出和發展

2017年6月中國地震局提出實施《國家地震科技創新工程》包含四大計劃，“韌性城鄉”計劃是其中之一，這也是我國提出的第一個國家層面上的韌性城市建設。

2020年初這場新型冠狀病毒大流行，在城市研究領域置頂了韌性城市話題。從理論到實踐、從方法到案例、從技術到政策，大家對韌性城市重要性的認識有了很大的提高，對古今中外韌性城市的各種做法進行了廣泛交流，對未來建設中要充分強調“韌性”有了一致認知。

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》），其中首次提出建設“韌性城市”。《建議》提出，“推進以人為核心的新型城鎮化。強化歷史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”。

“十四五”規劃歷史性的將“韌性城市”納入國家級規劃，提出“推進新型城市建設”，要“順應城市發展新理念新趨勢，開展城市現代化試點示范，建設宜居、創新、智慧、綠色、人文和韌性城市”，建設源頭減排、蓄排結合、排澇除險、超標應急的城市防洪排澇體系，推動城市內澇治理取得明顯成效。增強公共設施應對風暴、干旱和地質災害的能力，完善公共設施和建筑應急避難功能，全面提高城市抵御沖擊能力。

二、新冠疫情暴露出來的城市韌性不足問題

韌性城市既要能有效防御和減輕災害事故發生，又要能在突發事件來臨時有效應對，災害發生后快速恢復，能否將疫情帶來的負面影響最小化是對城市健康與否的重要考量。從目前突發事件帶來的影響看，城市在應對效果方面有些差強人意。

（一）源頭管控措施不到位，有效防御疫情形成的能力不足

做好源頭控制是城市有效防御的“最初一公里”，也是韌性城市最重要的指標之一，從武漢市情況看，環境衛生監測系統不完善，研判預警不力，是疫情未被及時發現的很重要的原因之一。精確的疫區定位，可以極大降低行政部門應對潛在風險的成本，縮短觀測和評估危險等級的時間。

（二）風險研判機制不健全，有效阻斷疫情暴發的能力不足

準確研判疫情可能帶來風險并及時預警，快速啟動適宜的應急響應級別，是有效阻斷疫情暴發的重要保證。無論是多年前的SARS，還是2019年末的新冠疫情，疫情預警及信息公布制度不完善，政府疫情風險應對意識不足，都是未能及時有效阻斷疫情的重要原因。

（三）缺乏城市應急治理經驗，有效減輕突發事件影響的能力不足

減輕傳染性疫情影響的關鍵在于迅速切斷傳播途徑、劃定疫情防控的重點區域，并制定相應防控策略。從武漢市應對此次疫情表現來看，既未能及時有效的控制住人口流動，也未充分重視并及時控制聚集性活動，更沒有對疫情發展態勢的正確認識和科學評估，導致防控措施不能及時到位。同時，也缺少統一的疫情權威發布平臺，滿天飛的小道消息和謠言，造成了部分人的盲目恐慌和搶購、囤積醫用物資現象，給防疫帶來一定壓力。

（四）城市規劃內容不全面，有效應對突發事件的彈性空間不足

防災規劃是城市規劃的一部分，僅考慮消防、地震、洪水、內澇等是不夠的，還應該對突如其來的傳染病做充分考慮和相應安排。疫情沖擊下，凸顯了當前城市規劃在防疫規劃、韌性與空間融合、區域聯動方面的諸多不足。一是綜合防災規劃中對傳染性疾病的考慮較少，缺乏有效應對疫情的針對性措施。隨著基本衛生保障的逐步到位，傳染病大規模傳播事件的大幅減少，城鄉規劃和應急防疫漸行漸遠，在我國現行的城市規劃中，有“城市綜合防災”的專業內容，但多是對火災、地震、洪水、內澇等災害的考慮，而且關注點大多集中在防災空間布局和設施配置等“硬件”上，涉及針對突發傳染病的危險源評估、危機預警、應急設施布局、空間預留、公眾參與、社區治理等方面的內容不多。二是對韌性城市缺少系統研究和實踐，韌性理念與規劃遠遠沒有融合。一方面總體規劃成果的評審很少有公共衛生專業人士參與，另一方面規劃界對于韌性城市的研究更多地集中在慢性非傳染性疾病。三是區域協同應對突發重大公共衛生事件的機制尚未形成，不利于形成聯防聯控聯治的合力。在應對疫情過程中，周邊市縣并未與武漢采取同步“封城”策略，導致中心城市的人流往周邊擴散，周邊城市向其他區域擴散。

三、對我國韌性城市建設的五點建議

沒有真正的健康城市，就沒有真正的健康中國。經歷本次疫情，我們需要主動思考韌性城市建設的努力方向和著力點，積極展開跨行業、跨領域的專業對話，切實提高城市空間韌性和應對突發重大公共衛生事件的能力水平。

（一）加強韌性城市研究，建立健全韌性城市標準體系和監測預警系統，有效防止重大突發事件形成

一是要著力構建符合我國實際的韌性城市標準體系、技術方法和韌性城市規劃相關規程，及時完善韌性城市評價指標體系，把是否編制韌性城市規劃、是否將防御突發重大傳染性疾病及相關韌性政策等內容納入城市規劃、市政建設、道路交通、社會保障，把是否有應急處理、公共衛生專業人士參與規劃過程，作為韌性城市評價的重要考量。二是要加快建立城市環境監測預警系統。超大城市、特大城市、國家中心城市以及其他有條件的城市必須建立信息共享的城市環境監測預警系統，加強對環境敏感區域、公共衛生事件高風險區域，如醫療機構，以及垃圾處理設施、污水處理設施等重點設施，重點區域土壤、水體、大氣等的監測、監控、風險評估，及時發布各類重大安全隱患風險評估報告。

（二）深化城市應急管理制度改革，建立健全城市風險研判預警機制，有效阻止重大公共安全事件爆發

一是完善重大突發公共安全事件風險評估和信息披露制度。加快修訂完善突發事件應對法、傳染病防治法等相關法律法規，強化突發城市公共安全、重大自然災害、公共衛生事件信息發布的及時性、準確性、全面性，并設定發布機關“免責條款”，鼓勵和支持突發公共安全事件風險預警和發布。同時，有條件地賦予行業主管機構、專業性公益組織等對社會發布突發重大事件預警權限。二是加強風險感知的神經末梢體系建設。加強一線工作人員關于突發事件風險感知能力的建設，提高一線工作人員的敏銳度，及時收集本地區、本行業關于突發事件的信息數據，提高對突發事件爆發的危害度、影響人數等判斷的準確性。三是建立城市間重大公共安全事件信息共享平臺。制定和完善重大公共安全事件信息上網制度，及時將各地突然發生的自然災害、次生災害、不明原因疾病、不明病毒等信息發布，實現跨區域重大公共安全信息第一時間共享，有效提高對公共安全、公共衛生隱患的發現、研判、預警能力。

（三）著力提升城市應急治理能力，有效減輕重大公共安全事件和公共衛生事件影響

一是加快推進城市治理現代化、信息化。建設城市大數據平臺，構建城市“智慧大腦”，充分發揮大數據、人工智能、云計算等數字技術在災情監測分析、防控救治、資源調配等方面的支撐作用。及時準確分析掌控事件演變特征和規律性，動態模擬、評估事件演變態勢，科學制定應對方案，提前作好應急力量、應急設施、應急物資等儲備;二是構建政企聯動、上下協同的城市應急治理格局。充實社會組織力量和社區力量，加強社會組織能力和規范化建設，加大對社區建設支持力度，切實提高全社會協同應對突發事件能力，有序推進城市應急治理社會化發展。三是完善重大突發公共事件權威信息發布機制。一旦災情發生，需要第一時間成立由國家應急管理部門、行業管理部門、事件源發地政府和專業人員聯合組成的信息發布平臺，及時、準確、全面地向社會公布有關事件發展態勢、影響、應急措施等信息，真正能使公眾理性應對。

（四）加快推進韌性城市規劃，有效增強應對突發公共衛生事件能力

一是加快把疫情防御納入國土空間規劃。將應急規劃尤其是防疫防災規劃列為國土空間規劃強制性內容，切實推進國土空間規劃與突發性重大公共安全、自然災害、公共衛生事件防御等有機融合，做好重點區域、流域、行業環境等多發易發自然災害、公共安全、公共衛生事件調查，探索建立高風險區域重點項目風險評估制度，構建從國家到家庭層面的應急物資儲備體系，制定緊急時期的交通管制預案。二是啟動對城市空間“安全靈敏性”評價工作。以是否有利于防災防疫為目標，積極開展城市空間形態、城市功能組織、城市基礎設施保障、應急資源空間配置和協同等方面的保障能力評估，促進城市空間結構優化和公共空間韌性增強，提高基礎設施體系自身的防災防疫水平、保障能力和服務水平，構建由城市、社區、鄉鎮、農村多方協同、密切合作的應急保障體系。三是切實提高新型城鎮化質量。加快推進戶籍管理制度改革和外來人口市民化的進程，探索建立更加靈活的特大城市、超大城市落戶制度。推動公共服務資源和行政管理事務下沉，著力提升社區治理能力，構建以社區為中心的生活圈、服務圈。

（五）加快構建區域協同應急機制，有效提高聯防聯控聯治突發重大公共安全事件能力

一是建立跨行政區協同應對防災防疫機制。以城市群、都市圈為單元，統籌考慮區域性重大應急設施配置、應急物資儲備及重要保障空間的布局，統一制定災情防控政策，統一調配應急保障資源，防止突發公共安全事件不良后果的迅速擴大與擴散。在區域性中心城市，要以大數據分析為支撐，加強與周邊城市的密切聯系合作，共建聯防聯控機制、協同應對機制。二是成立區域性突發重大公共安全事件，尤其是衛生事件監測預警中心。以城市群、都市圈為主體，打造區域大數據平臺，構筑區域性災情防控大腦，全面負責本區域的災情監測、預警與應急管理。災情期間，加強與大數據支持機構合作，聯合開展數據分析，劃定區域災情防控地圖，確保第一時間提出分級布控、分級調配援助資源建議，避免“一刀切”的剛性管制。

（作者為國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心城市戰略部主任）