探討全面落實河湖長制地方政府責任的主要問題與對策

陳 熙

（湖南省灌溉試驗中心站，湖南 長沙 410007）

前 言

全面推行和落實河湖長制，能有效保護水資源，改善水環境和修復水生態，保障河湖功能永續利用，維系河湖健康生命。湖南省河流眾多，河網密布，水系復雜，以洞庭湖水系為主，流域面積占全省國土面積的96.6%。全省5km以上的河流有5341條，境內河流總長度8.79萬km。全省湖泊共165個，常年水面面積1km2及以上湖泊156個，水面總面積3 370.81 km2，其中洞庭湖是全國第二大淡水湖，水面總面積26 251 km2。隨著社會經濟快速發展，這些河流湖泊的水環境、水生態的治理與保護仍存在不少困難與問題，加上水資源時空分布不均，水情汛情復雜，對保障水安全帶來嚴重挑戰。黨的十九屆五中全會明確指出“要進一步完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，持續改善環境質量，提升生態系統質量和穩定性”。河湖長制作為水生態環境保護制度的一部分，對解決我國復雜水問題、修復并維護好河湖的健康生命至關重要。

自全面推行河湖長制工作以來，湖南省各級政府高度重視水環境治理與保護，河湖長制覆蓋了全省14個市州144個縣市區，各級河湖長人數超過5萬人。覆蓋面廣，管理力度大，有力推進了河湖長制工作的全面落實，水環境和水生態有了極大改善。截止2021年10月底，全省I-III類水質比例由2016年的89.7%提升至97.3%。為了更好地推進和落實河湖長制，必須實現河湖長制的制度效能，努力解決好全面推行河湖長制過程中“誰擔責、擔何責、如何擔、擔到位”的系列責任問題，尤其是地方政府責任問題。因此，水利部先后研究制定并出臺了《關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見》（辦河湖〔2019〕267號）、《河湖管理監督檢查辦法（試行）》（水河湖〔2019〕421號）和《河長湖長履職規范（試行）》（水河湖函〔2021〕72號），旨在進一步落實地方政府在推行河湖長制中的責任，促進河湖治理體系和治理能力現代化建設。

1 地方政府履行河湖長制責任的主要問題

1）權責邊界不清晰

水環境治理和保護是一項十分復雜的系統工程。河流湖泊具有天然的流動性、跨界性、產權模糊性等自然屬性，流域內各級涉水行政部門都有責任和義務治理和保護水環境，但現實中行政區劃同流域區劃不一致常有發生，這就造成管理權和治理權的邊界模糊，權責歸屬困難，所以容易導致上下游、左右岸、跨行政區域地方政府之間的意識和行動不協調、互相推諉，甚至產生矛盾和利益沖突，出現多部門、多中心、跨區域的“碎片化”治理局面。此外，同級政府不同涉水部門間權責交叉重疊、界限不清晰、分配不合理，導致責任泛化、歸責困難，常出現責任的“越位”、“缺位”和“錯位”現象[1]。

2）組織架構不合理

現有河湖長制的組織體系與現存行政體系存在一些沖突，并不十分融合。在湖南省現行的組織體系中，河長辦主要歸各級水利部門管理。按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推行河長制的意見》文件精神，河長辦是河湖治理的牽頭組織，主要職責和定位是承擔河湖長制組織實施的具體工作，落實河湖長確定的事項，起到統籌和協調的作用，但在水環境治理實踐中，河長辦所扮演的角色和承擔的職責遠不止于此，“責任倒掛”的現象時有發生。不少地區甚至出現但凡涉及水環境治理和保護的問題，統統歸屬于河長辦，諸多部門都有類似“踢皮球”“打太極”誰都不愿擔責任的情況，河長辦成了各部門推卸責任的“避風港”，形成“部門化”的水環境治理。

3）監督考核不科學

目前階段河湖長制監督考核機制尚不完善，主體較為單一，指標過于剛性。一方面，現階段河湖長制的監督考核主要由上級政府、紀委和監察委等政府內部體制力量展開[2]，社會環保公益組織、媒體和社會公眾等外部力量參與監督考核的力度有待進一步提升。另一方面，河湖長制的推行并沒有對傳統經濟指標的考核帶來減負的效果，考核指標過于剛性，結合地區實際情況不夠，地方政府面臨巨大壓力。部分地方政府為追求經濟的高速增長仍然在破壞甚至犧牲環境，采取象征性治污的方式，對水環境并未起到有效改善和保護的作用。河湖長制要突破這一瓶頸，首先要科學制定監督考核制度，核心是要將環保考核的要求同區域經濟發展的指標統一起來，不能一味地追求經濟發展而忽略環境保護，也不能只注重環境指標而忽視地區經濟發展，尤其是不能簡單粗暴地采取環保一刀切的方式。

4）保障機制不完善

河湖長制缺乏系統的配套機制和保障措施，主要表現在法律、資金、專業人員和技術等方面。首先是法律保障不足，現行法律法規偏軟約束，違法成本低，執法力度尚且不足，缺乏嚴厲的懲處機制[3]，易導致地方政府出現“象征性治污”等問題。其次是經費和專業人員方面的保障不足，基層水環境治理是一個龐大的工程，運動式的治理雖能帶來短期成效，但“急功近利”并不能長期改善水環境。譬如基層地方政府推行河湖長制的經費保障和專業人員明顯不足，尤其是一些經濟欠發達地區更是捉襟見肘，只能依靠政府財政轉移支付，難以提供長效的環境保護。最后是技術支撐保障不足，除了極少數地區運用新的治污防污和動態監測信息技術外，大部分地區受資金和技術等方面的限制很少采用信息技術去動態監測和保護水環境。

2 地方政府落實河湖長制責任的主要對策

1）加強法制建設，完善河湖長制的制度體系

要構建責任明晰、職能優化、運行高效的河湖長制政府責任體系，首先是要科學立法，不斷加強頂層設計，建立健全的法律法規體系。一方面要注重橫向層級不同涉水部門之間法規的協調性、銜接性和互補性，不能出現標準不一的內部矛盾和責任沖突；另一方面要明確縱向層級的責任主體、責任客體和責任內容，將水環境治理和保護的責任劃定。其次是地方政府要嚴格執法，落實法律責任，嚴格執行水環境治理和保護的法律法規。這需要不斷健全流域水政執法聯防聯治工作機制，加強水政工作法制化建設，提高污染破壞水環境的違法成本，發揮法律的懲戒和警示作用，切實維護河湖管理秩序。再者是地方政府要公正執法，維護人民群眾合法權益，切實保障河湖長制推行過程中的人員履職安全。最后是全民守法，培育法制思維和強化責任意識，建設法治政府。各級政府、流域管理的行政主管部門和機構要提高責任意識，擔責履責，利用法律去切實維護好水環境質量。

2）加強組織建設，建立科學考核的工作機制

合理的組織保障和科學的考核機制是新時代國家治理現代化建設的重要組成部分。河湖長制要持續發揮出制度效能，就得建立合理的組織架構和科學的考核機制。一方面需要加強組織統一領導，形成完整的組織工作體系。各級地方政府在河湖長的統籌部署以及河長辦的協調和督促下，各涉水部門之間有效聯動，構建全流域的聯防、聯控、聯治工作機制。另一方面地方政府應當將水環境保護工作納入地方國民經濟和社會發展規劃之中。具體而言，地方各級人民政府要結合本地區的發展情況、自然條件和歷史因素等特點，制定考核評價制度并實行嚴格的水環境保護目標責任制，對本行政區域的水環境質量負責，實現水環境治理和保護的長效性。

3）利用信息技術，動態監管和治理水環境

在實際工作中，由于資源和環境治理復雜屬性的限制，水環境的監管往往十分困難，但隨著信息技術的不斷發展和突破，信息技術對于環境治理和制度支撐愈發重要，依靠環境治理的信息化建設也逐漸走向成熟，并能通過技術賦能加強治理的創新[4]。如何進一步利用信息技術建立水環境質量實時的動態監管系統、精準劃分地方政府和涉水部門之間的責任邊界、大大提升環境治理和保護的工作效率，這些命題都可以通過有效利用信息技術在河湖長制的推行過程中逐一實現。因此，地方政府可以積極利用信息技術，建立一個跨區域、跨層級、全方位、多視角的一體化動態監管平臺，實時監管和保護水環境質量，全面提升水環境治理的成效。

4）鼓勵多元參與，形成共治共建共享格局

單由政府部門來治理和保護水環境，具有一定的局限性與難度。社會多元力量的有效參與和良性互動則是有效治理與保護水環境的重要途徑。地方政府應該積極引導，拓展信息溝通和反饋渠道，主動接受監督，并鼓勵社會組織、企業、媒體和公民等參與到水環境治理和保護的實際工作中來，培育和提升公民環境保護意識。地方政府進一步推動形成內外緊密相接、全民共治共建共享的水環境治理與保護的新局面，使地方政府的行為決策走向科學化，環境治理走向精準化、公共服務走向高效化。

3 結論

目前，湖南省已全面建立河湖長制，河湖長制工作，并取得了顯著成效，全省范圍內的水環境質量整體得到了極大的改善，實現了河湖長制“有名有實”。黨的十九大以來，環境治理與保護進入到新的階段，特別是對水環境保護和生態建設提出了更高質量要求。要促進水生態環境治理體系和治理能力現代化，推動河湖長制從“有名有實”向“有能有效”轉變，持續改善水生態環境質量，實現水環境治理的長效性和常態化，全面落實河湖長制工作中地方政府的責任仍是關鍵。

地方政府作為國家制度的主要實施者，要強化責任意識，積極承擔責任、履行職責和落實責任，并對不擔責、不履責和不盡責的行為進行嚴厲懲處。河湖長制作為維護河湖健康生命和保障國家水安全的重要制度，各地方政府首先要有使命擔當，著力解決河湖長制在推行過程存在的突出問題；其次是牢固樹立責任政府理念，壓實主體責任；最后是要堅持生態優先綠色發展戰略，將水環境治理與保護制度落到實處，切實發揮河湖長制的制度效能。