德國：土壤保護法的啟示

文/姚虹聿

人類正在失去“黑色黃金”

據美國消費者新聞與商業頻道（CNBC）報道，美國威斯康星大學教授喬·漢德爾斯曼近日警告稱：“世界上很多地方已經失去了全部的表層土壤。”土壤是“黑色黃金”，人類95%的食品生產依賴于它，而人類正在失去它。

土壤也發揮著緩解氣候變化的作用。土壤的碳含量是大氣層的3倍多，是所有植物和動物碳含量總和的4倍。

美國羅代爾研究所首席科學家利薩·阿夫沙爾表示，土壤的狀態涉及很多指標，包括化學、物理、生物指標等。健康的土壤能為我們產出充足的食物。然而，《聯合國防治荒漠化公約》指出，目前全球所有未被冰層覆蓋的土地中，多達40%的土壤已經退化，可能影響約32億人的福祉。到2050年，土壤流失可能致農作物收成減少10%，在全球共計造成價值23萬億美元的食品、生態系統服務和收入損失。清潔飲用水和生物多樣性也會因土壤流失受到威脅。

隸屬聯合國糧食及農業組織的“全球土壤合作組織”負責人羅納德·瓦爾加斯表示：“我們在面向全球的報告中列舉了土壤面臨的10項威脅，其中土壤流失位列第一，這一現象隨處可見。”

據奧地利《標準報》報道，在歐盟，土壤保護日益成為重要課題。作為歐盟成員國之一，德國是一個在土壤保護立法和執法方面有著豐富經驗的國家。歐盟各國在很大程度上受到德國的啟示，不斷強化土壤資源的法律保護。

德國涉及土壤污染防治的法律法規主要有《聯邦土壤保護法》和《聯邦土壤保護與污染地條例》。《聯邦土壤保護法》提供了土壤污染清除計劃和修復方式；《聯邦土壤保護與污染地條例》是德國實施土壤保護的主要措施。

德國相關立法涉及土壤領域的還有：《循環經濟與廢物管理法》《肥料和植物作物保護法》《基因工程法》《聯邦森林法》等。《聯邦土壤保護法》對這些部門法中尚未規定的有關土壤的領域進行規制，具有相應的補充作用。

將行政機關權限擺在突出地位

土壤保護是全球面臨的問題 （圖/網絡）

德國《聯邦土壤保護法》規定，每個土地使用者或所有者都有防止土壤污染和清除土壤污染的義務。該法明確了在何種情況下土地使用者或所有者有使地面透水和重建土壤自然功能的義務，此外還對物質在土壤中的傳播進行了規范。

德國聯邦政府有權基于土壤的價值和有關要求頒布相應的行政法規。這些法規針對疑似有殘留污染的地區，明確了殘留污染的檢測機制，并要求及時清除殘留污染。該法還規定了土壤污染的評估和調查的負責人。

德國《聯邦土壤保護法》就如何對清除污染進行調查和規劃以及責任的承擔作出了規定，特別是將行政機關的權限擺在突出的地位。行政機關對土壤的監測負責，可以要求土地所有者采取自我監控措施，例如自行承擔費用進行土壤和水域調查。根據要求，土地所有者應將調查結果告知行政機關。行政機關還有權就第三者應盡的義務作出其他規定。

《聯邦土壤保護法》還規定了農業土地利用的內容。農業生產中，良好的專業工作可以保持土壤的肥沃性和其作為自然資源的生產力。法律規定農業生產者要履行其義務，有效防止土壤污染。

最后，《聯邦土壤保護法》規定了相應的專家和調查單位，并對他們提出了相關要求。

《聯邦土壤保護法》是德國第一部全面統一規制土壤保護的法律。該法針對所調整的各個領域進行了更具體的法律條款細化。這部法律以援助、行為守則和示范法令等形式為聯邦和各州的行政機關提供解釋性的指導。

主管部門須調查土壤退化跡象

《聯邦土壤保護與污染地條例》是德國實施土壤保護的主要措施性法規。該條例只有13項規定，通過大量包含具體事項的實體性附件來執行法規。

《聯邦土壤保護與污染地條例》行使了《聯邦土壤保護法》賦予的種種權力。首先，該條例規定了污染的可疑地點、污染地和土壤退化的調查和評估，規定了抽樣、分析與質保的標準；其次，該條例提出了通過排除污染、防止泄漏、保護和限制等措施來防范危險的要求，以及有關整治之調查與整治計劃的補充要求；再次，該條例對防止土壤退化進行了相關規定；最后，它詳細規定了啟動值、行動值、風險預防值以及可允許的附加污染額度。

《聯邦土壤保護與污染地條例》反映出在設計調查與評估可疑地點的程序時，對保護土壤的考慮。主管部門必須調查土壤退化跡象。例如，若某一地點長期被用來處置大量污染物，而且所使用的處置、耕作和加工方法可能使得大量污染物進入土壤，則應該被作為調查的對象。這些跡象還表現為污染地的莊稼、動物飼料和流經污染處的水流中污染物含量的增加，以及水力風力導致的土壤侵蝕和沉積。

若調查顯示有合理根據懷疑土壤已退化，主管部門即可對那些須承擔責任的當事方進行進一步調查。同時該條例規定，如果調查顯示其懷疑是毫無根據的，則須依據該條例的規定進行補償。

循環思想和預防性保護

德國的相關立法除了規定已有污染地的處理以外，更為關鍵的是強調在土壤利用中的循環思想和預防性的保護。那些為避免產生新的污染地而制定的預防性法律條款，與處理已有的污染地的條款具有同等重要性。在預防性的土壤保護方面，德國聯邦環保部將其未來的任務總結為觀念上的策略。同時其他領域關于土壤保護的立法所產生的間接結果，也體現了相關措施和規定的預防性作用。

另外，對于農用地的保護也是德國相關法律中極為重要的規定。因為農用地在食物生產中具有特別的重要性，污染地所生產的食物產量極低，因此必須采取預防措施來避免由于肥料利用所造成的積累性污染。避免這樣的污染的方法，是以《聯邦土壤保護與污染地條例》中已體現的預防性原則為基礎，根據所使用的化肥的種類和統一的標準來分別進行測量，從而避免污染物在土壤中的長期性積累。

歐盟各國借鑒德國

德國政府對于在國際上加強土壤保護持續加以關注，例如加大力度推進雙邊和多邊計劃，通過集體會議與中歐和東歐國家合作。這是歐盟各國傾向于借鑒德國土壤保護法規的一個原因。

在區域范圍內，德國政府注重在歐盟層面加大土壤保護的力度。德國的相關法律明確了應該在多大程度上履行歐盟有約束力的決議。這些決議在德國聯邦議院頒布新法規時，以及確定土壤保護方面的相關監測值時，都被考慮在內。

在歷屆歐盟土壤論壇中，德國參與討論并提出建議，被證明是非常有效的。歐盟委員會認為，這種討論應該持續進行下去。同時，歐盟委員會要求那些計劃加入歐盟的國家，在土壤保護方面要達到一定的標準。