農村產權交易市場建設的實踐與啟示

朱 亞

農村集體產權制度改革，是農村改革中具有“四梁八柱”性質的重要改革。推進農村集體產權制度改革，對于發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立城鄉要素平等交換關系，壯大農村集體經濟，推進鄉村治理體系和治理能力現代化具有重要而深遠的意義，是實施鄉村振興戰略、實現共同發展的制度基礎。2016年底，中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對深化集體產權制度改革進行了系統全面的部署，明確了改革的目標方向、推進原則和重點任務。黨的十九大進一步提出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”2020年“中央一號”文件提出，要抓好農村的重點改革任務，全面開展農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作。2021年“中央一號”文件進一步強調，要完善農村產權制度和要素市場化配置機制，充分激發農村發展內生動力。農村集體產權制度改革是一項全面性的深刻變革，是實現全面建成小康社會目標的根本保障。

近年來，金湖縣以獲批首批省級農村改革試驗區為契機，以創新農村產權交易市場建設為重點，持續深化農村集體產權制度改革，充分激活農村資產，全面增進農民福祉，有效賦能鄉村振興，走出了一條以產權“小市場”撬動農村“大資源”，深度驅動鄉村振興的新路子，相繼獲批全國農村土地經營權抵押融資試點、全國農村土地承包經營權確權登記頒證成功應用試點，榮獲全國農村集體“三資”管理示范縣等榮譽稱號，相關做法被《人民日報》、央視《新聞聯播》等國家主流媒體深度報道。

創新農村產權交易市場建設的主要做法

堅持先行先試，建好兩級平臺。金湖縣委、縣政府始終高度重視農村產權交易市場建設，早在2015年便將農村產權交易中心建設作為農村綜合改革創新的重點內容，成立以縣長任主任的農村產權交易監督管理委員會，出臺《金湖縣農村產權交易管理辦法》，在江蘇全省率先啟動農村產權交易市場建設。2015年底，全縣建成“有機構、有陣地、有人員、有編制”的縣級農村產權交易中心以及10個鎮級農村產權交易服務中心，實現縣、鎮兩級產權交易市場“六統一”（統一監督管理、統一交易規則、統一信息發布、統一交易鑒證、統一平臺建設、統一檔案管理），以及省、市、縣、鎮四級平臺的互聯互通。近年來，金湖縣在江蘇全省農村產權交易工作監測評價結果始終位居全省縣區前列，其中2019年、2020年連續兩年位居全省縣區第一名。

健全制度體系，規范市場運行。金湖縣相繼出臺《關于推進農村產權流轉交易市場建設的實施意見》《金湖縣農村土地經營權流轉交易實施細則（試行）》《金湖縣農村集體資產交易實施細則（試行）》等一系列制度，建成全省首家農村產權交易“三星級”、AAA級數字檔案室，牽頭制定農村產權交易2項省地方標準，參與制定農村產權交易3項省地標和2項國家標準。2017年，金湖縣獲批省級農村產權交易市場標準化建設試點，2020年這項試點入選省委改革辦“省級試點形成的可復制推廣經驗”清單和全省農村改革試驗十周年典型案例。自成立以來，縣、鎮兩級農村產權交易市場能夠按照統一的交易程序，根據分類制定的交易細則及實施辦法，規范承接土地經營權、水面養殖經營權、集體“四荒地”使用權、農村集體小型工程等10大類產權交易品種進場交易。

完善配套舉措，優化交易服務。金湖縣在全市率先完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，先后制定土地經營權抵押貸款價值評估、財政貼息、風險補償、保證保險、風險處置等制度文件，在全省首創農村土地經營權抵押貸款的“閉環模式”。縣平臺按期發布土地流轉交易價格指數，指導土地規范流轉。2019年，金湖縣農村產權交易市場在全省率先開展線上交易，成功承辦全省農村產權線上交易啟動儀式。探索建設農村產權“不見面”交易審批平臺，真正實現“數據多跑路、群眾少跑腿”，平臺服務質效大大提升。目前，全縣8個鎮街已全部實現全流程線上公開交易，126個涉農村居實現農村產權交易全覆蓋。建立縣級交易中心與行政部門之間聯系制度，協調相關行政部門安排專人進駐交易中心，進一步削減辦理環節、提升辦理效率。開辟“合作金融、普惠三農”渠道，建立農村產權區塊鏈金融服務平臺，共享農村產權交易信息，金融機構簡化貸款服務程序，得到農業農村部肯定。2021年6月，金湖縣應邀在農業農村部政策與改革司舉辦的“全國土地承包信息化管理培訓班”上做農村土地經營權抵押融資工作經驗交流。

支持進場交易，發揮市場效能。加大宣傳引導力度，鼓勵新型農業經營主體和農戶進場交易，同時明確對達到招標金額的資產、資源以及小型水利工程項目，均須在產權交易平臺進行公開招標。2017年，要求全縣所有農村產權均要進場交易，并對1萬元以下的工程項目和資產采購開辟綠色通道，簡化交易手續和流程。運行近7年以來，縣、鎮兩級平臺累計成交產權交易標段11462個、交易額27.5億元，交易總溢價9747萬元，溢價率達3.7%。對于提高農村要素資源配置和利用效率、加快推進農業現代化起到了積極推動作用。累計辦理土地經營權抵押貸款登記968筆，4.85億元，貸款余額1.9億元，貸款筆數位居全省前列，有效緩解了新型農業經營主體發展的資金瓶頸，助推農業適度規模經營發展壯大。目前，金湖縣兩級農村產權交易市場已經發展成為集信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等為一體的為農服務綜合平臺。

拓展市場功能，提升平臺服務能力。金湖縣將農村土地承包仲裁納入交易實體市場一體化建設。整合優勢資源，由縣農村產權交易平臺承擔縣農村土地承包仲裁委員會辦公室工作，牽頭推進農村土地承包調解仲裁體系建設。縣平臺從開展產權交易、資產評估、抵押融資、交易鑒證到受理流轉合同備案、法律政策咨詢服務、流轉糾紛調解仲裁，為農民群眾提供一條龍服務，實現了從項目交易組織到合同備案管理再到履約糾紛調解仲裁的工作“閉環”。仲裁實體化運行以來，共立案受理土地流轉等各類農村土地承包經營糾紛94件，仲裁調解結案58件，仲裁裁決28件。仲裁工作做法被農業農村部深化農村改革領導小組辦公室《農村改革動態》、省農業農村廳《農業農村簡報》專題刊文宣傳推廣。2020年12月25日，金湖縣應邀在農業農村部政策與改革司舉辦的“全國土地承包管理與改革培訓班”上做經驗交流發言。

農村產權交易市場建設面臨的挑戰與成因

雖然金湖縣在農村產權交易市場建設上先行先試，取得了積極成效，但受體制機制等因素制約，進一步深化改革仍面臨諸多挑戰。

鎮級平臺建設仍顯薄弱。鎮級農村產權交易市場建設標準不高、人員配備不到位的問題較為普遍，從業人員多為臨時人員，且多為兼任，年齡結構老化嚴重且知識結構不合理。金湖縣8個鎮街共有產權交易人員22人，在編人員只有4人，占比只有18%；50歲以上16人，50歲以下只有6人；受過大專以上高等教育的只有10人，僅占比45%。人員整體素質不高，不利于農村產權交易市場長遠穩定發展。在其他縣區，縣區之間以及鎮街之間，工作重視程度、人員配備、規范程度等方面不平衡現象普遍存在。

配套改革還需跟進。農戶承包土地經營權交易是農村產權交易的主要品種，但相關配套制度尚不到位，金融機構配套措施也相對乏力，導致貸款規模逐年縮減。2016—2018年，在獲批全國農村土地承包經營權確權登記頒證成功應用試點期間，金湖縣分別辦理相關抵押貸款1.4億元、1.03億元、1.07億元，試點結束后，2019年、2020年分別降至0.61億元、0.66億元，2021年至今，只辦理抵押貸款10筆，累計1003萬元。目前，通過法律的修訂，土地抵押權能已入法，但抵押登記的規模卻逐年縮減，尤其在試點結束后，政府行政推動力下降，銀行等金融機構開展的配套措施不多，抵押融資的制度設計惠民效應受到制約，效能發揮并不顯著。

監管機制亟待完善。隨著農村產權交易品種和數量的增加，農村產權交易領域出現的招投標違法違規行為逐漸增加，交易受讓人中標后拒簽合同、擅自毀約等違約現象屢有發生。而目前，農村產權交易違規處罰暫未列入農業農村行政主管部門的行政權力清單，導致違規交易執法主體不明確、行政執法依據不足。交易主體的信用管理制度還未全面建立，監管體系不健全，處罰不及時、不到位，競價人違規違約等不良信息不能統一監管、信息共享，交易違法違約受懲戒及合法合規受褒獎的市場交易價值導向不明確，制約了交易市場健康持續發展。

經費保障不夠有力。根據中央和省市相關文件精神，農村產權交易市場必須堅持為農服務宗旨，突出公益性，不以營利為目的。但在實踐中，金湖縣農村產權交易中心是全額撥款事業單位，運行經費財政兜底，但鎮級平臺角色尷尬，如通過適當收費來維持運行，又缺乏統一的收費依據，做到健康持續經營存在較大困難。如何為農村產權交易市場提供穩定的經費保障，支撐其專注服務農村產權流轉交易是一個需要解決的現實問題。

上述挑戰的存在，反映出農村產權交易市場建設在體制上、機制上還有一些需要打通的堵點。

基層工作力量不足。當前，中國特色社會主義進入新時代，農業農村發展進入新階段，農村經營管理工作領域不斷拓寬，任務更加繁重。與此同時，基層農村經濟管理體系不健全、隊伍不穩定、力量不匹配、能力不適應等問題日益凸顯。基層農經工作職能弱化，服務能力明顯不足現象普遍存在。鎮級農村產權交易平臺建設依托鎮街農經站開展，“皮之不存、毛將焉附”，交易平臺的基礎建設、人員配備等要求難以滿足，工作職能發揮自然不足。從金湖縣來說，鎮級農村產權交易平臺建設依托農經站開展，受農經站人員力量限制，鎮級農村產權交易平臺建設難免存在人員缺乏的問題。

金融機構不夠積極。農村產權抵押融資因抵押標的物是土地承包經營權，流動性不強，不易于變現，且現有抵押方式是以擔保為主，如果僅以土地經營權抵押，則銀行等金融機構承擔的風險較大，導致抵押放貸積極性不高。

法律依據有待完善。農村產權交易是推進農村產權制度改革、實施鄉村振興戰略的重要舉措，是改革探索中衍生的新生事物。目前，學術界針對農村產權交易制度的研究還不全面，特別是相關監管機制在法律上屬于空白地帶，導致執法缺少依據。

運行模式仍需探索。農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非營利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人。目前，在制度設計上缺乏統一性要求，既給了各地空間，也對各地探索實踐提出了較高要求。

農村產權交易市場建設的政策啟示

推進農村產權交易市場建設已經成為金湖縣農業農村改革的一張閃亮的名片。金湖縣的改革試驗和實踐探索，對全省乃至全國農村產權交易市場建設具有重要的政策啟示。

加強基層農經體系建設，強化農村產權交易市場建設的支撐能力。基層應認真貫徹落實中央農辦、農業農村部《關于加強農村基層農村經營管理體系建設的意見》（中農發〔2019〕2號）文件精神，持續強化農村經營管理隊伍能力建設，進一步充實人才隊伍、提升從業人員能力素質。中央和省市應就農村基層農村經營管理體系建設做好頂層設計，對機構設置、人員配備等提出明確統一的剛性要求，同時推動人才、資源向農村流動，為做好農村產權交易市場建設乃至其他各項工作提供人才和智力支撐。

健全完善執法監管體系，提高農村產權交易市場建設的服務能力。建立健全執法監管體系，才能從根本上規范農村產權交易行為，為農村產權交易市場保駕護航。應結合農村產權交易市場建設的實踐需要，加強對相關法律法規的研究和制定，重點圍繞農村產權交易行為監管、違規行政處罰以及違約處置等領域，制定法律規范和行業標準。應進一步明確農村產權交易的監管主體責任，健全農村產權交易市場監管體系，爭取能夠在省級層面建立統一的交易參與人信用管理平臺，從而實現對人員信息、交易信息、信用信息的統一規范監管。

深化重點環節配套改革，增強農村產權交易市場建設的內生動力。農村產權交易市場建設是改革的產物，必須通過深化農村集體產權制度、農村行政執法體制、農村金融制度等配套改革，來進一步釋放農村產權交易市場建設效能。特別是應用好金融“活水”潤澤農村產權交易市場建設。一方面，要探索設立國有資本為主體的涉農擔保公司，為農村產權交易提供有效的抵押融資擔保；另一方面，要探索構建土地流轉風險防范體制機制，規范產權交易流程，降低銀行融資風險，暢通土地經營權抵押融資渠道。

探索優化平臺運行模式，筑牢農村產權交易市場建設的保障能力。應在堅持“公益性為主”的前提下，探索農村產權交易市場建設的新模式、新機制。一要積極爭取將農村產權交易市場建設、運行費用統一納入地方財政預算，保障農村產權交易平臺信息系統建設、運營維護以及人員工作經費。二要探索拓展農村產權交易市場社會化服務功能，結合實際拓展農村產權交易品種，延伸服務功能，通過合理收取服務費用推動平臺良性運營。在這方面，需要中央或省級層面研究制定統一的農村產權交易市場收費標準，加強收費管理，為平臺提供收入來源，解決平臺高效運行、持續運行、長效運行的難題。