農村人居環境治理問題和對策研究

摘 要：開展農村人居環境治理是農村基層社會治理的重要內容，對于提高農村人民群眾生活水平和打造共建共治共享的社會治理格局具有重要意義。隨著鄉村振興戰略的實施，農村人居環境得到了一定改善，但仍存在一些問題，包括治理主體缺位、治理能力不足、治理內容繁雜等。該文以四川省達州市X鎮為例，在分析問題產生原因的基礎上，提出了加大宣傳教育、實行整體性治理、增加資源投入等對策建議，以期助力農村人居環境治理。

關鍵詞：農村人居環境;環境治理;基層治理

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）11-0001-03

2017年黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，著力解決突出環境問題，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動。2020年，我國全面建成了小康社會，農村各方面條件得到了極大改善，包括硬化道路、整治村容村貌、建設飲用水安全工程等。黨和國家給予了農村大量政策傾斜、人才支持和資金投入，農村獲得了大量發展機會。但長期以來，農村經濟發展落后于城市，農村人居環境治理并未提到城市衛生治理同等的位置，屬于農村治理的短板。研究農村人居環境中存在的問題，對于促進農村社會善治、提高國家治理能力具有重要意義。

農村人居環境治理不僅受到黨和國家的關注和支持，也深受學術界的關注。吳良鏞于2001年出版了《人居環境科學導論》，他提出，“人居環境是人類的聚居生活的地方，是人類利用自然、改造自然的主要場所[1]”。自此，人居環境科學在我國正式建立，這對于農村環境治理具有重要的指導意義。學者們圍繞農村人居環境治理主要從以下幾個方面進行了探討：一是從參與的多元主體出發，探討如何發揮各個主體在農村人居環境治理中的優勢。黃云凌從村民參與度出發，探討如何培育社區能力，以提高村民參與人居環境治理的積極性。齊琦、周靜、王緒龍、唐立強從基層組織參與農村人居環境治理的角度出發，分析基層組織的優勢和困境，以進行更好的改革。二是通過對存在問題進行分析，提出相應的對策建議。于法穩對人居環境面臨的形勢及存在的問題進行剖析，從機制、規劃、技術、資金、監管5個方面提出了對策建議。劉鵬、崔彩賢討論了農村人居環境治理中法治建設存在的問題，認為“推進農村人居環境治理的法治化，需要完善農村人居環境治理法律制度，明確政府職責和村民義務，增強法治意識，強化法治思維，健全監督問責機制[2]”。三是總結先進地方的治理經驗，探討治理模式。馮紅英系統總結了農村人居環境建設的國際先進經驗，根據國內實踐，提出“改善鄉村自然生態環境，強化政府宏觀統籌管理，提升人文環境水平[3]”。卞素萍分析了浙江和江蘇兩地的整治成功經驗，提供了參考。

本文在前人豐富的研究成果的基礎上，以農村人居環境治理為主題，從治理主體、治理內容、治理能力、治理的監督機制4個方面分析了四川省達州市X鎮存在的問題和原因，并提出相應的對策建議，以期為建設宜人的農村人居環境提供參考。

1 X鎮農村人居環境治理存在的問題

1.1 治理主體缺位，有效參與不足 當前，X鎮農村地區空心化嚴重，人口大量流失，村民缺位于農村人居環境治理。缺位表現在：一是參與人數不足，各年齡段所占比例失調。隨著城鎮化進程加快，大量農村人口流向城市，第七次全國人口的普查結果顯示，城鎮化率已經達到63.9%，并且大規模的鄉城遷移流動還將繼續。X鎮常年居住在農村的多為老人、小孩和少數年輕人，大多年輕人常年外出務工，村民時間精力行動能力有限，缺乏骨干力量參與人居環境治理。二是有效參與度低。村民文化水平較低，對新事物的認識和接受能力較差，無法完全正確解讀政策文件，部分村民對治理有抵制情緒。同時，村民不清楚自身可行使的權利和應履行的義務，參與人居環境治理的熱情不高。

1.2 治理內容繁雜，缺乏科學的處理技術 X鎮農村人口分布分散，自然資源豐富，而且獲取自然資源的成本低，存在自然資源浪費嚴重的現象，造成了環境污染。一是自然資源的浪費嚴重。在住宅建設方面，缺乏選址規劃和條件評估，分布零散，多為平房或低樓層，建筑用地資源浪費嚴重。農村用水成本低，節水意識不強，多余的水排入溝渠或池塘，重復利用率低，造成水資源浪費。二是環境污染類型多。生活污水和垃圾處理仍是老大難，X鎮的部分農村地區缺乏污水處理廠和垃圾處理站，收集轉運成本高，無奈直接排放污水和就地掩埋垃圾，造成水污染和土壤污染;使用的地膜不可降解，堆積在田地里，形成“白色污染”;將秸稈焚燒作為肥料，但實際上造成了嚴重的大氣污染;盲目使用化肥農藥，造成水污染和土壤污染。

1.3 治理能力有限，難以滿足多樣需求 農村自我發展能力有限，基礎設施建設單一，無法滿足村民日益增長的多樣化需求。一是農村生產力發展和村民增長的需求存在差異。村民的收入來源增多，收入增加，對生活質量有更高的要求，呈多樣化、個性化、現代化的特點。但X鎮農村地區生產力發展緩慢，集體經濟收入稀少，主要依靠財政撥款或者轉移支付，導致了基層政府和基層組織沒有經濟實力去主動開展人居環境治理，回應村民的需求。二是基層工作人員數量和精力有限。基層工作人員直接面對群眾，解決群眾各種各樣的問題（基層工作人員包括基層政府、基層黨組織、村委會成員以及其他組織人員）。基層的任務繁重，既要完成上級任務，又要處理轄區內的事務，人員有限，很難完全顧及到人民群眾的需求，全身心投入人居環境治理工作中去。

1.4 監督不到位，長效保障機制不健全 X鎮部分農村缺乏強有力和針對性的監管措施，沒有形成健全的監督體系，以保障農村人居環境治理的可持續發展，表現在以下2個方面：一是權責界定不明確。在農村人居環境治理中，基層政府擁有多種角色身份，是治理成本的承擔者、政策施行的監督者、公眾參與的引導者，權責界限模糊，導致監督無法充分發揮作用。村委會是群眾自治組織，但卻承擔了基層政府的部分行政任務，造成村委會缺乏時間和精力去解決村民問題，開展群眾自治。二是大眾監督缺位，參與主動性低。“參與監督的渠道是什么？可以監督哪些內容？如何正確地行使監督權利？”諸如此類的問題，部分村民一知半解，索性事不關己，高高掛起;部分村民對政府與群眾之間關系的認知，還停留在傳統的官民關系上，舊思想根深蒂固，擔心行使監督權得罪人，不愿意參與監督。

2 農村人居環境治理存在問題的原因分析

2.1 治理主體意識不強 如今X鎮大量農村人口流向城鎮，村民對村落的歸屬感和認同感降低，鄉土社會共同體逐漸瓦解，共識受到挑戰。一是一些村民政治冷漠，沒有認識到自身的主體地位。傳統政府大包大攬所有事務，部分村民在潛意識里認為一切事務都屬于政府的責任。即使政府進行了改革，開展服務型政府建設，但是村民的觀念一時難以轉變，仍遵循舊習，不愿意花費時間和精力參與人居環境治理，于是出現了政府在做事，群眾當看客的現象。二是“搭便車”行為和預期收益降低了村民參與積極性。“農村人居環境屬于農村公共產品，農村人居環境問題是農村公共事務問題[4]”，“搭便車”行為頻出。在人居環境治理過程中，部分人過分追求自身利益，過度使用公共資源，導致村莊人居環境治理的整體效益受到損害。農村年輕人大多常年外出務工，待在農村的時間短，綜合考慮投入的時間和財力成本以及未來在農村定居的可能性，參與人居環境治理的收益達不到預期，自然不愿意參加。

2.2 治理難度大 部分農村自然資源浪費和環境污染嚴重，難以治理。一方面，農村面源污染具有分散性、隱蔽性和不易量化的特點，導致不易監測發現，無法及時采取措施解決。農村面源污染成因廣泛，各個影響因素之間界限模糊，包括農藥、化肥使用不當、秸稈露天焚燒、畜禽養殖和水產養殖等，涉及范圍廣，不易鑒別，難以找到直接成因，且與生產活動息息相關，控制困難，難以全方位防治。另一方面，村民防治意識和能力不足。對于農村面源污染，村民的認知不充分，欠缺防治意識，面源污染不斷擴散。農村處理污染的科學技術遠落后于城市，也無法承擔研發引進新技術所耗費的大量時間人力財力成本，因此污染無法得到有效處理。

2.3 資源投入不足 之所以農村人居環境治理能力有限，一方面是因為X鎮農村地區農村自身經濟基礎薄弱，缺乏經濟實力支持人居環境治理。農村經濟條件較差，產業結構單一，以發展農業為主。農村生產力發展緩慢，城鄉仍然存在較大差距，并且各村由于地勢條件和地理位置的差異，村與村之間的經濟發展不均衡。另一方面是因為人才供給少，農村就業面窄，就業崗位少，本地人才流往外地工作。基層需要處理群眾的各種事務，群眾的需求紛雜繁多，而基層是按照既定的政策規定辦事，政策執行和群眾的需求之間出現矛盾。農村晉升空間有限，無法滿足年輕人的事業成就感，難以留住在職的年輕人和吸引新的年輕人，導致在人居環境治理中，缺乏骨干力量和知識青年供給。

2.4 監督體系不健全 費孝通在《鄉土中國》中闡述了血緣關系和地緣關系在農村社會中的重要地位和作用。他認為“親密社群的團結性就依賴于各分子間都相互的拖欠著未了的人情[5]”。可以看出，農村社會注重禮尚往來，人情關系。在這種社會關系下，一些地方監督主要是靠軟文化實現，包括家庭教育、族系共識和地緣關系等。然而軟文化下的內部監督具有局限性，它要求村民高度自覺，主動遵守村規民約。同時這種社會關系容易導致外部強硬的監督機制無法深入村民內部發揮作用。于是造成內部監督存有缺陷，外部監督無法深入滲透。此外，負責人居環境治理的部門組織多，如若層層監督，會出現監督隊伍龐大，而干實事的人少的情形，導致監督失效。

3 加強農村人居環境治理的對策建議

3.1 加大宣傳教育，提升村民主體意識 加大宣傳教育，不僅可以為村民普及相關基本知識，還可以促使其認識到自己的主體地位，有利于提升村民積極性，營造人人參與人居環境治理的良好氛圍。一是基層政府和村委會要以村民能接受的方式進行人居環境治理宣傳，比如在農村開設人居環境治理公益課堂、派遣志愿者挨家挨戶講解、放映主題電影等。讓村民意識到自身在農村社會事務管理中的主體地位，是人居環境治理的直接參與者、受益者、受害者。二是深度挖掘當地優秀的特色傳統文化，包括民俗、節日、建筑等，推陳出新，增強村民的文化自覺和文化自信，提升村民對本地的認同感和歸屬感，修復鄉土社會共同體。加大宣傳教育，有利于提升村民的積極性，營造人人參與人居環境治理的良好氛圍。

3.2 應用先進技術，推進整體性治理 農村人居環境治理應采用先進技術，以村集體為單位，進行整體性治理。為此，一是制定細化的參考標準。2015年，國家標準化管理委員會發布的《美麗鄉村建設指南》，2021年，七部委聯合印發的《關于推動農村人居環境建設標準體系的指導意見》都為人居環境治理的標準作出了指示。研究這些文件的可行性和實用性，切實考慮村民的需求，根據本地經濟社會發展實踐，制定適宜當地的標準細則。二是要學習先進經驗技術。有選擇性地學習借鑒其他地方人居環境治理出色的先進經驗，比如浙江“千村示范，萬村整治”工程的建設經驗。注重推廣使用新技術，比如農作物病蟲綜合防治技術、沼氣技術、太陽能技術，做好基礎設施準備，讓村民選擇適合自身的技術，加以應用。

3.3 增加資源投入，提高治理能力 基層政府提高治理能力，一是要加大財政投入，吸引社會資金參與。政府應加大財政投入到人居環境治理上，完善農村基礎設施建設，提高公共產品供給和公共服務質量。吸引社會資金參與，鼓勵村民創業，給予企業政策優惠，激發社會資金活力，建立起融資體系，解決資金困難問題。二是完善人才引進培養機制，保障人才的供給和智力支持。招納專業人才，術業有專攻，使其發揮專業技能。同時要培養農村本土知識分子，他們熟悉本地情況，更清楚如何激活內生動力，提升村民的參與度。另外應提供人才成長的土壤，創造發展機會，因此要堅定不移地走群眾路線，扎根于群眾之中，為群眾辦實事，激發工作積極性。

3.4 加強監督，完善監督機制 建立健全監督機制，不僅有利于激發村民參與農村人居環境治理，還有利于形成人人監督的氛圍，極大地保護農村人居環境治理的成果。可從以下2個方面加強監督，一是發揮正式制度作用，完善法律制度，嚴格按照法律條例規章制度執行，追究違法違規行為責任。保障鄉鎮人大監督權的行使，鄉鎮政府對鄉鎮人大負責，接受鄉鎮人大的監督。政府內部設有專門監督機構，要加強監督。二是發揮非正式制度的積極作用，依據當地的價值觀念、風俗習慣、傳統文化等，征集群眾意見，建立村規民約，村民共同遵守。發揮村委會的作用，成立以村干部為領導，積極村民為組員的監督小組，對各戶的治理情況進行巡查指導，解決村民的疑難問題，同時發掘有成效的家庭作為范本，給予一定物質獎勵或是精神表揚，引導其他人積極學習，發揮影響力。

參考文獻

[1]吳良鏞.人居環境科學導論[M].北京：中國建筑工業出版社，2011.

[2]劉鵬，崔彩賢.新時代農村人居環境治理法治保障研究[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2020，20（05）：102-109.

[3]馮紅英.鄉村人居環境建設的國際經驗與國內實踐[J].世界農業，2016（01）：149-153.

[4]劉強.從公共產品視角看農村人居環境[N].經濟日報，2018-08-07（016）：1.

[5]費孝通.鄉土中國[M].青島：青島出版社，2019.

作者簡介：程能紅（1997—），女，四川達州人，研究方向：行政管理。? 收稿日期：2021-12-10