社區在突發事件防范與應對中的角色定位研究

摘 要：社區在突發事件防范與應對中發揮了重要作用，但同時也存在諸多短板，折射出社區尷尬的角色定位。推進向基于社區的突發事件防范與應對模式轉型是我國應急管理模式改革的方向。在突發事件防范與應對這一角色情境中，國家、城市和社會三個層面對社區寄予角色期望，對社區的性質以及組織結構等角色認知賦予社區一定的角色能力，兩者共同作用形成社區的應然角色定位。但在實踐中，社區的實然角色與角色定位之間存在差距，重要原因之一就是基層應急管理各主體對社區的角色認知存在偏差，其背后反映的是體制機制的不完善。因此，需要進一步完善相關體制機制頂層設計，促進社區治理在當代中國的轉型、發展與創新。

關鍵詞：基層社區;突發事件;角色定位;應然角色

中圖分類號：C916.2? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）04-0079-10

一、引? 言

當前，我們已經進入社會風險高發期，突發事件應急管理呈現出多元共治、重心下沉、關口前移、智慧治理等特征，更加凸顯社區的基礎性地位，向基于社區的突發事件防范與應對模式轉型正在成為我國應急管理改革的方向。在突發事件防范與應對的實踐中基層社區發揮了重要作用，但同時也暴露了諸多問題，折射出社區尷尬的角色定位。作為社會治理的基底，社區不是一級政府，如果沒有明確的角色定位和具體的制度安排，充分發揮社區的重要作用是很難實現的。在這樣的時代背景下，更加有必要研究社區在突發事件防范與應對中的角色定位。

隨著突發事件的增多，國外學術界對于危機管理、應急管理、突發事件管理的研究也越來越重視。一些國際組織提出“社區應急管理”的理念，具有代表性的如：世界衛生組織提出“安全社區”（1989），聯合國提出“建設具備應對災害能力的社區”（1999、2005），以及“發展以社區為核心的減災戰略”（2001），在世界減災大會上聯合國提出“減少災害需要社區動員和居民之間的合作”（2015）。這些理念的共同點是強調社區參與突發事件應對的全過程。

國外有學者認為，社區在突發事件防控中的重要性主要源于突發事件的特征與社區的本質屬性相契合。以突發公共衛生危機為例，社區往往是突發事件的第一響應地，能夠比醫療隊伍、監測機構和專業應對機構更早發現疑似病例，并迅速報告和隔離受感染的病人。[1]社區居民之間相互溝通以及社區資源的整合應用能夠促進應急水平的提升，社區的社會資本和社會支持能夠緩解災后的傷害。[2]從突發事件防范與應對體系中政府與社區的關系來看，兩者是一種協同治理的關系，其中政府處于主導地位，其他相關參與者包括社區承擔著部分責任，社區與政府的力量是互補的，而不是替代的。[3]社區在政府的支持下發揮下情上達的作用，并在一定程度上有效阻斷疫情傳播擴散，這是防范與應對疫情的有效手段。[4]從實踐來看，政府處于防控網絡的核心和關鍵地位，社區發揮的作用總體上比較有限。[5]

在我國學術研究領域，突發事件應對、應急管理、公共危機治理等概念存在一定的交叉使用或相互替代的關系，對“社區”概念本身沒有一個統一、明確的界定。對于社區在突發事件防范與應對中的角色定位，研究人員主要結合社區的性質、特點、應對優勢等進行了相關分析研究。到目前為止，有一些類似角色定位的觀點或概念，大體可以總結為以下幾點：第一，社區在突發事件中處于前沿陣地，類似的表述還有第一現場、關鍵陣地、最前線等（陳瓏凱，2019;高和榮，2020;高小平，2020）。第二，社區發揮著基礎和輔助作用，社區的參與是突發事件防范與應對的重要保證（謝一帆、古雯，2006;姚文珺，2015;余樹華、周林生，2016）。第三，社區與政府之間存在合作關系，社區是政府機構應急防治計劃、政策落實的前端和終點（高和榮，2020）。第四，社區在突發應急管理中扮演著第一救助者和危機管理者的角色（潘攀，2008），發揮著組織者與實施者的作用（高和榮，2020），承擔著維護穩定的“壓艙石”、社情民意的“風向標”、應急處突的“主陣地”、服務群眾的“娘家人”、宣傳動員的“大喇叭”等角色（李雪琴，2020）。

可以看出，國內外學術界普遍認可社區在突發事件防控中的重要地位和積極作用。國外學術界關于社區自主、協同治理等研究思路對本文的研究具有一定的啟示。社區的“基層、基礎、輔助、被動員、被引導”的功能和作用，是我國學者對社區的角色與地位的主流認知。目前研究主要從社區在國家應急管理體系的地位和作用的角度出發，圍繞基層應急管理體系層次的研究還比較少，而且缺乏從社區角色實踐反思的角度進行體制機制的審視。

角色分析理論的主要內容就是對角色期望、角色認知和角色扮演這三個變量之間的相互關系進行研究。[6]學者袁方成、鄧濤（2018）將結構導向與建構導向的角色分析方式結合起來，構建“結構—過程”的情境分析框架，并應用這一框架分析了社區社會組織在社區建設中的角色期望和角色實踐。“結構—過程”的情境分析框架將角色扮演限定在一定的角色情境中，強調不同主體對行動者有不同的角色期望，同時動態的社會結構將促進行動者的角色實踐表現出一定的主觀能動性，具體的角色實踐是一個適應、偏常和固著的過程。[7]本文受這一分析框架的啟示，構建“應然—實然—反思”的研究思路，在突發事件防范與應對這一角色情境中，梳理國家應急管理體系和基層應急管理體系的框架結構，分析社區所承載的角色期望和角色認知，兩者共同作用形成了社區的應然角色定位，并對社區的實然角色行為與應然角色行為之間的偏差進行審視和反思，探討社區在突發事件防范與應對中的制度建設。

二、社區在突發事件防范與應對中的

應然角色分析

角色分析理論認為，社會中的行動者占據明確的位置，遵守規范，服從權力的安排，調整各自的反應以適應對方。[8]（P14）本文從角色期望和角色認知兩個維度展開，對社區在突發事件防范與應對中的應然角色進行分析。

（一）社區的應然角色期望

突發事件作為具有深刻社會屬性的風險點，其防范與應對體系結構離不開社區的角色承載，國家、城市和社會等不同主體從不同層面賦予社區厚重的角色期望甚至角色要求。本部分將結合社區參與新冠肺炎疫情防控阻擊戰的實踐，分析社區在突發事件防范與應對中承載的角色期望。

1.國家期望：社區是突發事件防范與應對的“第一道防線”。國家應急管理體系強調加強基層應急管理能力和建立健全基層應急管理組織體系，發揮縣級以下基層政府和組織的重要作用，社區被作為基層組織的一部分進行強調①。以社區為基礎的管理方法，在國家和國際戰略中越來越被定位為面對突發事件建立社區復原能力的一個基本支柱。[9]在國家突發事件防范與應對體系中，社區不可避免地承載起“第一道防線”的角色期望和定位。

近些年，我國逐步建立起包括應急預案，應急管理體制、機制和法制在內的“一案三制”應急管理體系，通過整理相關政策法規，可以看出，社區在應急管理中承擔的職責任務主要表現在隱患排查整改、加強信息報告和預警、加強先期處置和協助處置、協助維護社會秩序、協助做好恢復重建、加強宣傳教育和培訓等方面（見表1）。

2019年底至2020年初，新冠肺炎疫情悄然迅猛發展，國家迅速啟動戰時指揮和運作體系。經過仔細調研發現，武漢市疫情80%以上是社區傳播問題，中央指導組決定從源頭入手，推動實施嚴格的社區封控，居民被要求“非必要不外出”，指導組建疫情防控社區工作隊，社區被推到疫情防控的最前線。2020年2月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調，要加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線。在北京、武漢等城市調研指導新冠肺炎疫情防控工作時，習近平總書記再次指出，社區是疫情聯防聯控、群防群控的關鍵防線。國家各部委也發布多項文件，強調社區防控陣地的重要性和基礎性。1

2.城市期望：社區是突發事件防范與應對的“主戰場”。伴隨著基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系的建設，社區作為社會治理的基本單元，實際上承擔起城市基層社會治理和社區服務的行政職能。面對重大突發事件，社區是居民生命安全風險、社會風險等多種風險積聚地，更是突發事件風險防范與應對的主戰場、主陣地。

2020年1月29日，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發布《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》，指出社區要加強轄區全面排查、組織開展健康提示和健康管理、加強防治宣傳等工作。針對社區廣泛傳播導致疫情迅速蔓延的情況，完成社區“四類人員”分類集中管理措施，提出持續打好拉網排查、集中收治、清底排查三場攻堅戰。2月5日，湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發出通知，要求各級黨政機關、事業單位黨員干部下沉入駐社區，與社區現有力量包括社區工作者、小區物業人員、基層民警、志愿者和社區居民等一起對社區進行拉網式大排查，摸清社區病患底數，為居民買菜送藥，維持和保障居民生活穩定。社區作為戰時體制和指揮體系的末梢，執行“橫向到邊、縱向到底”的疫情防控任務，建立“黨政領導負總責、區級領導包街道、街道干部下社區、社區干部包網格”的戰時工作機制，形成了強大的組織力、執行力、凝聚力。

3.社會期望：社區是突發事件防范與應對的“防火墻”。社區是社會最基礎的單元和細胞，聚集著居委會、業委會、物業公司、社區居民、志愿者、社會組織等各種力量和多方主體。面對重大突發公共衛生事件，“社區防控班子”是居民的“守門員”“服務員”“宣傳員”，社區成為居民最放心最安心的港灣。

疫情防控期間，社區既要面對居民，也要面對社區內物業、下沉黨員、志愿者、社會組織等社會資源。居家隔離使居民出行和互動受限，突發事件帶來的改變給社區的服務和管理工作造成沖擊。首先，居民在進行物理隔離期間，日常食物、藥物及防疫物資的供給是迫切需要解決的問題。其次，及時安排疑似病例隔離及送診、及時安排居家醫學觀察、安排檢查社區內相關設施消毒等也成為迫切需要社區解決的問題。最后，盡管能夠通過小區微信群、網格群、城市留言板等線上渠道與外界保持聯系，居民依然希望社區工作人員能夠公開透明及時通報社區發生的疑似病例、隔離病例等相關信息，使社區居民明確獲知事件進展。在社區防控工作中，社區黨組織作為基層組織樞紐，需要整合社區黨支部、下沉黨員、志愿者、小區物業人員等各方力量，組成社區封控班子，打一場疫情群防群控人民戰爭。這對社區的管理工作提出期望和要求，社區要能夠具備社會資源鏈接、整合并充分運用的能力，有效聯合社工、居委會、社區醫生、社區物業、保安、個體商戶、志愿者、熱心居民等社區內正式或非正式資源，將可利用資源與社區需求相匹配，為社區居民筑起疫情“防火墻”。

（二）社區的應然角色認知

社區在突發事件防范與應對中具備的能力是社區能夠承擔角色期望的基礎，而能力的顯現又依賴于社區的角色認知。從不同角度對社區角色認知的分析表明，與政府、專業救援機構等應急主體相比較，社區在突發事件防范與應對中顯現出獨特的地域、體制和組織優勢，同突發事件防范與應對的需求和期望在一定程度和角度上相契合，成為應急管理不可或缺的力量。

1.作為社會生活共同體，社區的管轄地域性能夠提升社會動員能力。社區是“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”1，特定的地域范圍是形成社區的一個關鍵要素，居民在具體的地方邊界內形成內在互動的社會關系和文化維系力。

突發事件的防范與應對是一個復雜的、系統的社會公共工程，隨著應急處置的復雜性和難度不斷加大，迫切需要構建多主體參與治理架構，形成公民個人自救、鄰里社區共救、政府公救相結合的多元主體多中心治理體系。社區具有的地緣性能夠突破血緣性弱化的障礙，有利于碎片化資源整合，社區與政府組織、非政府組織、私營部門等任何可能的利益相關者均可納入合作框架，發揮小區物業、志愿者、社會組織等人際關系網交叉的優勢。

在突發事件防范與應對過程中，社區應急參與者多元化優勢突出：一是黨建引領下的社區黨組織、黨員先鋒隊和下沉黨員，二是居委會干部、網格員和以樓棟長為核心形成的社區“行政”網絡體系，三是在社區動員下的物業管理公司、業主委員會、普通居民以及自發組織的社會組織和志愿者等社會協同系統，四是社區菜店、超市、藥店以及駐區企事業單位等市場主體。社區應急動員具有很強的“以人民為中心”的動員倫理，在很大程度上促成了社區參與的集體行動。

2.作為社會治理基本單元，社區實行網格化治理能夠暢通上下聯動渠道。經過多年發展，社區成為重要的社會治理基本單元，是我國社會治理結構中的基層社會治理單位，是聯系群眾、服務群眾、組織群眾最為緊密有效的組織載體。[10]作為社會治理基本單元的社區，成為一種自上而下的管理單元。

目前，各地針對社區治理的實踐主要是“網格化管理”。網格化管理已成為政府自上而下管理和社區自下而上權益訴求暢通的渠道。一方面，社區網格員通過信息收集、入戶走訪等工作建立并不斷強化人際互動交流網絡，增強社區對人、財、物的信息掌握和統籌分配，促進了管理的敏捷性、精確性和高效性。在突發事件防范與應對時，社區能夠發揮迅速應對和社會動員優勢。另一方面，政府各職能部門通過網格化管理嵌入基層治理中，實現了行政權力自上而下地嵌入社會空間，使國家意志能夠更加有效地貫徹執行。發揮社區網格化管理的功能優勢，能夠構建起跨部門、多元主體共同參與的應急協同治理機制。

3.作為基層自治組織，社區組織體系日益完善能夠提升治理效能。我國以組織法的形式確立了基層自治制度，居民委員會作為社區最基本的組織內核，“是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”1。我國推進社區建設，旨在“發揮社區居民自治組織的作用，保證社區居民依法管理自己的事情”2，提出“健全以基層群眾自治為基礎的新型社區管理體制機制”3。“民主自治”成為社區建設的重要內容之一。

作為居民自治組織，社區具有獨立決策權和社會基礎。依托社區居委會、村委會等自治組織，以及志愿組織、居民代表、駐區企業等主體的廣泛參與，在社區內部進行民主協商，做出靈活決策。尤其是社區黨組織體系隨著社區建設的推進而更加完善，對社區依法自治工作起到了支持、保證和推動作用，增強了社區整合資源和組織動員的能力。在黨建引領下，各基層社區把黨的政治優勢、組織優勢轉化為突發事件防范與應對的治理效能。如在武漢，建立了“社區黨組織—小區網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”上下聯動、一貫到底的組織體系，實行“社區吹哨、黨員報到”的協同聯動機制，將黨組織的政治力量轉化為凝聚力，提高了社區動員響應、區域聯動、人員調集效率。

（三）社區的應然角色行為

在一定的系統環境下，行為主體的角色期望和角色認知形塑角色行為，形成角色定位。社區在突發事件防范與應對中的角色行為主要表現為社區的地位與功能、與其他主體之間的關系、職責任務等。

1.地位與功能。在現代社會城市發展系統性風險日益增多的形勢下，樹立系統思維，做到關口前移、預防為主，將風險隱患化解在一線、解決在早期、處置在基層，提高突發事件防范的作用和效率。從應急管理理念與實踐來看，推動重心下沉成為國際社會應對公共危機的通行做法，也是我國應急管理體系運行的重要保障。推進向基于社區的突發事件防范與應對模式轉型，不僅是當前世界主要國家常用做法，也是我國應急管理模式改革的方向。

在應急管理的組織體系中，既有各級政府機構形成的縱向的國家應急管理體系，也有社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍等橫向的基層治理共同體。“中央政府—省政府—市政府—區政府—街道辦事處”的縱向行政管理體系構成防范與應對主軸，“社區居委會—積極分子—居民”的橫向網絡構成群防群控防線，從而形成“由上至下、縱向到底、橫向到邊”的應急體系。相應地，對社區在突發事件應急管理中的地位分析，應該既要有國家視角，在國家應急管理體系中探索社區角色定位，強調其基礎性作用;又要注重社區本身的性質地位，探索發揮其在基層應急管理體系中對多元主體的凝聚核心作用。

從縱向看，社區處于國家應急管理體系的基礎和前沿，發揮著協助、橋梁和前哨功能。第一，在突發事件防范與應對中，政府發揮主導作用，負責轄區內應急管理的組織、指導、協調等多重職責，統一指揮轄區內應急隊伍和力量，調配轄區內物資和裝備。社區則配合基層政府做好各項防控工作，協助基層政府和有關部門處理相關工作。第二，社區將基層政府與社區居民、群眾自治組織、駐區單位、社會組織、社區組織等聯結在一起，形成一個以自治和共治為基礎的共同體，社區在這個共同體中成為政府和社區居民之間的橋梁。第三，社區依托居委會、村委會等基層自治組織，成為突發事件預警預防的“基層哨點”，一旦發生突發事件，就向上級政府匯報情況，采取措施實施救援處置，并及時客觀地給社區居民通報相關預警信息和防控措施。

從橫向看，社區是基層治理共同體的核心和主導，發揮著指導、凝聚和鏈接功能。第一，社區黨組織是社區組織的領導核心，是基層多元治理主體的指導者。在突發事件的防范與應對過程中，社區黨組織成為核心，與其他社區組織成立具有組織能力的決策機構，由社區黨組織進行統一協調和高效指揮，暢通和拓寬與各群體之間相互溝通的渠道，處理好各方利益關系，組織協調各治理主體參與防控。第二，社區通過多元化形式組織和動員各類群體，將社區內各類資源凝聚起來，包括社區內下沉黨員、社會組織、社會企業、志愿者組織、社區居民等社會力量，共同參與到突發事件的防范與應對中。第三，社區工作者作為資源鏈接者，動員社區中蘊藏的各類資源，包括社區內外的人力資源、物質資源、組織資源和文化資源等，為有需求的個人或者群體提供更有效的服務。

2.與其他主體的關系。治理主體的多元化是現代社會治理的一個重要特征。從治理現代化角度看，政府、市場、社會等治理主體之間通過建立協商、合作、伙伴關系實現協同治理格局。突發事件的防范與應對參與主體既包括各級政府，也包括社區組織、社會組織、企事業單位、媒體等基本組織和單位，還包括個體和家庭，突發事件防范與應對的過程是政府與社會多元主體協調共進的過程。

在有效的突發事件防范與應對中，社區與政府部門和其他社會組織、企事業單位等參與主體，應該在尊重、信任和互惠原則下建立起合作伙伴關系。在這種合作伙伴關系中，社區不是一個象征性的概念，而是一個客觀存在的實體。一方面，社區是離散的個人集合體，社區中的居民具有異質性，并形成豐富的社會資本;另一方面，社區是一個社會共同體，能夠構建一套基于社區集體倡議的行動框架，并采取行動和分配資源，發揮社區內企業、社會組織、志愿者的協同作用，參與到突發事件的防范與應對中。

基層政府在突發事件防范與應對中仍然肩負主要責任，同時將社區視為積極合作的對象，還原社區完整的自治地位，讓其成為積極自主的行動者，從而在應急管理中既能夠發揮行政組織的主導優勢，又能夠體現出基層社區的靈活優勢，為突發事件防范與應對提供良好的組織基礎。實踐證明，社區和其他參與主體之間建立的協同關系能夠發揮積極有效的作用。例如，一些城市的社區黨委積極構建與駐區企業單位的“黨建聯盟”共同抗疫，合作的企業單位積極為該社區籌措消毒液、口罩、手套等疫情防控物資，為打贏疫情防控阻擊戰提供了有力保障。

3.職責任務。首先，社區在突發事件應急管理全過程中發揮作用，是突發事件防控的前端和終點。突發事件是一個包括事前、事中、事后不同階段的生命周期過程，應急管理要覆蓋突發事件全生命周期。《中華人民共和國突發事件應對法》對應急管理全過程的表述分為：突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動，這四個階段共同構成了一個完整的應急管理流程。在突發事件應急管理的不同階段，社區承擔著不同的任務。第一，預防與應急準備階段。預防的源頭在于社區，社區應急預防與準備是應急準備中的重中之重。社區應建立應急管理體制和機制，制定應急預案，定期進行隱患排查并建設暢通的信息通報渠道，對社區居民進行應急教育和宣傳，組織基層應急隊伍。第二，應急監測與預警階段。社區對突發事件進行預測、感知和通報，加強信息化建設，提高網絡保障能力，實現社區人員物資等基本信息共享。第三，應急處置與救援階段。在突發事件響應過程中，社區應迅速成立應急指揮中心，及時動員和積極發揮社會成員的作用，并組織和指揮社區居民進行自救、互救等救援行動，同時密切配合相關應急救援機構和應急指揮部，進行道路疏通、秩序維護等協助處置工作。第四，事后恢復與重建階段。社區居委會制定和實施恢復重建計劃，主要進行矛盾調解、社區環境整治工作，組織和支持志愿者、專業組織安撫居民心理等。

其次，社區必須建立常態治理與非常態治理的協調轉換機制，實現資源的快速有效整合與配置。[11]打造兼具平時與戰時功能的復合型組織平臺，是基層社區在應對突發事件、發揮平戰結合職能時應有的職責任務。在我黨推進生產與打仗兩不誤的理論實踐中，南泥灣墾荒是一個鮮活生動的成功例子。作為戰斗單元，平時墾荒并保障訓練，戰時打仗保衛家園;作為基層社會單元，同樣可以二者兼具。因此，基層社區在應對突發事件的職責任務上，要打造“三個平臺”：一是社區居民的自治平臺，構筑社區居民良好協作互助關系，打造居民生活和心靈的港灣，在戰時能夠充分體現集體精神和凝聚力;二是黨組織（政府）社區治理的組織平臺，通過政府機制（法治）對社會機制（自治）在應對突發事件中的執行力加持，構筑起抗疫的堅強戰斗堡壘;三是多方發揮合力的協作平臺，實現社會行為多元主體協同治理，成為各類社會資源協同應對突發事件的抓手和著力點。

三、社區在突發事件防范與應對中的

實然角色反思

（一）實然角色反差

社區在戰時應急體制下，成為重大突發事件防范與應對中的重要環節和基礎力量。但在應急管理實踐中，社區還存在諸多短板和不足，社區角色實踐與角色定位之間還存在一定的差距。

1.社區作為重要參與者的能動性發揮不充分。社區作為國家應急管理體系中的重要參與者，運用大局眼光、系統治理理念還比較欠缺，源頭治理意識不強，尤其是基層治理共同體中的核心和主導地位沒有發揮出來。社區在基層治理共同體中更多地體現為服務功能的發揮，鏈接和凝聚功能發揮不充分。

一是服務工作效率偏低。基層工作仍多以傳統方式為主，智能技術、精細思維與公共服務的融合不夠，公共服務中的需求發現、資源匯聚和供需對接的精準性、時效性存在不足。如作為源頭治理的微單元，部分社區網格長期空轉、形同虛設，對轄區人口特別是流動人口底數掌握不清，在應對突發事件時由于工作壓力巨大、工作量陡增，往往顯得措手不及。

二是整合鏈接能力不足。社區在整合和動員轄區包括社區居民、社會組織、社會企業、志愿者組織等社會力量方面還有很大不足，防范力量仍顯薄弱。社區與業委會、物業公司“三駕馬車”的關聯也未理順，三方在共同應對突發事件時，容易出現各自為戰、推諉扯皮的情況，導致社區治理陷入碎片化困境，社區服務出現真空斷裂，使得居民對社區、業委會、物業公司等組織產生抵觸情緒。

2.社區與其他主體之間合作伙伴關系不清晰。社區與政府部門的關系更多體現為行政的而不是伙伴關系。在突發事件防范與應對的過程中，地方政府將工作任務下沉到社區，社區成為聯防聯控、群防群控的前沿陣地，但上級部門與社區職責不清，政府的命令層層派發至社區，社區接收命令后按部就班予以執行，甚至少數職能部門不是為社區全力提供專業性指導和急需的人力物資支持，而是將下基層當成檢查工作，既浪費人力和資源又增加基層負擔。

社區也未與轄區內的企業、社會組織等建立起長期穩定的應急協作關系。我國應急管理建設采取政府主導的自上而下的模式，社區應急管理是由政府主導，街道辦、社區居委會主管，沒有充分動員社區其他自治組織、居民、企業、志愿者等主體共同參與。面對突發事件，社會組織、志愿者力量往往嚴重不足，多數社區沒有社會組織協助，只能單打獨斗。

3.社區的風險防控全過程管理思維不明確。從參與突發事件防范與應對的全過程管理來看，社區在防范化解風險的前瞻性預防、系統治理、多元化解等方面做得還不夠，存在重應對與響應、輕防范與預警，重物質保障、輕心理撫慰與多元化解，重“一刀切”命令、輕多元化訴求等問題。如對防范化解“疫后綜合征”研究不足、謀劃不夠、措施不細，雖出臺了一系列幫助復工復產復市的政策，但由于及時性、精細化不夠，扶持救濟力度與群眾訴求仍有差距。

社區風險防控的戰時機制與平時機制切換不暢。重大突發事件的預防和應急響應體系建設還面臨行政與專業“兩張皮”，部門監管和基層治理相互脫節，應急管制和公共服務銜接存在落差，應急指揮和全民響應難以同步，職能分工和行動協調存在梗阻，權力和責任配置不盡公平合理等問題。同時，社區在突發事件防范與應對的能力建設上還存在人員隊伍、專業化水平、物資儲備和動員、社會動員機制和手段等全方位的不足。

（二）角色認知偏差

這種角色差距的產生有多方面原因，其中重要的一點就是基層應急管理各主體對社區的角色認知存在偏差，導致基層應急管理體系中以社區為核心的角色緊張、角色距離甚至是角色沖突。

1.行政職能部門對社區的角色認知差異帶來的角色緊張。黨的十八大以來，提升城鄉社區治理能力，打造共建共治共享的基層社會治理格局，成為社區發展的主旋律。社區職能經歷了基層自治、社區服務、基層社會管理和公共服務、社會治理等諸多功能的下沉和豐富，但社區工作人員的社會化管理與社區承擔的復雜的行政職能依然矛盾突出，社區的日常工作職能實際上包括行政工作和服務居民兩個方面。承擔諸多行政職能的社區工作者，目前大多依照社區基層自治組織的定位，采取合同化身份管理。社區工作人員的社會化身份和角色定位與行政體系賦予社區的復雜行政職能不可避免地產生角色張力，帶來角色緊張。在應對突發事件的實踐中，社區成為“第一戰場”，應急管理體系中防范與應對危機的職能和任務重重下壓使社區不堪重負。各部門出臺的很多政策文件和措施辦法直接落地社區，還有一些職能部門將下基層變成檢查工作，導致社區和基層工作人員既要承擔宣傳、排查、值守、服務等具體的社區防控任務，又要應付檢查、匯報，陷入“上面千條線，下面一根針”的困境。

2.社區對自身的角色認知困惑導致的角色距離。隨著黨群服務中心、鄰里服務中心、網格化管理等各種新型社區組織形態的出現，社區工作人員在社區治理中的身份功能更加煩瑣復雜，難免會陷入角色身份困境。在多位一體的復合型社區治理模式下，社區居委會不再是一個獨立存在的實體，內部往往一崗多責、交叉任職，社區書記兼主任、主任兼站長較為常見。[12]社區書記是社區居民通過民主選舉產生的，代表的是社區內居民的利益，同時又是所在街道辦事處按照企業合同工進行日常管理的“社會人”，而且隨著很多城市開始實行選聘雙軌制，社區書記成為由市、區組織部門和當地民政部門共同設定的專門在編人員。在這樣的情況下，社區書記的職能責任難以明確。在縱橫交錯的社區組織網下，社區出現了“角色過載”和身份界限模糊的局面，這種對自身的角色認知困惑導致社區在應對突發事件時對自己的定位認知也是模糊不清、模棱兩可的。

3.居民對社區的角色認知偏差引發的角色沖突。在實踐中，社區承接上級行政組織和職能部門的職責越來越繁雜，與居民之間很難說已經建立起緊密的聯結。一方面，部分社區平時聯系群眾不夠經常主動，對社區居民了解不多，在應對突發事件時顯得措手不及;另一方面，面對突發事件，社區成為居民的“第一信息源”“行動協調者”，由此居民對社區的身份和角色難免產生全能認知。社區對業主居民的信息了解不夠，居民又對社區抱以全能角色期望，兩者之間的矛盾在一定范圍內造成社區工作人員負擔過重與居民感覺不到社區服務的現象，從而產生嚴重的角色沖突。

四、社區在突發事件防范與應對中的

角色賦能建議

社區應該作為一個能動的主體并成為應急管理的支點，自覺投入國家應急管理體系中并積極發揮作用。[13]我們可以從制度建設、隊伍建設、資源和平臺建設等多方面為社區賦能，但從社區的角色反思可以看出，角色認知偏差背后反映的是體制機制的不完善，因此，需要進一步完善相關體制機制頂層設計，促進社區治理在當代中國的轉型、發展與創新，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）推動社區應急管理法治體系建設

制定完善相關法律法規，將社區在突發事件防范與應對中的角色定位在法律層面予以固化。堅持職權法定原則，通過法律頂層設計，明確社區的社會公共服務職能，對社區在應急管理體系中的地位、職責、任務、履責程序等作出全面詳細的規定。[14]完善各類突發事件應對處置、恢復重建、媒體溝通、隊伍建設和應急保障等方面的法律法規及配套規定，規范突發事件防范與應對的全周期全過程處置機制。

出臺具有針對性與可操作性的地方性法規、政府規章和配套規范性文件。確立以社區黨組織和社區居委會為主導的轄區各單位應急聯動法治機制，明確各聯動單位應急聯動法定職責，規范志愿者、社會服務機構等參與基層社區應急管理的行為，形成規范高效的基層社區應急管理法治體系。

（二）深化社區應急管理體制改革

構建社區應急管理體系總體架構。立足突發事件防范與應對的特點和需要，完善組織指揮體系和應急力量，調整和優化社區應急管理模式，優化政策體系。理順政府與社區、政府應急管理與社區應急管理的關系。合理劃分事權，形成基層政府行政管理與社區居民自治有效銜接、良性互動的渠道和途徑。[15]

健全社區應急協同共建機制。拓展區域化黨建工作，依托街道“大工委”、社區“大黨委”，有機聯結轄區內各領域黨組織，建立區、街、社區黨建聯席會議制度。完善“街道吹哨、部門報到”“社區吹哨、黨員報到”協同聯動機制，提高街道和社區黨組織動員響應、區域聯動、人員調集效率。加強社區應對突發事件隊伍建設、預案編制和應急演練開展，常態化開展應急管理能力培訓，定期組織開展聯動處置演練。

（三）創新黨建引領社區治理機制

完善社區“大黨委”組織架構。推動黨組織向社區內部延伸，形成“橫向到邊、縱向到底”的組織體系。依托黨組織體系，健全以社區黨組織為領導、居民自治組織和居務監督組織為基礎、其他各類組織為補充的社區組織體系，推行社區黨組織兼職委員制度，引導社區轄區內各方力量有序參與社區應急管理。

構建在職黨員干部與居住地社區的緊密對接機制。整合下沉社區的各單位黨組織資源優勢，與社區需求精準對接，建立年度共建項目清單。黨員干部以普通黨員身份到居住地社區黨員群眾服務中心報到，積極參與社區服務活動，認領服務崗位或參加服務團隊。社區黨組織統籌下沉黨員管理，推動黨員干部下沉社區、編入小區（片區）、進到樓棟。

建立黨員志愿服務應急轉換機制。在突發事件、重大活動、重要節點等緊急情況下，按照“單位黨組織服從全市部署、黨員干部服從單位安排”的原則，迅速建立下沉工作戰時應急指揮體系。社區黨組織充分整合下沉干部突擊隊和社區力量，成立社區應急工作隊，平時服務、戰時應急，形成平戰結合、靈活高效的應急轉換機制。

（四）加強社區居民自治制度建設

強化社區居委會自治功能。在給予社區信息和能力、推動社區能動地參與新政策的制定、促進決策和執行過程等方面補足治理要素。推動社區共建共治共享，采取線上線下相結合的方式，因地制宜搭建居民議事會、民情懇談會、樓棟互助群等自治平臺。健全完善居民公約、小區守則等自治章程，培育居民社區意識。

構建社區工作者職業發展體系。逐步提高社區工作者薪酬待遇，打破晉升天花板，推進符合條件的優秀社區黨組織書記按程序選聘為事業編，加大面向社區工作者定向招錄公務員力度，為基層干部干事創業提供更大舞臺。健全社區工作者考核評價機制和退出機制，優者獎劣者汰。

完善社區應急管理網格化機制。以黨建網格為核心，以信息化平臺為支撐，整合綜治、物業、城建、城管、執法等基層治理單元的工作力量、信息數據和工作平臺，推動多網融合。推進“智慧城市+網格化”，提升基層治理信息化和精細化水平。積極培育各類基層社會組織，構建政府、市場和社會組織協同合作的關系網絡，推進網格化管理社會化。

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Research on the Role of Community in Emergency Prevention and Response

YAO Lian-fang

（Wuhan Academy of Social Sciences，Wuhan 430019，China）

Abstract：There is awkwardness of the role of grass-roots communities in emergency management. Promoting the transformation to community-based emergency prevention and response mode is the direction of China’s emergency management mode reform. This paper analyzes the role expectation of emergency prevention and response and the role advantage of community. The two agree with each other to a certain extent and from a certain angle. Community has the role ability in emergency prevention and response. But in practice，there is a gap between the actual role and the role positioning of the community. One of the important reasons is that there is a cognitive bias in the role of the grass roots emergency management，which reflects the imperfections of the institutional mechanism. We should take corresponding measures to promote the transformation，development and innovation of community governance.

Key words：grass-roots community;emergency;role positioning;natural role

責任編輯：李 聰

收稿日期：2021-12-11

基金項目：國家社會科學基金國家應急管理體系建設研究專項項目“基層社區在突發事件防范與應對中的角色定位及能力建設研究”（20VYJ033）

作者簡介：姚蓮芳，博士，武漢市社會科學院副研究員，主要研究方向為城市發展戰略、城市治理等。