淺議預算項目支出績效運行監(jiān)控問題與對策

張 迪 曹小柯

一、全面實施預算績效管理發(fā)展歷程

2018年，為解決預算績效管理存在的突出問題，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，中共中央國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》。2020年，為全面實施預算績效管理，建立科學、合理的項目支出績效評價管理體系，提高財政資源配置效率和適用效率，財政部印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》。2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出，要推動預算績效管理提質增效，加強重點領域預算績效管理，分類明確轉移支付績效管理重點，強化引導約束。全面實施預算績效管理覆蓋部門預算全部資金，貫穿預算編制、預算執(zhí)行的全過程，做到政府的錢不能隨意亂花，加大財政支出整合力度，優(yōu)化支出結構，提高資金使用效率，避免資金閑置浪費。深入開展項目支出績效運行監(jiān)控，既能為提高預算單位績效指標設置科學化、規(guī)范化水平提供案例支持，也是落實全方位績效管理格局、提高政府預算整體績效水平的必然要求。現(xiàn)階段我國財政收支矛盾凸顯，須嚴格貫徹執(zhí)行中央提出“過緊日子”要求，切實加強日常績效管理。本文主要針對基層預算單位項目支出運行監(jiān)控存在的問題進行探討分析，以期改進完善工作。

二、績效運行監(jiān)控中存在的主要問題

預算績效運行監(jiān)控，是指在預算執(zhí)行過程中，財政部、中央部門及其所屬單位依照其職責，對預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理活動。目前，中央部門預算管理已實現(xiàn)了部門預算與項目績效管理的部分銜接，即項目申報時已將績效目標、績效指標等內容嵌入到財政項目申報表中，作為項目申報的條件之一。以筆者所在的農業(yè)農村部部屬科學事業(yè)單位為例，探討績效監(jiān)控中存在的主要問題。

（一）預算單位對績效運行監(jiān)控重視程度不夠

一方面，預算單位績效管理政策宣傳不夠。科研業(yè)務人員往往將大部分注意力集中在項目申報論證上，項目獲得批準后，卻對績效指標的實施進度關注不夠，認為績效運行監(jiān)控就是財務部門簡單的工作督促，評價過程也只是走過場，不會對未來項目管理和預算安排產生影響。年中監(jiān)控時，認為項目還未完全執(zhí)行完畢，部分指標值在年底突擊執(zhí)行一樣能完成，績效自評敷衍了事，等到績效自評抽查驗證時，才意識到部分績效指標無法提供證明材料或者相關績效指標完全無法完成。另一方面，部分預算單位績效運行監(jiān)控沒有明確的責任分工。責任沒有落實到人，工作就很難開展，財務部門是這樣，業(yè)務部門更是如此，項目負責人不夠重視，大多是由人員難以固定的科研財務助理負責相關績效管理工作，導致預算執(zhí)行監(jiān)控流于表面，財務部門是預算執(zhí)行、績效運行監(jiān)控的最后把關人，監(jiān)控結果差強人意給財務人員也帶來很大壓力。特別需要注意的是，預算單位目前沒有主動提前謀劃開展績效監(jiān)控的意識，在收到主管部門通知后，匆匆利用一兩天時間就將績效監(jiān)控執(zhí)行數“拼湊”好上報，經常會遇到中期監(jiān)控的數值與年初設定值存在較大差異的情況，財務部門也僅能從績效指標執(zhí)行得是否齊全、邏輯是否合理方面核對，對于指標值是否能達到年初設定值的效果、是否超出年初設定值過多、是否按進度能實現(xiàn)績效年度目標等，很難做出科學有效的判斷。

（二）績效運行監(jiān)控指標編制不科學、填報不規(guī)范

農業(yè)農村部績效運行監(jiān)控工作自2017年開始已經開展了5年，范圍主要是部門預算項目支出，即對照年初績效指標值，填報1-7月的預算執(zhí)行進度和績效目標的完成情況，對偏離年初績效指標值的，要從經費保障、制度保障、人員保障、硬件保障等方面進行偏差原因分析，對全年完成目標的可能性進行預判，并報送績效監(jiān)控報告。從近幾年監(jiān)控結果來看，預算項目支出績效運行監(jiān)控填報水平逐年提高，但從財務審核角度看，仍存在指標編制不科學、填報不規(guī)范的問題。

1.填報不科學方面：一是績效指標未細化量化，不具備可衡量性。由于預算申報時年初績效指標設置過于宏觀，未對指標值進行量化，僅作定性描述，導致無法考核績效指標的實現(xiàn)程度，難以實施績效目標監(jiān)控。二是績效指標值設置不準確。預算單位在設置績效指標值時，缺少對數量指標的合理預測，造成年初指標值與實際執(zhí)行值情況差距過大。三是績效指標值設置不全面。指標值設置未涵蓋項目相關政策目標、支出方向主體內容，無法體現(xiàn)項目主要產出和核心效果，缺乏重點。

2.填報不規(guī)范方面：一是數據填報不嚴格、不完整。漏填或錯填全年預計支出金額，個別單位在明知完不成全年預算的情況下，還是滿額填報全年預計支出金額；完成目標可能性、偏差原因填寫有誤、漏填，或缺少必要的原因分析，即使有原因說明，但完成情況與原因解釋不具關聯(lián)性。二是定量指標值缺少數量單位或限定范圍符號，指標值內容前后表述不準確，一些單位的數量指標完成值僅僅填報個數字，漏填數量單位；質量指標“發(fā)表SCI論文篇數”，執(zhí)行數卻填報為“100%”。三是定量指標與定性指標執(zhí)行數表述混淆，未按照設置指標時的表述方式進行表述。既有用定性描述為填報定量指標執(zhí)行的情況，也有用定量描述填報為定性指標執(zhí)行的情況，如數量指標的執(zhí)行數填報為“按計劃正在實施”“符合預期”，定性指標執(zhí)行數卻填報為“0”“80%”等。

（三）績效監(jiān)控報告質量不高

預算單位在完成《項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控表》的同時，應當及時梳理填報時發(fā)現(xiàn)的問題并提出建議，提交績效監(jiān)控報告。現(xiàn)行的監(jiān)控報告過于簡單，主要是預算執(zhí)行和指標值的完成情況，一些單位資金執(zhí)行情況與指標完成情況嚴重不匹配，比如資金執(zhí)行率很低，1-7月卻已完成全年指標值。除此之外，對績效指標偏差問題缺乏有效分析，原因闡述無法體現(xiàn)監(jiān)控績效指標的實現(xiàn)程度和項目進展，對關鍵的績效指標設置不科學等問題未提出具體措施，對項目績效總結、實施效果，項目主體內容說明不充分等。

（四）績效監(jiān)控評價成果應用受限

現(xiàn)階段績效運行監(jiān)控評價成果的應用效果不明顯。一是受多種因素影響，績效評價報告的權威性不足。對績效監(jiān)控結果進行評價，需要既懂相關行業(yè)知識、又能熟練運用績效評價方法的專業(yè)人員，普通工作人員很難準確掌握各種評價方法，目前采取的邀請第三方評價機構進行評價，相關人員往往懂方法但不懂行業(yè)行情，如果被評價的單位不配合，則獲取績效信息的難度很大，結果會差強人意。二是績效運行監(jiān)控評價牽制力不足，國家出臺的績效管理辦法雖然提到對評價結果與預算安排和調整相關聯(lián)，但各部門和預算單位尚未制定具體的落地措施，績效評價結果應用存在不少難度。

三、改進績效運行監(jiān)控工作的有關建議

（一）加強宣傳，明確單位預算績效運行監(jiān)控職責分工

績效運行監(jiān)控是全過程預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是確保實現(xiàn)預算績效目標、落實績效主體責任的重要手段，預算單位應高度重視績效運行監(jiān)控工作。一是加強預算績效政策宣傳和業(yè)務培訓。可以通過單位內部網站、信息通知群，舉辦財務沙龍、財務培訓等形式及時傳遞給單位負責人和項目管理人，使其熟悉預算項目支出績效管理有關規(guī)定和獎懲措施，建立“誰用款誰負責”績效問責機制，使績效指標在設置源頭上更加規(guī)范。二是配齊預算績效管理隊伍，明確預算績效運行監(jiān)控職責分工。財務部門、項目執(zhí)行部門要加強配合，安排專人負責績效管理，提前謀劃績效指標設置、運行監(jiān)控、績效自評，跟蹤項目績效執(zhí)行工作始終，避免以往上級布置工作后時間緊、任務急造成手忙腳亂的現(xiàn)象，共同做好預算績效管理工作，促進績效管理運行高效。

（二）遵循指引，提高績效指標編制科學化、規(guī)范化、標準化水平

項目支出績效運行監(jiān)控中存在的問題，源頭上多與預算績效指標設置有關，規(guī)范是基本要求，科學是努力方向。2021年，財政部印發(fā)的《中央部門項目支出核心績效指標和指標設置及取值指引》，簡稱“指引”，對目前部門預算編制過程中使用的《項目績效目標表》進行了更新調整，規(guī)定績效指標包括成本指標、產出指標、效益指標和滿意度指標四類一級指標，其中成本指標由原來產出指標中的二級指標調整為一級指標；效益指標中刪除了可持續(xù)影響二級指標（詳見表1）。要求原則上每一項目均應設置產出指標和效益指標。工程建設類項目和大型修繕及購置項目等應設置成本指標，并逐步推廣到其他具體條件的項目。滿意度指標根據實際需求選用。另外，還要求在編制項目績效目標表時，即設置各項指標的分值權重，執(zhí)行率分值10分，四類一級指標分值權重共90分，設立后原則上不得調整，這和以往年末績效自評可在每類一級指標中自行調整分值也有所變化，所以預算單位在設置各類指標時更應嚴謹慎重。

表1 部門預算項目支出績效指標設置對比

設置績效指標，應當遵循“高度關聯(lián)，重點突出，量化易評”的原則。首先績效指標應與項目總體目標相呼應，與支出內容相關聯(lián)。二是績效指標應涵蓋項目所有主要工作內容，反映支出主體方向，突出重點。三是績效指標應盡可能細化量化，可以通過統(tǒng)計方法考核評分，能夠提供相應佐證資料。

（三）完善措施，實現(xiàn)預算績效運行監(jiān)控信息化同預算管理一體化有效銜接

在績效運行監(jiān)控中，目前大部分單位是由財務人員將財政部預算管理系統(tǒng)中的績效指標拆分給各業(yè)務部門有關人員，填好后再由人工匯總填報到預算管理系統(tǒng)中。有些單位項目種類多而雜，運轉類項目、科研類項目、外交類項目、農業(yè)財政專項、基本建設項目，非財政項目等加起來有幾十個，單純靠人工審核匯總工作量大，準確性也難以保證。預算單位可以通過建設預算績效管理信息平臺，以信息化手段解決財務人員重復性勞動問題，提前謀劃構建績效指標體系，將績效指標設置由“填空題”變?yōu)椤斑x擇題”，業(yè)務部門在指標體系中選取已設置好的績效指標后，可自動匯總生成項目的整體指標，既減輕了財務人員工作量，又減少了業(yè)務與財務部門因指標設置及執(zhí)行不準確的推諉扯皮。

目前，財政部正在加快推進中央預算管理一體化建設，預計2023年的預算編制和執(zhí)行工作將在有條件的中央部門全面推廣。績效管理是預算管理一體化8個模塊中預算執(zhí)行的重要一環(huán)。預算與績效管理一體化，是將績效管理理念、方法融入預算的全過程、全流程管理，將預算與績效融為一體，合二為一。為適應預算管理一體化發(fā)展趨勢，預算單位應提早做好相關準備工作，制定并完善績效管理實施辦法，盡早完成績效指標體系構建、信息化系統(tǒng)用戶角色設置，根據政策調整系統(tǒng)維護方案及績效執(zhí)行預警控制機制需求等做好相關調研。

（四）強化機制，落實績效運行監(jiān)控結果應用

落實績效運行監(jiān)控評價成果應用，建議從以下三方面考慮。一是強化主管部門職能監(jiān)管。預算和績效管理部門相互配合，對績效監(jiān)控運行發(fā)現(xiàn)的問題進行審核研判，明確具有可操作性的結果應用措施。例如，將績效運行監(jiān)控結果分析歸類，對于主觀因素導致的執(zhí)行進度緩慢、績效指標偏差較大的項目，掛鉤預算安排并關聯(lián)預算單位三年支出規(guī)劃；對預算執(zhí)行與績效指標偏離度較大，因客觀因素導致無法實施的，為避免資金存在可能出現(xiàn)的風險及閑置浪費，可及時終止項目實施，按照相關預算調整程序調減預算并糾正偏差減少損失。二是強化預算單位對績效目標實現(xiàn)情況的責任約束。項目單位可結合實際制定單位內部績效監(jiān)控獎懲措施，應用于項目或政策管理，根據部門績效考核反饋意見，對執(zhí)行監(jiān)控結果有偏差的項目，及時采取有效措施予以糾正，并形成跟蹤報告，讓資金管理人、使用人皆知項目資金使用情況，達到了什么效果，存在什么責任，導致什么后果，以保證績效目標順利完成。三是加大績效評價信息公開力度。中央部門本級已對部分重點二級項目的項目概述、立項依據、實施方案、預算安排及績效目標進行了社會公開，接受公眾監(jiān)督。可以看出，當前國家對績效管理越來越重視，目前尚未強制要求二級以下預算單位公開績效信息，但績效目標、績效評價結果向社會公開是財政項目管理發(fā)展的必然趨勢，預算單位應提前做好相應準備，從此方面探索制定績效管理的政策措施。