淺議農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在的問題及對(duì)策

唐浩杰

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革概述

要探究當(dāng)前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在的問題，從本源出發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法概念與改革優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析研究，將更有利于問題的解決。

1.1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本概念

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是指由政府設(shè)立專門的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域統(tǒng)一行使指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、檢查處罰等權(quán)力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，是深化國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、建設(shè)法治政府的重要措施，其既可促使農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，為農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)建有力的保障體系，同時(shí)還具有其他明顯優(yōu)勢(shì)，筆者將在下文進(jìn)行闡述。

1.2 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革優(yōu)勢(shì)

1.2.1 規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體 在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過程中，存在多個(gè)執(zhí)法部門。例如，漁政、動(dòng)物防疫、畜牧水產(chǎn)等部門都可行使農(nóng)業(yè)執(zhí)法權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)交叉違法行為時(shí)，多個(gè)部門同時(shí)介入，極易出現(xiàn)錯(cuò)檢漏檢、重復(fù)處罰等問題，導(dǎo)致執(zhí)法主體職能混亂，浪費(fèi)執(zhí)法資源。而通過執(zhí)行農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革措施，對(duì)所有農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體權(quán)能進(jìn)行整合，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)一分配管理，可有效解決執(zhí)法部門內(nèi)部管理職權(quán)混亂的問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體的規(guī)范化。

1.2.2 整合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)容 隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域日趨活躍，各種形式的農(nóng)業(yè)違法行為也不斷涌現(xiàn)，由于改革前存在多個(gè)執(zhí)法部門，執(zhí)法力量過于分散，致使某些農(nóng)業(yè)違法行為難以得到及時(shí)管控。而通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的相關(guān)方案，將執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)專案專辦，對(duì)違法行為進(jìn)行快速打擊，既可顯著減少違法行為產(chǎn)生的概率，也可提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的威懾力，為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的未來發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

1.2.3 提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法效率 通過上述規(guī)范農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體與整合執(zhí)法內(nèi)容，能夠?qū)⒃修r(nóng)業(yè)執(zhí)法部進(jìn)行合并，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部統(tǒng)一的整體。通過此種方式，既能有效地降低農(nóng)業(yè)執(zhí)法成本，使機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財(cái)力、人力等執(zhí)法資源得到合理分配，減輕行政管理負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法效率。也能讓農(nóng)業(yè)執(zhí)法適應(yīng)新時(shí)代的要求，更好地規(guī)范農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境與維護(hù)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)違法預(yù)期管控的目標(biāo)。

2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在的問題

雖然農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革有其自身的優(yōu)勢(shì)，并取得了一些成效，但由于改革時(shí)間較短且中央下發(fā)的改革指導(dǎo)意見又較為模糊，實(shí)際操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在改革過程中仍存在一些急需完善的問題。

2.1 執(zhí)法人員編制不足

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域的任務(wù)日益繁重，而各地在編的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員數(shù)量卻普遍較少。以筆者所在的H市為例，其下轄18個(gè)區(qū)縣級(jí)行政區(qū)域，而這樣一個(gè)人口稠密的農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)其農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)在編人員只有61 人，除了執(zhí)法工作外，該部門還要承擔(dān)農(nóng)業(yè)法律宣傳、下級(jí)單位巡查培訓(xùn)等任務(wù)，真正從事實(shí)際農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的人員更少，并且還要時(shí)常向其他行政機(jī)構(gòu)借調(diào)執(zhí)法人員。執(zhí)法人員編制不足，人力缺乏，導(dǎo)致難以有效進(jìn)行日常的執(zhí)法監(jiān)管工作。

2.2 執(zhí)法經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期短缺

在綜合執(zhí)法改革以來，經(jīng)費(fèi)短缺依舊困擾著各地農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法具有極強(qiáng)的時(shí)效性，當(dāng)出現(xiàn)違法行為需要執(zhí)法部門快速作出反映，而經(jīng)費(fèi)短缺導(dǎo)致執(zhí)法車輛、記錄儀等裝備缺乏，無疑會(huì)耽誤最佳執(zhí)法時(shí)間，影響執(zhí)法效率。同時(shí)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法的技術(shù)性也很強(qiáng)，如在查處假劣農(nóng)產(chǎn)品時(shí)需要進(jìn)行專業(yè)的檢驗(yàn)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常沒有檢測(cè)設(shè)備，而送去專業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用同樣昂貴，許多執(zhí)法機(jī)構(gòu)預(yù)算難以負(fù)擔(dān)。此外，由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)期短缺，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)的積極性、主動(dòng)性下降，從而出現(xiàn)利益執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象，在社會(huì)上造成消極影響。

2.3 執(zhí)法考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制僵化

通過機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員多轉(zhuǎn)為事業(yè)單位編制，雖然在工資方面執(zhí)行的是當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)薪酬，但執(zhí)法相關(guān)的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制仍未更新。在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部，無論是內(nèi)勤還是外勤人員，晉升與考核的標(biāo)準(zhǔn)并無區(qū)別，但外勤執(zhí)法人員的工作環(huán)境、工作強(qiáng)度、工作性質(zhì)明顯與內(nèi)勤人員不同，在此種情形下，仍采用原有考核標(biāo)準(zhǔn)，不對(duì)執(zhí)法考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制進(jìn)行更新，使外勤人員享受不到其應(yīng)得的待遇，難以體現(xiàn)公平公正。導(dǎo)致外勤執(zhí)法人員缺乏辦案積極性，在實(shí)踐中消極辦案，敷衍了事。

2.4 執(zhí)法協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制缺乏

從現(xiàn)今農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的范圍與對(duì)象來看，不再局限于當(dāng)?shù)兀S多案件需要進(jìn)行跨區(qū)域執(zhí)法，如銷售假劣農(nóng)產(chǎn)品、非法屠宰生豬等。這些違法行為分散于城鄉(xiāng)各地，范圍極廣，要對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)有力的打擊，需要各省市聯(lián)合辦案、交叉檢查。但在當(dāng)前改革過程中對(duì)協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制并無規(guī)定，當(dāng)某一農(nóng)業(yè)違法行為觸及多個(gè)區(qū)域時(shí)，各地農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往相互推諉，致使某些違法行為遲遲得不到有效管控，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)領(lǐng)域的正常發(fā)展。

3 解決對(duì)策

根據(jù)上述改革中存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面來應(yīng)對(duì)，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作更好、更快地進(jìn)行，有效保障農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的穩(wěn)定發(fā)展。

3.1 因地制宜配置執(zhí)法人員

針對(duì)改革中農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員編制不足的問題，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)在廣泛、深入調(diào)研當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H情況的前提下，參考其他機(jī)構(gòu)設(shè)置，因地制宜地配置適宜當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法人數(shù)。保證在農(nóng)業(yè)執(zhí)法實(shí)際中，具有充足的執(zhí)法人員來滿足日常工作的需要。此外，在配置執(zhí)法人員的過程中，要嚴(yán)把人員入口關(guān)，加強(qiáng)對(duì)新增人員專業(yè)能力的考核，確保其具備嫻熟的業(yè)務(wù)技能，能遵守執(zhí)法行為規(guī)范。同時(shí)也需構(gòu)建配套的人員篩選制度，定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行考核，將不能勝任外勤工作的人員進(jìn)行轉(zhuǎn)崗，使農(nóng)業(yè)執(zhí)法質(zhì)量能得到保障。故而，因地制宜地合理配置執(zhí)法人員才能與當(dāng)前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革相適應(yīng)。

3.2 設(shè)立農(nóng)業(yè)執(zhí)法專項(xiàng)資金

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革不僅對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有重要意義，還關(guān)系到民生、環(huán)保等各方面的利益，只有當(dāng)作為執(zhí)法基礎(chǔ)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得到保障時(shí)，執(zhí)法工作才能更好的開展。各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法專項(xiàng)資金，來解決執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺的問題。資金的來源有以下幾種：本年度農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算；執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處涉農(nóng)違法行為所收繳的罰款；上級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)撥款。用此專項(xiàng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法運(yùn)行予以足額的保障，以此來杜絕趨利執(zhí)法、以罰代法等現(xiàn)象。同時(shí)也可用來逐步改善執(zhí)法條件，確保執(zhí)法裝備、設(shè)施能得到及時(shí)的更新，通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的專業(yè)化與現(xiàn)代化來與改革相適應(yīng)。

3.3 更新執(zhí)法考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)需更新內(nèi)部執(zhí)法考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，打破原有形式化的考核標(biāo)準(zhǔn)，制定專門針對(duì)外勤農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的考核獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)則，對(duì)于經(jīng)常外出執(zhí)行任務(wù)、頻繁加班、高質(zhì)量完成任務(wù)的執(zhí)法人員要多加獎(jiǎng)勵(lì)，給與相應(yīng)補(bǔ)貼，這樣才能體現(xiàn)公平公正。并且對(duì)于長(zhǎng)時(shí)間接觸農(nóng)藥獸藥、腐爛變質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品等有毒有害物質(zhì)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員，要予以充分的職業(yè)保障，為其依法參加相關(guān)的工傷、意外傷害保險(xiǎn)。通過此種方式，可以有效調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的辦案積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革工作更好的進(jìn)行。

3.4 構(gòu)建執(zhí)法信息共享機(jī)制

為了更好地?cái)U(kuò)大執(zhí)法范圍與打擊農(nóng)業(yè)違法，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)可利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，與其他區(qū)域的農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門共同建立執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建執(zhí)法信息共享機(jī)制。通過此種機(jī)制，可及時(shí)通報(bào)農(nóng)業(yè)違法案件相關(guān)線索，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，開展聯(lián)合辦案，減少跨區(qū)域執(zhí)法限制，使違法行為得到及時(shí)管控。合理構(gòu)建執(zhí)法信息共享機(jī)制，能確保集中力量打擊波及范圍廣、社會(huì)影響大的農(nóng)業(yè)違法行為，保證農(nóng)業(yè)執(zhí)法的及時(shí)性與有效性，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的穩(wěn)定發(fā)展。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革關(guān)系到各方利益，雖然目前在改革實(shí)踐中仍存在著一些問題。但筆者相信隨著相關(guān)法律法規(guī)與各地改革細(xì)則的日趨完善和執(zhí)法工作人員不斷探索創(chuàng)新工作方法，這些問題終將得到解決，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革也將更為順利的推進(jìn)。