農村宅基地制度改革賦能鄉村振興

王少波

推進農村宅基地制度改革，是激活農村資源要素、提高鄉村治理能力、建設生態宜居美麗鄉村的重要舉措，事關全體農民切身利益、農村社會穩定和發展大局。作為全國第二批農村宅基地制度改革104個試點縣之一，江蘇省泗陽縣按照黨中央部署要求，堅持以“啃硬骨頭”的態度積極探索、勇于實踐，通過宅基地制度改革破除限制農村發展障礙、激發鄉村振興活力，初步走出一條“宅改融合鄉村振興”之路。自農村宅基地制度改革工作開展以來，泗陽縣成立了農村宅基地制度改革領導小組，構建了改革工作組織體系和制度體系；在省委、省政府的指導下出臺了各項試點政策文件，縣級層面形成了完備的政策體系；完成農村宅基地信息普查、確權登記等宅基地制度改革基礎工作。各類改革項目取得初步成效，規范宅基地管理、提升居民生活水平、盤活鄉村資源、增加村集體經濟收入、富民惠民效果初顯，為全省乃至全國農村宅基地制度改革貢獻了泗陽經驗。

一、泗陽縣農村宅基地面臨的歷史包袱與現實問題

宅基地管理薄弱、底數不清，歷史遺留問題堆積。自1998年起，泗陽縣停止了審批宅基地。由于長期疏于管理，宅基地情況不明、底數不清，原始登記頒證資料缺失，面積超標、一戶多宅、非本集體經濟組織成員占用等歷史遺留問題沉淀堆積，特別是村干部反映一宅面積超標現象較為普遍。同時，現有國土數據準確性不高，現有數據完整性只達到中央要求的50%，宅基地的取得方式、取得時間、閑置原因、房屋狀態、利用方式等不夠清晰。

宅基地產權復雜，私下流轉買賣現象普遍，集體所有權弱化。宅基地與房屋緊密聯系在一起、一體兩面，但在權利上又房地分離。長期以來，農民認為房子、宅基地都是私有財產，私下流轉買賣（非法轉讓）現象較為普遍，在城鎮周邊更為突出。而村集體經濟組織對宅基地私下流轉買賣現象，有的不去管，有的想管管不住，有的不知道要管。

閑置農房及退出宅基地的盤活利用效率低。蘇北地區閑置農房普遍長年無人居住，房屋多為建于20世紀70至80年代的磚瓦房，外觀老舊、結構差、安全隱患大，農民很難通過出租、入股、合作等形式對其進行盤活利用。同時，除整村撤并外，宅基地退出復墾的耕地普遍存在碎片化問題，在村莊內部呈點狀散布，難以進行土地規模流轉以發展高效農業。

農房改善與不動產權登記頒證銜接不暢。自蘇北農房改善政策實施以來，農民享有宅基地騰退補助即宅基地有償退出費用。按照相關規定，自愿有償退出宅基地的，其宅基地資格權自動消亡，不能再行申請建房（原址翻建、改插擴建、異址新建），也不能登記頒發房地一體的不動產權證書，而無證就無法通過宅基地流轉、抵押獲得財產性收入。與此同時，農民如果選擇在農村新型社區安置，就相當于宅基地異址新建（屬于申請建房情形之一），由此造成悖論。

二、泗陽縣推進農村宅基地制度改革的實踐與探索

做實宅基地所有權，讓改革與鄉村治理充分融合。針對長期以來宅基地疏于管理導致的私下買賣普遍、集體所有權弱化問題，泗陽縣把探索宅基地集體所有權行使機制作為改革的首要課題，讓村集體真正有權把地管起來。一是組建宅基地制度改革村民理事會。出臺《泗陽縣組建農村宅基地制度改革村民理事會指導意見》，明確理事會屬于村級黨組織領導下、受村集體經濟組織委托、具體負責村級改革事務的基層自治組織，依法行使宅基地相應權力。目前，全縣76個試點村均已組建村民理事會，理事會成員從村組干部、老黨員、村民代表中選舉產生，通過制定理事會工作章程約定理事產生流程、工作職責、議事程序、權力邊界。二是制定村級宅基地制度改革具體標準。在宅基地政策標準制定上，縣級文件僅劃定范圍，村民理事會依據縣級文件并結合本村實際制定明確宅基地資格權人認定、有償退出、有償使用、流轉等方面的具體面積、收費標準等，做到群眾認可、精準改革。三是開展集體民主協商。對宅基地分配（村級初審）、資格權人認定、回購（有償退出）、有償使用費收取、流轉管理、歷史遺留問題處置等重大改革事項，均由理事會召集村民代表會議開展集體民主協商，履行討論、表決、公示程序并留有會議記錄。既做實宅基地集體所有權，又切實維護農民對改革的知情權、參與權、監督權、收益權，從而融洽干群關系，減少改革阻力，促進鄉村善治。

保障宅基地資格權，讓改革與農房改善充分融合。圍繞保障農民基本居住權利、控制宅基地總量“只減不增”兩大改革目標，結合農房改善創新性提出資格權競價擇位、重獲等新概念，切實維護農民的宅基地資格權和住房財產權。一是開展宅基地資格權認定登記。出臺《泗陽縣宅基地資格權認定指導意見》，明確指出宅基地資格權是保障村集體經濟組織成員實現基本居住需求的權利，即農民符合宅基地分配的資格；宅基地分配使用遵循“以成員認定、按戶分配、一戶一宅、限定面積”原則，即資格權認定須具體到個人，但資格權實現須以“分戶建房”的“戶”為單位提出且符合村莊規劃。目前，全縣76個試點村根據資格權的具備、消亡等情形，已完成資格權人的認定、審查、登記工作（共登記資格權人26.62萬人，占集體經濟組織成員87%），并在縣面上開展認定登記。二是實行宅基地資格權競價擇位機制，合理調劑住房需求。為保障尚未進行農房改善或無存量建設用地的村民建房需求，在允許搬遷農民跨村鎮安置的基礎上出臺《泗陽縣農房改善項目競價擇位試點實施方案》。試行宅基地資格權競價擇位機制，即確定農村新型社區部分優勢區位房屋或宅基地，允許縣域范圍內具備宅基地資格權、符合“一戶一宅”的搬遷農民，通過公開投標競價的方式跨村鎮購房或建房（統規代建競拍房屋，統規自建競拍地）。競價擇位經過理事會研究、村民集體協商、請示報批、發布競拍公告、報名人資格審查公示、現場競拍、成交結果公示等固定流程確保合法有效，“擇位費”用于平衡農房項目資金需求，增值收益部分由村集體所有。截至目前，全縣已有5個農村新型社區成功舉辦競價擇位拍賣會，拍出農房（宅基地）16套（宗），累計收取“擇位費”270.4萬元，其中村集體增值收益27.1萬元。三是實行宅基地資格權重獲機制，保障農民房屋財產權。為解決農民因有償退出宅基地失去資格權，無法辦理不動產權證、農房財產權無法實現以及房屋破損無法翻建問題，出臺《泗陽縣農房改善新型農村社區項目不動產權登記工作實施意見》。對自愿有償退出宅基地、進入農村新型社區安置、符合“一戶一宅”的農民，由鄉鎮在農民購房款中統一收取宅基地使用費（按照占地面積折算）撥付至村集體，使其重新獲得宅基地資格權，從而打通不動產權登記的法理障礙，為宅基地流轉、抵押建立前提。截至目前，全縣累計頒發新型農村社區房地一體不動產權證500余本。

放活宅基地使用權，讓改革與富民強村充分融合。針對宅基地閑置浪費問題，將農村集體產權制度改革與宅基地制度改革集成創新，以“雙票制”作為放活宅基地使用權、盤活利用閑置宅基地的主抓手，有效促進工商資本下鄉，帶動鄉村產業發展，助力鄉村振興和城鄉融合發展。一是實行閑置農房流轉盤活“房票”制度。出臺《泗陽縣農村閑置農房房票管理暫行辦法》，引導農民將閑置農房按面積出租、入股到市場經營主體，相關主體對農房進行提升改造后用于開發文旅、康養、民宿等項目，雙方形成租金或股金份額憑證即“房票”，同時帶動周邊農戶自發經營農家樂、民宿等項目。“房票制”實行統一編碼，由鄉鎮農村產權交易服務站實行見證辦理，保障合作雙方利益，促進工商資本下鄉，增加農民財產性收入。截至目前，全縣已發放“房票”15張，年產生租金、股金31.05萬元。二是實行宅基地退出補償“地票”制度。出臺《泗陽縣農村宅基地地票管理暫行辦法》，引導農民自愿有償退出閑置宅基地。根據搬遷農民擬退出宅基地的區位、面積，由鄉鎮土地儲備中心出具標注宅基地有償退出價值的權益憑證（有價證券）即“地票”給農民，用以取代搬遷農民宅基地有償退出補助的現金補償方式。搬遷農民持“地票”在5年有效期內自主選擇“以地換地”（進入全縣任意新型農村社區安置）、“以地換房”（進入鎮區集中安置房或商品房安置）、“以地換錢”（一次性貨幣補償）三種補償方式，置換時直接予以相應金額抵扣。截至目前，全縣已發放“地票”32張。一方面，有利于助推農村閑置農房搬遷，為鄉村產業發展提供土地資源要素保障并減輕鄉鎮財政資金流壓力；另一方面，有利于固化農民宅基地有償退出權益，有效引導搬遷農民跨村鎮安置。三是探索退出宅基地多種盤活利用方式。通過盤活退出宅基地，村集體獲取土地發包租金、土地流轉管理服務費、自主經營性收入、股份分紅、固定資產租金等多種收入，帶動農村留守勞動力就業增收。一方面，通過土地空間位移調換、高標準農田建設、規模流轉，讓“小田變大田、低效變高效”，有利于高效農業規模化種植；另一方面，推廣作價入股、自建自營等模式，在農村發展農文旅、農產品加工、公益性服務等項目。如穿城鎮顏圩村利用退出宅基地和扶貧資金，自建“家門口就業”標準化廠房3000平方米，對外出租用于菊花烘干和肥皂加工，村集體獲得固定資產租金9.4萬元/年，吸納留守勞動力就近就業40余人。四是實行農房財產權抵押融資制度。出臺《泗陽縣農民住房財產權抵押貸款暫行辦法》，賦予農民住房及所占宅基地使用權抵押融資功能，逐步完善農房評估、抵押、流轉的業務模式，創新農村金融產品和服務方式，增加農民財產性收入。截至目前，全縣累計發放農房抵押貸款7筆共計34萬元。五是規范宅基地退出、有償使用和流轉制度。出臺《泗陽縣農村宅基地退出、有償使用和流轉暫行辦法》《泗陽縣農村宅基地歷史遺留問題處理暫行辦法》，為一戶多宅、面積超標、非本集體經濟組織成員占用宅基地等歷史遺留問題分類處置提供政策依據，進一步明確包括歷史遺留問題處置在內的各種有償退出、無償退出、有償使用標準，引導農民退出閑置宅基地（退出使用權、保留資格權）。目前，全縣正在進行宅基地基礎信息調查，同步摸底歷史遺留問題數據。

三、以農村宅基地制度改革賦能鄉村振興的啟示與借鑒

村民自治是維護宅基地集體所有權、維護農民合法權益、保障農村宅基地制度改革的重要因素。泗陽縣農村宅基地制度改革實踐充分證明，只有讓村集體經濟組織擔當宅基地制度改革主力，充分發揮村民自治優勢，才能讓行使宅基地集體所有權和維護農民合法權益統一起來，把黨和政府改革主張變成人民群眾的自覺行動，激發農村宅基地制度改革的內生動力，有力促進鄉村治理，孕育文明鄉風。

規范管理是農村宅基地“三權分置”各項改革的基礎。再好的制度也要通過科學管理去實現，管理不規范、不到位是造成各地農村用地建房亂象的重要原因。無論是日常工作還是制度建設，都要把規范管理作為重中之重，嚴格宅基地的審批和監管，開展好鄉鎮聯審聯批和聯動執法，加快建立健全宅基地分配、資格認定、有償使用、有償退出、流轉等機制，使農村宅基地管理走上健康有序的軌道。

對退出宅基地的高效利用是促進鄉村產業振興、帶動富民增收的重要路徑。圍繞退出宅基地的盤活利用，泗陽縣大力推行規模復墾、作價入股、自建自營等模式，實現了村集體和農民“雙增收”；推動集體經營性建設用地入市與宅基地退出整理相銜接，進一步促進了工商資本下鄉；在帶動農村一二三產融合發展的同時，為鄉村振興提供了強大的內生動力。