復(fù)合型共治：共建共治共享社會治理格局的基層實踐探析

李傳喜　葉華剛

摘 要：打造共建共治共享的社會治理格局，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體是當(dāng)前社會治理改革的新取向，為新時代社會治理創(chuàng)新指明了方向。在基層社會治理實踐中，如何實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動是各地探索的重點。本研究以復(fù)合治理理論為基礎(chǔ)，以共建共治共享為立足點，結(jié)合地方實踐，提煉出“復(fù)合型共治”這一分析框架，通過治理主體復(fù)合、治理結(jié)構(gòu)復(fù)合、治理功能復(fù)合和治理價值復(fù)合，構(gòu)建以政府負責(zé)為主導(dǎo)、以社會自主為核心、以多元機制為保障、以信息技術(shù)為支撐的復(fù)合型共治模式，以期為打造共建共治共享的社會治理格局提供理論支撐和路徑參考。

關(guān)鍵詞：復(fù)合型共治;共建共治共享;社會治理格局;“義家+義圈”

中圖分類號：C916? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）04-0070-09

黨的十九大報告強調(diào)，打造共建共治共享的社會治理格局，并提出要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。在基層社會治理實踐中，如何將政府、社會、居民的作用有機結(jié)合起來進而形成合力，成為各地探索的重點。黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進一步提出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，更是深化和拓展了對社會治理基本規(guī)律的認識。由此，打造共建共治共享的社會治理格局，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體成為社會治理改革的新取向，為新時代社會治理創(chuàng)新指明了方向。當(dāng)前，各地都在積極探索如何真正實現(xiàn)社會治理格局的共建共治共享，但一些地方由于缺乏具體的理論支撐以及可資借鑒的有效經(jīng)驗，取得的實踐成效并不顯著。因此，從理論層面探索提煉出符合基層社會“共建共治共享”需求的框架路徑就顯得尤為重要。本研究以復(fù)合治理理論為基礎(chǔ)，以共建共治共享為立足點，結(jié)合地方實踐，探索實現(xiàn)復(fù)合型共治的路徑方向，以期為基層打造共建共治共享的社會治理格局提供理論支撐和路徑參考。

一、復(fù)合治理理論：

“共建共治共享”的理論依據(jù)

近年來，治理研究在我國逐漸成為一門顯學(xué)，不僅在實踐中開展了豐富多彩的探索，在理論研究中也形成了眾多的理論觀點，諸如整體性治理、協(xié)同治理、參與式治理、合作治理等。這些理論觀點分別從不同角度對社會治理的特點進行了闡述，但是又都有不完善之處，例如，整體性治理理論過于強調(diào)各部門間的橫向整合而忽略了分工與協(xié)調(diào)[1]，而協(xié)同治理、參與治理及合作治理等理論則過于強調(diào)各部門的分工與協(xié)調(diào)而忽略了各部門的橫向整合與系統(tǒng)建構(gòu)，均無法涵蓋當(dāng)前基層社會治理中的多中心化、扁平化、復(fù)雜化和協(xié)商化特點。相對而言，復(fù)合治理理論更能契合基層社會的需求，也能發(fā)揮更大效能，在市場化、城鎮(zhèn)化快速推進的大背景下，復(fù)合治理已成為一種必然趨勢[2]。

關(guān)于復(fù)合治理，早在2004年就有學(xué)者針對風(fēng)險社會中國家中心治理的失效，提出應(yīng)建立復(fù)合治理機制[3]。這也是針對一些西方治理理論“在中國場景中出現(xiàn)的空轉(zhuǎn)和失敗現(xiàn)象而提出的”[4]。此后，諸多學(xué)者對復(fù)合治理的內(nèi)涵進行了界定，楊濤認為，“復(fù)合共治指的是，為解決共同面對的問題，分散的行動主體通過協(xié)商協(xié)調(diào)、競爭博弈和規(guī)則規(guī)范來聯(lián)合相關(guān)主體，以集體行動的力量來處理問題”[5]。陶建鐘認為，復(fù)合治理是一種“國家主導(dǎo)社會自主”的模式，“在承認國家主導(dǎo)作用的同時，強調(diào)社會自主對于社會秩序供給的有效支持，在價值取向上內(nèi)在映照著強國家-強社會-強公民治理格局”[6]。顧金喜認為，復(fù)合治理是“在政府主導(dǎo)的過程中強調(diào)政府、市場、社會組織、社會權(quán)威等多元主體復(fù)合協(xié)同，通過合作、協(xié)商等多種手段共同治理公共事務(wù)的一種新型治理模式”，并進一步提出“關(guān)鍵是如何在政府、市場和社會間形成穩(wěn)固的社會聯(lián)合結(jié)構(gòu)，建構(gòu)新型的復(fù)合治理體制，通過國家強有力的協(xié)調(diào)整合，多元主體間形成良好的合作伙伴關(guān)系，共擔(dān)社會風(fēng)險、共享社會合作收益”[7]。何顯明認為，復(fù)合治理是“通過創(chuàng)新城市治理結(jié)構(gòu)，在逐步緩解體制內(nèi)治理資源碎片化困境的同時，有效整合體制內(nèi)與體制外資源、傳統(tǒng)治理技術(shù)與現(xiàn)代治理技術(shù)，形成復(fù)合型的治理體制及其運行機制，將分散在社會多元主體中的治理資源有效地整合到城市公共治理過程中來”[8]。針對復(fù)合治理理論的性質(zhì)，有學(xué)者認為，復(fù)合治理是一種治理模式創(chuàng)新[9]，也有學(xué)者認為，“所謂復(fù)合型治理并不是新的治理模式，而是基于單一思維解決轉(zhuǎn)型社會治理多元訴求的無效，在多元復(fù)合思維下思考現(xiàn)有治理模式的有效整合”[10]。

本研究認為，復(fù)合治理理論是適應(yīng)中國治理場景的“中國化”治理理論創(chuàng)新，是面對我國社會轉(zhuǎn)型期多樣性、動態(tài)性和復(fù)雜性的社會問題，對政府單一主體治理模式弊端的彌補和完善。以復(fù)合治理理論為支撐的復(fù)合型共治通過有效轉(zhuǎn)移政府的部分社會職能，為實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)良性互動提供了可能。因此，契合我國社會治理需求的復(fù)合治理理論應(yīng)具有以下特征：一是政府主導(dǎo)性。在中國治理場景中，政府仍然具有較強的制度制定及資源整合能力，復(fù)合型共治也往往需要“政府搭臺”來創(chuàng)建復(fù)合共治的空間，但是主導(dǎo)性并非支配性，還要依賴多元治理主體的能動性。二是主體多元性。“在現(xiàn)代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有單獨解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息的能力;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導(dǎo)一種特定的管理活動。”[11]因此，復(fù)合型共治的關(guān)鍵是，在政府主導(dǎo)下，為解決某一特定公共問題，將市場力量、社會力量吸納到公共事務(wù)治理中來，形成多元復(fù)合主體。三是結(jié)構(gòu)開放性。復(fù)合型共治并非一個確定的、長期的結(jié)構(gòu)，而是針對某一特定問題，遵循特定機制，動員相關(guān)主體參與治理，治理主體既是多元的，又是動態(tài)的、開放的，與特定問題有關(guān)聯(lián)的政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域各種利益主體均是治理的參與者，都可吸納到復(fù)合型共治結(jié)構(gòu)中來。四是功能多維性。復(fù)合型共治在功能上是多維雙向互動的，既強調(diào)社會治理各主體間的橫向聯(lián)動，又強調(diào)不同層級間的縱向整合，從而將分散在多元主體中的資源整合起來，應(yīng)用到多維需求中去，實現(xiàn)整體性與精準(zhǔn)性的有機融合。五是機制聯(lián)動性。復(fù)合型共治涵蓋了整體性治理、協(xié)同治理、參與治理、多中心治理等模式的特點，更加強調(diào)多元主體聯(lián)動機制。尤其是面對社會需求多樣化、治理資源碎片化等困境，通過治理體制及運行機制的復(fù)合架構(gòu)，以制度化形式保障各主體聯(lián)動及資源整合。六是目標(biāo)實效性。復(fù)合型共治的目標(biāo)是就地及時解決問題，實現(xiàn)社會有效治理。尤其是通過復(fù)合治理機制，整合治理資源，聯(lián)動多元主體，激發(fā)治理動力，實現(xiàn)社會問題的有效預(yù)防、預(yù)警、治理與跟蹤，實現(xiàn)社會秩序和諧穩(wěn)定。

復(fù)合治理理論契合我國社會治理需求，可以為基層貫徹落實黨中央提出的“打造共建共治共享的基層社會治理格局”要求、實現(xiàn)社會有效治理提供理論依據(jù)。我國基層社會治理格局的內(nèi)在邏輯與復(fù)合治理理論相互契合，三個“共”的要求更是充分體現(xiàn)了基層社會治理格局的復(fù)合屬性。“共建”強調(diào)的是治理主體，要求明確多元治理主體的角色和職責(zé)，以實現(xiàn)“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”和“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”。“共治”強調(diào)的是治理結(jié)構(gòu)，要求有完整的基層治理體系，即構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理結(jié)構(gòu)及機制，以實現(xiàn)基層社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化、精細化。“共享”強調(diào)的是治理目標(biāo)，要求共同分享基層社會治理的成果，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。復(fù)合型共治就是在復(fù)合治理理論基礎(chǔ)上結(jié)合地方實踐提出的理論框架，既強調(diào)各主體間的橫向整合與系統(tǒng)建構(gòu)，又強調(diào)各主體的職責(zé)分工與協(xié)作，從而有效涵蓋當(dāng)前基層社會治理中多中心化、扁平化、復(fù)雜化和協(xié)商化的特點。

二、復(fù)合型共治的地方實踐樣本分析

——以“義家+義圈”治理模式為例

當(dāng)前，各地都在積極探索推動復(fù)合型共治，積極打造共建共治共享的社會治理格局，浙東臺州市J區(qū)的實踐探索頗有成效。改革開放以來，J區(qū)發(fā)展速度快速提升，工業(yè)化、城市化進程迅速推進，吸引了大量人口聚集，社會變遷與轉(zhuǎn)型非常激烈，也深刻改變了J區(qū)社會結(jié)構(gòu)和治理面貌。面對日益復(fù)雜的治理需求，J區(qū)一直以打造“首善之區(qū)”為目標(biāo)，積極探索有效治理途徑，尤其是黨的十九大以來，J區(qū)面對一系列新挑戰(zhàn)、新任務(wù)，不斷加強和創(chuàng)新社會治理，努力完善與提升區(qū)級社會治理體系和治理能力。尤為值得一提的是，J區(qū)立足打造共建共治共享的社會治理格局，依托“一中心、四平臺、一網(wǎng)格”1基層社會治理體系，探索建立了“義家+義圈”復(fù)合型共治模式，充分發(fā)揮多元主體參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，打造了人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

所謂“義家”，是J區(qū)黨委、政府為充分發(fā)揮社會力量參與社會治理的主體作用，按“社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局打造的區(qū)級社會治理服務(wù)平臺，是J區(qū)社會組織的孵化基地。“義家”于2019年4月建立，依托J區(qū)矛盾糾紛調(diào)解中心，吸納群團組織、社工組織、行業(yè)協(xié)會和民間志愿者組織等全區(qū)范圍內(nèi)的社會組織，采取“以群工引領(lǐng)社工，以社工帶領(lǐng)義工”的模式，由J區(qū)工會作為牽頭單位，聯(lián)合婦聯(lián)、共青團等12家群團組織進駐。“義家”采取輪值主席制，由12家群團組織輪值擔(dān)任“義家”總部輪值主席，并分別與相關(guān)社會組織進行結(jié)對，共同開展矛盾糾紛化解、公益幫扶、專業(yè)社工服務(wù)等活動。“義家”主要定位為引領(lǐng)社會力量的“航標(biāo)”、鏈接社會力量的“紐帶”、孵化社會組織的“搖籃”、展現(xiàn)社會自治的“窗口”。

所謂“義圈”，是對基層治理單元的一種劃分模式，是通過壯大治理力量、激發(fā)治理活力從而提升治理效能的一種有益探索。“義圈”從2020年10月啟動，依托區(qū)級社會治理服務(wù)平臺“義家”總部，以社區(qū)為主陣地，以醫(yī)院、居民樓、專業(yè)市場、工業(yè)園區(qū)、行業(yè)協(xié)會、拆遷區(qū)塊等矛盾易發(fā)多發(fā)網(wǎng)格區(qū)域為拓展陣地，通過凝聚社會自治力量、社會組織力量和行政專業(yè)力量共同參與社會治理，打造基層治理“生態(tài)圈”，充分發(fā)揮“義圈”貼近群眾、滲透力強、方式靈活、資源廣泛等優(yōu)勢，實行矛盾調(diào)解、困難幫扶、公益服務(wù)和特色功能“3+N”運行模式，以矛盾調(diào)解作為主軸，探尋問題癥結(jié)、化解苗頭事件、服務(wù)困難群眾。目前，J區(qū)第一批19個“義圈”已投入運行，其中既有依托社區(qū)的“義圈”，如太和社區(qū)義圈、港灣社區(qū)義圈等，也有基于專業(yè)區(qū)域的“義圈”，如“市立醫(yī)院義圈”“一江兩岸義圈”“農(nóng)港城義圈”等。后續(xù)將按照“成熟一個、細分一個、新建一個”的總體要求，結(jié)合區(qū)域內(nèi)治理力量和矛盾數(shù)量的實際供需，分批次推進站點建設(shè)。

“義家+義圈”治理模式的探索雖然時間不長，但是因其符合現(xiàn)代治理的基本規(guī)律和社會需求，取得了明顯成效。在“義家+義圈”引領(lǐng)下，J區(qū)社會力量積極參與社會治理，有力推動了社會治理重心下移，將大量矛盾糾紛化解在基層。截至2020年底，J區(qū)在區(qū)級化解矛盾糾紛131件、在鎮(zhèn)街一級化解矛盾糾紛230件、在村社一級化解矛盾糾紛8119件，占比分別為1.54%、2.72%、95.67%，總化解率達到99.93%，遠遠超過浙江省規(guī)定的“631”標(biāo)準(zhǔn)（即矛盾糾紛60%化解在基層、30%化解在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、10%化解在區(qū)級），基本實現(xiàn)了把問題矛盾化解在基層、“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的治理目標(biāo)。

“義家+義圈”治理模式符合復(fù)合治理的典型特征，具體體現(xiàn)在以下幾點。

一是治理主體復(fù)合。“義家+義圈”通過平臺搭建和制度設(shè)置，最大可能地吸納治理主體，這些主體包括區(qū)級政府、群團組織、社會組織、行政部門、社區(qū)、群眾等。其一是區(qū)級政府。“義家+義圈”的建設(shè)由政府主導(dǎo)，J區(qū)政府是主要推動者，為“義家+義圈”的建設(shè)提供資金場地、部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度保障、公共服務(wù)供給等支持。其二是群團組織。群團組織“處在國家和社會之間的特殊位置，兼具國家屬性和社會屬性”[12]，對上，群團組織承接政府的行政資源和公共服務(wù);對下，可以充分發(fā)動各自聯(lián)系對象。“義家”以群團組織擔(dān)任輪值主席的方式，積極引導(dǎo)相關(guān)群團組織參與社會治理，促進了需求與資源的有效對接。其三是社會組織。“義家+義圈”以社會化方式，積極吸納和培育能發(fā)揮專業(yè)職能的社會組織和志愿組織。J區(qū)將全區(qū)已注冊、備案的社會組織全部納入平臺，目前，共整合鏈接571個社會組織、2220個社區(qū)備案社會組織。其四是行政部門。各級行政部門為“義家+義圈”提供行政資源支撐，如通過對接街道、基層法庭、派出所、司法所、市場監(jiān)管所等部門，在“義圈”成立專業(yè)工作室，如“一江兩岸義圈”設(shè)立矛盾糾紛調(diào)處工作室，“農(nóng)港城義圈”設(shè)立無訟市場工作室等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處等是“義家+義圈”行政力量下沉的節(jié)點，一般明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記承擔(dān)居中協(xié)調(diào)職責(zé)。其五是社區(qū)。“義家+義圈”模式中，社區(qū)自治是核心，“義圈”也基本與社區(qū)范疇重疊，因此社區(qū)負責(zé)人也是“義圈”聯(lián)系人。“義家+義圈”通過資源下沉和組織保障，對社區(qū)進行賦能增能。其六是群眾。群眾是基層自治的主體，“義家+義圈”以社會自治力量為主體，推行個性化“義圈”自治模式，讓群眾的事務(wù)群眾商量著辦、群眾的矛盾群眾商量著解決、社會的關(guān)系群眾商量著調(diào)和，還通過引導(dǎo)人民調(diào)解員、律師、退休干部、志愿者等社會力量加入基層服務(wù)隊伍，形成專業(yè)社會力量庫，目前共凝聚其他各類社會力量4萬余人。

二是治理結(jié)構(gòu)復(fù)合。從外在形態(tài)來看，“義家+義圈”為多元主體參與基層社會治理搭建了平臺，其中，“義家”是實體平臺，通過群團組織、社會組織、志愿組織的聯(lián)合進駐，打破了這三大系統(tǒng)之間的壁壘，使“義家”成為支持型社會組織;“義圈”是虛擬平臺，其依托社區(qū)、網(wǎng)格等陣地，以制度化形式實現(xiàn)了以社會自治力量為主體、以專業(yè)行政力量為支撐、以社會組織力量為補充的治理架構(gòu)。“義家+義圈”的復(fù)合型共治結(jié)構(gòu)，首先是實現(xiàn)了治理空間重組，即補充和拓展了基層治理單元，尤其是將醫(yī)院、樓宇、專業(yè)市場、工業(yè)園區(qū)、行業(yè)協(xié)會等納入“義圈”覆蓋范圍中，彌補了社區(qū)、網(wǎng)格等治理單元的不足;其次是構(gòu)建了社會治理綜合體，實現(xiàn)了通過群團組織、基層黨組織、社會組織、行政力量、社區(qū)、基層自組織等多元主體的重新整合和復(fù)合型共治，打造了基層治理的立體化“生態(tài)圈”，在扁平化組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，通過有效對接政府資源與公共服務(wù)，實現(xiàn)“有效政府+有序社會”的統(tǒng)一。而責(zé)任捆綁等制度設(shè)置，則使這一“生態(tài)圈”能夠自主運行、自我循環(huán);最后是實現(xiàn)了組織關(guān)聯(lián)再造。在“義家+義圈”這一社會治理共同體中，各主體形成了互相嵌入、彼此支撐的關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，構(gòu)建起了復(fù)合型共治的組織結(jié)構(gòu)和形態(tài)，解決了多元主體因職能分割、缺乏協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的治理“碎片化”問題，使原本分散、獨立的主體整合到一起，通過協(xié)同化運行機制進行良性互動。同時，又保持了各主體的主動性、獨立性和專業(yè)性，從而形成了個性化“義圈”與一般化“義圈”相互融合、專業(yè)化力量與常態(tài)化力量同頻共振的治理模式。

三是治理功能復(fù)合。“義家+義圈”充分體現(xiàn)了組織二元性理論所強調(diào)的二元性能力。組織二元性理論源于20世紀(jì)70年代，是管理研究的一種新范式[13]，也是一種解決組織困境的動態(tài)能力，即“能夠同時兼顧兩種相互分離的目標(biāo)”[14]或管理不同策略間緊張關(guān)系、協(xié)調(diào)不同能力的一種動態(tài)能力。這一理論范式借鑒到社會治理領(lǐng)域中也具有很強的解釋力。長期以來，政府進行社會治理的主要目標(biāo)相對一致，即實現(xiàn)穩(wěn)定。但在日益動態(tài)而復(fù)雜的社會環(huán)境下，社會治理僅僅是為了實現(xiàn)穩(wěn)定這一導(dǎo)向已不能適應(yīng)社會需求。隨著多元社會主體的發(fā)展，尤其是市場及社會力量的勃興，在確保穩(wěn)定之余，對提升社會活力的要求也越來越高。面對日益復(fù)雜的需求，是否具備二元性能力也成為社會治理獲得成功的重要保障。一方面，“義家+義圈”針對社會治理的秩序需求，充分動員各主體參與協(xié)商議事、矛盾調(diào)解、困難幫扶等活動，如“太和社區(qū)義圈”以樓道議事堂、三方聯(lián)動協(xié)商、居民夜懇談等方式形成了有效的自治陣地“太和山議事廳”，“景和社區(qū)義圈”以彩虹公益聯(lián)合會培育了老林會客室、“葉大姐愛心幫幫團”等25個工作品牌，全面提升了事務(wù)處置、矛盾化解的專業(yè)化水平，有助于從根源上鏟除不穩(wěn)定因素，確保社會秩序的穩(wěn)定。另一方面，“義家+義圈”針對社會治理的活力需求，積極動員各主體參與公益服務(wù)及其他特色服務(wù)。如針對社會力量活力不足問題，由“義圈”牽頭，組織開展技能比武、季度擂臺等活動，為參與社會治理的社會力量提供展示自我的平臺，在活躍社會自治隊伍的同時，以點帶面激發(fā)整個“義圈”的活力。同時，依托站點內(nèi)的社會力量，定期組織開展公益演出、平安巡邏、文明勸導(dǎo)、慈善募捐、法律援助等豐富多彩的志愿服務(wù)活動，幫助群眾解決實際困難，促進社會和諧。如“城市港灣義圈”充分發(fā)揮站點內(nèi)社會團體、退休老干部、志愿者等力量，組織小區(qū)居民自編自演開展文藝文化活動，成立由志愿者、樓長和有一技之長的居民等組成的“920·就愛您”鄰里幫幫團，開展上門換燈泡、清理下水道、理發(fā)、學(xué)生作業(yè)輔導(dǎo)等服務(wù)活動，源源不斷匯聚社會自治力量的生機與活力。

四是治理價值復(fù)合。“義家+義圈”這一復(fù)合共治模式在很大程度上促進了社會治理價值的重塑，即培育起了多元主體的一種復(fù)合治理思維或復(fù)合理性。當(dāng)前，面對日益多元化、異質(zhì)化、復(fù)雜化的治理訴求，任何單一主體解決社會治理問題的做法，不論是在實踐中還是在思維邏輯上都已經(jīng)失效了，而如何將多元主體進行有機整合、將治理規(guī)則進行合理調(diào)整、將治理時空進行深入拓展，則是面對當(dāng)前治理需求所要考慮的問題。從“義家+義圈”的實踐來看，其構(gòu)建起了一種以多元主體復(fù)合為基礎(chǔ)、以復(fù)雜需求為導(dǎo)向、以有效治理為目標(biāo)，遵循社會治理規(guī)律、積極參與社會治理的復(fù)合理性。這種復(fù)合理性能夠推動社會治理從分散共治向復(fù)合共治轉(zhuǎn)型，從零散向集成轉(zhuǎn)型。在“義家+義圈”中，政府雖然具有主導(dǎo)性，但并非掌控或支配，政府部門以及群團組織均順應(yīng)當(dāng)前社會治理規(guī)律，“小心翼翼地介入社會”[15]，是在群眾、社區(qū)、社會組織等基層治理主體充分發(fā)揮能動作用的情況下給予方向引導(dǎo)、需求鏈接、資源整合和力量支撐。而政府、社會、群眾等多元主體通過互動合作、平等協(xié)商與重復(fù)博弈，使“義家+義圈”成為涉及多主體、多層次、多領(lǐng)域的共建共治共享乃至共贏的復(fù)合治理機制。如今，這一復(fù)合理性已成為“義家+義圈”中多元主體的“共識”，這也使復(fù)合理性具有一定的集體約束性。通過各參與主體職責(zé)的明確，在復(fù)合理性思維影響下，讓各主體對參與社會治理從“認識”變?yōu)椤罢J同”，提高了參與社會治理的能動性，從而有助于避免社會治理中的“集體行動困境”。

三、復(fù)合型共治模式機制

建構(gòu)的策略分析

從實踐經(jīng)驗來看，復(fù)合型共治模式要取得良好的治理效能，完善的機制建構(gòu)是基本前提。基層治理主體的功能多元化、需求多樣化需要通過機制建構(gòu)進行規(guī)范約束與調(diào)節(jié)。

（一）以政府負責(zé)為主導(dǎo)，發(fā)揮“元治理”功能

“元治理”即“治理的治理”，是對多元化治理主體、力量或機制等進行宏觀安排、重新組合的治理機制。在這一機制中，需要對不同力量和組織的立場、利益進行協(xié)同，所以，需要一個“治理”的起點與軸心。政府扮演的正是這樣一種角色——“元治理”的承擔(dān)者，保證社會運行機制有序有效的主要責(zé)任方。[16]但是，“元治理”強調(diào)的政府軸心作用并非傳統(tǒng)的“國家中心論”或“全能政府論”，強調(diào)政府的責(zé)任而非包攬一切的權(quán)力。一是強化政府對社會治理責(zé)任的有效擔(dān)當(dāng)。政府的治理策略要轉(zhuǎn)到主動治理上來，能夠結(jié)合群眾需求從宏觀層面對基層治理的機制、模式等進行頂層設(shè)計，明確政府、群團組織、社會組織、基層社區(qū)自治組織等治理主體的相關(guān)職能和責(zé)任，同時充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、整合、調(diào)控及執(zhí)行功能，為基層治理提供有效的參與平臺、合理的參與機制等基本保證，這些在實踐中很難自發(fā)形成，需要政府充分發(fā)揮“元治理”功能。二是建構(gòu)理性完善的治理體制與規(guī)則。如“義家+義圈”模式所設(shè)計的運行體制：在社會組織方面，以“義家”總部為“神經(jīng)中樞”，吸納、孵化、管理、發(fā)動全區(qū)社會組織，以“義圈”為“神經(jīng)元”，按需嵌入特色化、專業(yè)化、規(guī)范化社會組織自主參與社會治理。在社會組織與社區(qū)自組織之間，以社區(qū)自組織為主，積極培育、發(fā)動社會自組織，為自組織創(chuàng)造條件，實現(xiàn)社區(qū)、居民、物業(yè)等參與共治，實現(xiàn)“人人有責(zé)、人人參與、人人享有”;以社會組織為輔，積極對接社會需求，提供專業(yè)服務(wù)。這樣的體制機制，實際上就是一個集社情民意收集、民生訴求處置、公共數(shù)據(jù)共享、應(yīng)急指揮聯(lián)動、動態(tài)分析研判于一體的“圈層式”聯(lián)動社會治理體系，可以有效實現(xiàn)矛盾糾紛化解、群眾需求回應(yīng)、善行義舉傳播等，打造共建共治共享的社會治理格局。

（二）以社會自主為核心，發(fā)揮主體能動性

“一個正常的社會需要這樣一種自組織能力，以應(yīng)對可能的政府失靈和市場失靈，以使社會生活能夠有序進行，降低社會轉(zhuǎn)型的風(fēng)險”[17]，這也是建構(gòu)“強社會”的基礎(chǔ)。因此，各級政府應(yīng)采取多重舉措推動社會自主治理能力提升。一是積極促進社會發(fā)育和社會自組織建設(shè)。例如，為推動社會組織的規(guī)范化和專業(yè)化，“義圈”在日常運作過程中，注重挖掘社會自治力量帶頭人、培養(yǎng)社會骨干力量，在文化活動、志愿服務(wù)、群眾協(xié)調(diào)等方面培育“群眾領(lǐng)袖”和“熱心市民”，集中送至“義家”總部開展專業(yè)指導(dǎo)和幫助，提升其專業(yè)能力并注冊組建隊伍，最終實現(xiàn)從初級自治力量向?qū)I(yè)社會組織的轉(zhuǎn)變，進而為“義家”和“義圈”提供專業(yè)性、針對性的服務(wù)，形成從培育到壯大再到反哺的良性循環(huán)。二是加強社會賦權(quán)與增能。“強政府+強社會+強公民”的格局并不意味著政府的全能與掌控，而是政府在社會治理中具有強大的引導(dǎo)力、回應(yīng)力、協(xié)調(diào)力和執(zhí)行力，能夠幫助基層社會形成自發(fā)秩序生產(chǎn)能力。通過社會組織及自組織培育、政府購買服務(wù)、引入專業(yè)社工組織等舉措，增強社會力量對社會領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)進行自我管理、自我服務(wù)的能力，不僅僅是面向問題與現(xiàn)實需求的治理，也是面向問題源頭與未來需求的系統(tǒng)治理。通過對基層社會力量的賦權(quán)與增能，使基層治理場域中的各治理主體具備與其治理目標(biāo)相匹配的行動能力，從而推動基層社會治理的自主運行。

（三）以多元機制為保障，構(gòu)建核心軟實力

多元的主體結(jié)構(gòu)、有力的平臺支撐是復(fù)合治理的硬件，而健全的治理機制則是其軟件。一是“主導(dǎo)-協(xié)同機制”。以地市級城市為例，可在市政府主導(dǎo)下，充分發(fā)動各級治理主體，構(gòu)建“市級政府—區(qū)級政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)”的縱向協(xié)同機制，通過理順條塊關(guān)系、明確各級主體責(zé)任，建立完善的聯(lián)系機制，構(gòu)建以“區(qū)域行政力量、社會組織力量、社區(qū)自治組織力量”為主體的橫向協(xié)同機制，以扁平化結(jié)構(gòu)促使各治理主體共同行動，實現(xiàn)共治目標(biāo)。二是“信息反饋-回應(yīng)”機制。現(xiàn)實中，出現(xiàn)治理失靈的一個重要原因就是信息流通不暢以及回應(yīng)不足，因此，要通過多種渠道及時掌握各種需求信息，通過線上線下的互動網(wǎng)絡(luò)，使信息得以及時共享、反饋、回應(yīng)。例如，“義圈”模式的做法就是充分發(fā)動社會自治力量，把退休人員、黨員、熱心群眾等發(fā)展成網(wǎng)格兼職信息員，定期收集群眾身邊的熱點難點問題，通過信息上報系統(tǒng)傳送到“義家”總部。“義家”在統(tǒng)一受理、分類分析、精準(zhǔn)對接基礎(chǔ)上，指導(dǎo)“義圈”尋找破題之舉，同時通過剝離“義圈”行政職能，下沉服務(wù)管理事項，精簡站點管理層級，以扁平化、集約化的治理模式，大幅提高社會治理快速響應(yīng)、精準(zhǔn)落地的能力，推動各類問題有效解決。三是“信任-權(quán)威”機制。社會治理最終是要靠人來實現(xiàn)的，增強各主體間的信任是提升社會治理效能的關(guān)鍵。要以群眾自治為核心，充分發(fā)動群眾參與治理，切實保障群眾參與的主體性。而在自治范疇之外，區(qū)域行政力量、社會組織力量還要為群眾自治提供規(guī)范化、專業(yè)化支撐，著力提高廣大群眾的獲得感和滿足感，贏得群眾的信任，進而強化共建共治共享社會治理格局的權(quán)威性。實踐證明，在基層治理中，基于信任的權(quán)威影響下，各治理主體能夠基于一種具有集體約束的“重疊共識”，主動圍繞相關(guān)問題進行協(xié)同共治。此外，還可通過系統(tǒng)打造展現(xiàn)整體形象的文化產(chǎn)品、文化標(biāo)識等，不斷擴大公信力、影響力、親和力，積極培育品牌社會組織，形成以品牌帶動共治、以共治再創(chuàng)品牌的良性循環(huán)。

（四）以信息技術(shù)為支撐，提升社會治理智能化水平

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，使政府主動治理變得更加可能，使社會治理能更精準(zhǔn)、更及時發(fā)現(xiàn)群眾需求，推動社會治理決策科學(xué)化和治理方式精細化，達到更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細節(jié)和更人性化的治理效果。例如，“義家+義圈”模式就充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，開發(fā)出了“掌上義家”微信小程序，將義家線下服務(wù)與移動終端有效結(jié)合，同時整合96345社會公共服務(wù)熱線、12345政務(wù)咨詢投訴舉報平臺和網(wǎng)格采集信息數(shù)據(jù)，依托“掌上義家”建立服務(wù)需求庫和資源庫，以“點單派單”形式，實現(xiàn)站點服務(wù)需求輸出和社會組織服務(wù)供給的即時對接。另外，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，為“義圈”站點開設(shè)基層治理四平臺賬號，對大部分問題由“義圈”圈內(nèi)相應(yīng)組織參與化解，對化解不了的矛盾，則通過四平臺接收和上報事件，調(diào)動資源解決該問題，力爭把不穩(wěn)定因素解決在基層。

四、復(fù)合型共治模式面臨的

挑戰(zhàn)及完善路徑

復(fù)合型共治的社會治理模式在基層實踐中取得了明顯成效，也存在一些亟待解決的問題。一是治理邊界仍需厘清。一些基層治理單元的邊界劃分尚不清晰，尤其是一些治理共同體與社區(qū)、全科網(wǎng)格等既有治理單元之間的關(guān)系還需要進一步厘清。在復(fù)合型共治模式中，雖然要打破條塊分割、各自為政的行政邊界，但是其中每一個治理單元的邊界與職責(zé)仍要清晰界定，只有這樣，才能推動復(fù)合型共治模式的精細化、精準(zhǔn)化。二是發(fā)展?fàn)顩r不均衡。從“義家+義圈”模式的治理實踐看，有些社區(qū)發(fā)育較為成熟，各種社會組織比較健全，群眾發(fā)動也較為廣泛，能夠有效依靠社區(qū)內(nèi)的自治力量實現(xiàn)有效治理和服務(wù)。但是對部分社區(qū)來說，社區(qū)工作基礎(chǔ)較薄弱，自組織發(fā)展一般，有時社區(qū)、物業(yè)、業(yè)委會、業(yè)主之間還存在矛盾，難以組織起來。這就在一定程度上影響了復(fù)合型共治的效能。三是服務(wù)項目碎片化。現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的動態(tài)性要求復(fù)合型共治模式有整體性、宏觀性規(guī)劃，但在實踐中還是以零散的項目化形式為主，一些區(qū)級社會組織下沉到社區(qū)還存在一定程度的“懸浮”現(xiàn)象，活動重復(fù)性、單一性較明顯。四是共治制度化不足。各地圍繞構(gòu)建多元主體共同參與的共建共治共享的社會治理格局進行了很多有益探索，但大多還是以問題為導(dǎo)向，以各治理主體的自身能動性為動力，尚缺乏穩(wěn)定的制度安排。例如，“義家”與“義圈”分別歸口在J區(qū)工會和J區(qū)政法委，在主體間權(quán)責(zé)關(guān)系、商議程序、共建行動協(xié)同等方面也缺乏具體規(guī)定，這會導(dǎo)致在組織動員和關(guān)系協(xié)調(diào)上要花費更多精力，無法根本性、長期性地調(diào)動各治理主體的內(nèi)在積極性。針對上述問題和挑戰(zhàn)，應(yīng)從以下方面對復(fù)合型共治模式加以完善。

（一）加強對基層社會構(gòu)建復(fù)合型共治模式的整體規(guī)劃

黨中央提出的“打造共建共治共享的基層社會治理格局”“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”等目標(biāo)，為進一步加強和創(chuàng)新基層社會治理指明了方向，也提出了新的要求。復(fù)合型共治的社會治理模式作為符合這一方向的實踐創(chuàng)新，更需要加強整體規(guī)劃，作出前瞻性布局，讓各治理主體間的關(guān)系更加融洽，讓基層社會治理更具科學(xué)性、民主性和凝聚力。一是堅持以人民為中心的根本導(dǎo)向。以人民的需求為導(dǎo)向進行復(fù)合型共治頂層設(shè)計，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，發(fā)動人民群眾積極參與，真正實現(xiàn)“使每個社會細胞都健康活躍”，讓人民群眾成為社會治理的最廣參與者、最大受益者、最終評判者，讓人民群眾在參與治理的過程中感受到人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的重要性。二是加強各級黨組織的引領(lǐng)作用。明確各級黨組織在復(fù)合治理中的職責(zé)，并將其納入目標(biāo)責(zé)任制考核，充分發(fā)揮基層黨組織在基層社會治理與服務(wù)中的作用。三是加強各治理主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。可在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立政法委、工會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等部門聯(lián)席會議機制，加強常態(tài)化溝通，使各方的需求與資源能夠更好地瞄準(zhǔn)和對接。

（二）加強復(fù)合型共治模式的制度化建設(shè)

共建共治共享的社會治理格局的生命力來源有兩方面，其一，是否基于群眾需求，其二，是否有完善的制度。復(fù)合型共治模式強調(diào)治理的“公共性”，參與范圍與領(lǐng)域不斷擴大，各主體間是以柔性、靈活、網(wǎng)格化狀態(tài)連接的，但這也意味著治理主體的不確定性和治理過程的不規(guī)范性。因此，要加強復(fù)合型共治模式的長效機制建設(shè)。一是要完善制度化的參與渠道。要進一步明確各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系、職能范圍和權(quán)利邊界，建立各主體間完善的溝通、協(xié)同、合作與監(jiān)督機制。二是要規(guī)范運作程序。可以項目化形式推進復(fù)合型共治模式的運行，根據(jù)問題屬性，將要解決的問題劃分為常規(guī)項目和專項項目，明確每一類項目的參與對象、參與程序和規(guī)則，明確不同主體參與的行為規(guī)范和評價機制，形成層次分明的專業(yè)化運作機制，使各參與主體都能夠盡其所能。同時，將不同層次的功能進行有效串聯(lián)整合，協(xié)調(diào)好各治理主體之間的關(guān)系，形成統(tǒng)分結(jié)合、優(yōu)勢互補、互為支撐的運行鏈。三是為保障制度化參與渠道有效運行，還要完善投入機制，推動社會治理資源向基層下移，為復(fù)合型共治模式提供必要的人、財、物等方面的保障。

（三）加強對基層自治力量的培育和整合

復(fù)合型共治模式的核心是自治，歸根到底要靠廣大民眾的自覺參與，充分激發(fā)“內(nèi)源性動力”。但在社區(qū)治理中，這種動力往往是零散的，要將自治政策真正落實，還要不斷培育和整合各種社區(qū)自組織。一是要加大后進社區(qū)的自組織培育力度，壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)黨委書記責(zé)任，以黨建引領(lǐng)社區(qū)自組織發(fā)展，注重挖掘和培養(yǎng)骨干，也可引進專業(yè)社會組織協(xié)助社區(qū)進行群眾發(fā)動和社區(qū)自組織培育，使其走上專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展道路。二是要加大對自治力量的整合力度。要將各類社區(qū)自組織積極納入復(fù)合型共治模式，以問題、需求為導(dǎo)向，有序參與基層治理和服務(wù)，賦予社區(qū)自組織主體性地位，培育自治共同體，充分發(fā)揮其共商共建功能。

五、結(jié)? 語

習(xí)近平總書記指出，一個現(xiàn)代化的社會，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機統(tǒng)一。要完善共建共治共享的社會治理制度，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。要加強和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。[18]社會治理現(xiàn)代化所追求的就是活力與秩序的有機統(tǒng)一，從復(fù)合型共治模式的基層實踐情況來看，其建構(gòu)起了一個個“多圈層、差異化”的基層復(fù)合治理共同體，通過治理主體復(fù)合、治理結(jié)構(gòu)復(fù)合、治理功能復(fù)合和治理價值復(fù)合等四重維度復(fù)合，實現(xiàn)了政府自上而下的主動作為和社會各主體自下而上的全面參與相結(jié)合，體現(xiàn)了“政府公共責(zé)任和社區(qū)公共責(zé)任的分擔(dān)與融合”[19]。同時，其以政府負責(zé)為主導(dǎo)、以社會自主為核心、以多元機制為保障、以信息技術(shù)為支撐，能夠有效適應(yīng)基層社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系、社會行為方式、社會心理等深刻變化，使基層社會治理既充滿活力又擁有良好秩序。實踐證明，復(fù)合型共治模式具有較強的現(xiàn)實解釋力和適用性，為推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化、打造共建共治共享的社會治理格局提供了有益經(jīng)驗。

總體而言，復(fù)合型共治的社會治理模式符合當(dāng)前基層社會治理的基本需求，也必將迸發(fā)出更加強大的生命力，當(dāng)務(wù)之急就是要不斷克服其運行過程中遇到的難題和挑戰(zhàn)，通過加強復(fù)合型共治模式的制度化建設(shè)，加強對基層社會構(gòu)建復(fù)合型共治模式的整體規(guī)劃，加強對基層自治力量的培育和整合，使其在制度上和實踐上都能夠獲得更高的合理性和可行性。

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Compound Co-governance：Local Practice of Co-construction，Co-governance and Sharing of Social Governance Pattern

— take the exploration of “Yijia+Yiquan” model in J District of Taizhou，

Zhejiang Province as an example

LI Chuan-xi1，2，YE Hua-gang3

（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China;2.Party School of Taizhou Municipal Committee of the Communist Party of China，Taizhou 318050，China;3.Political and Legal Committee of Jiaojiang District Committee，Taizhou City，Taizhou 317700，China）

Abstract：Building a social governance community of co-construction，co-governance and sharing is a new orientation of the current social governance reform，which points out the direction for the innovation of social governance in the new era. In the grass-roots social governance，how to realize the benign interaction between government governance and social regulation and residents’ autonomy is the focus of exploration in various places. This paper takes the compound governance theory as a tool，takes co-construction，co-governance and sharing as a foothold，combines with local practice，refines the analytical framework of “compound co-governance”，through the combination of governance subjects，governance structures，governance functions and governance values. In order to provide theoretical guidance and path reference for “building a social governance pattern of co-construction，co-governance and sharing”，we should build a compound co-governance model with government as the guide，social autonomy as the core，multiple mechanisms as the guarantee and information technology as the support.

Key words：compound co-governance;co-construction，co-governance and sharing;social governance pattern;“Yijia+Yiquan”

責(zé)任編輯：傅建芬

收稿日期：2022-02-26

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“鄉(xiāng)村振興背景下治理低效的生成邏輯與破解路徑研究”（21CSH044）;浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“鄉(xiāng)村治理中群眾參與模式及效能研究”（22NDJC313YBM）

作者簡介：李傳喜，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院博士生，中共臺州市委黨校副教授，主要研究方向為基層治理;葉華剛，臺州市椒江區(qū)委政法委常務(wù)副書記。