調兵山市深化征地制度改革工作初探

李飛

調兵山市區域面積262.8平方公里，包括2個街道和3個鎮共34個行政村。全市總人口23.69萬人，其中農村人口6.36萬人。全市耕地191997.8畝，人均耕地0.81畝，農村人均耕地3.01畝。

結合調兵山市近幾年來征地工作實際，重點對征地制度改革的探索、做法和體會，做了如下探索。

第一，調兵山市近年來在履行和完善征地程序、解決征地補償糾紛等方面的經驗做法、存在問題和建議。

調兵山市是一座以煤炭生產為支柱產業的新興工業城市，城市發展和礦山生產用地需求量很大。20年來征地總面積就達到了近萬畝。為扎實履行和完善好征地程序，解決征地補償糾紛，我們近年來嘗試推行以下幾點做法。

一是嚴格按照國家規定執行征地審批程序。從依據規劃確定征地地塊到進行擬征地調查、確認、簽字到聽證權利告知，從擬定“一書三方案”到局內部建設用地報批進行會審，從送政府簽批到向省市逐級報批，從獲取省政府批準到批后實施征地。每一個環節都嚴格按照程序報批。在批后過程中，我們嚴格按照“兩公告一登記”程序辦理征地批后實施工作。

二是實行征地補償費先期落實制度和征地補償費使用年終報表制度。凡是征地項目，征地補償費必須先期全額落實。征地補償費不落實的，不予組織征地報件。并要求各被征地村在一定時間內提交征地補償費使用清單。同時由所在鎮（街）、監察、審計、財政和、農業、國土資源6個部門備案審核。

三是明確嚴格實行征地補償費專戶管理制度。國土資源局會同財政局按征地補償方案規定，將征地補償費統一支付給被征地村集體及負責安置的單位和部門。調兵山市委、市政府一直高度重視農村集體土地征地補償安置工作。在2002年就制定下發了征地補償使用費管理辦法，有效地規范了征地補償費使用行為。

四是在征地報批前落實征地補償安置工作，建立建設用地征地報批信訪責任制度。廣泛聽取農民對征地補償安置方案意見并將工作責任分級落實，各負其責。征地補償安置方案在征地報批前充分征求農民意見，必須經被征地村民代表大會2/3以上成員或2/3以上村民同意。

五是嚴格按照國土資源部規定做到征地工作“四個必須”。即，必須嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃，嚴格控制征地規模，防止亂占耕地，侵犯農民利益；必須充分征求被征地農民對補償安置方案的意見，保護農民的知情權、參與權；必須在征地補償費足額到位并獲批準后才能用地，堅決解決征地補償費拖欠問題；必須公開征地程序、補償安置費用標準及使用管理情況。

六是調兵山市的征地補償標準，嚴格按照原有生活水平不降低的原則確定。但是原有的生活水平很難界定和計算，在實際工作中我們始終掌把握這樣一條原則，即嚴格執行國家對征地補償標準相關規定，該給老百姓的補償必須給足，無論是開發商征地還是政府工程征地，不能人為隨意地調整征地補償標準。所以近年來的征地補償標準基本在執行國家政策的前提下，非常穩定。在征地時，我們要將上述標準同當地被征地集體和農戶公開并征求意見，達成征地補償協議。并按規定告知被征地相關權利人聽證的權利和申請舉行聽證的程序。

調兵山市的征地補償標準在鐵嶺市縣級市中補償標準較高，僅次于銀州區，同時征地補償標準在實施過程中相對穩定。但是由于調兵山市區域面積小，各村之間差別不大，特別是城鄉結合部的村在看到土地征用補償和土地出讓后的巨大收益差距仍有很大意見。提出將農用地特別是耕地的征收及征用放入市場。對除基礎設施及公益事業項目，由市場確定征收價和征用價格，經所有權人和使用權人按農用地價格評估及進行聽證后準許征用。這也和新修訂的《土地管理法》集體建設用地入市有異曲同工之妙。

第二，在探索合理的征地補償辦法、建立科學的征地補償安置機制方面的經驗做法；在實施的征地區片綜合地價執行過程中可能出現的問題、有關意見和建議。

調兵山市實行征地補償費先期落實制度。凡是征地項目，征地補償費必須先期全額落實。征地補償費不落實的，不予組織征地報件。在這點上我們得到了市委、市政府的大力的支持，尤其是政府工程征地，近年來也在征地報批前全額落實。為了管理好征地補償費的發放和使用，調兵山市在2002年就根據當時政策制定下發了《調兵山征地補償費使用管理辦法》，使全市的征地補償費管理和使用有了明確規范。2004年又對該辦法根據27號文件進行了重新修定，對征地補償費的落實到位發放管理使用進行了更加細致地規范，現在全市對征地補償費的管理和使用全部按照有關規定進行。

征地區片綜合地價，盡管避免了一定程度上的“同地不同價”問題，但它的成果仍然沒有擺脫計劃指導因素，仍然沒有離開年產值加倍數補償窠臼。對不同的被征地個體，它所確定的價格仍然沒有說服力。盡管屬過渡手段，它仍然存在兩個明顯缺陷：一是區片劃分仍不合理，仍機械地采用村屯自然行政界線為區片界線，無法真正體現不同區塊間的價格差異，被征地農民肯定意見很大。二是同一區塊內理論上應該特點性質相同，但是人為確定區片界線后， 沒有從客觀實際上對同一區塊中不同個體進行修正參數設置。

建議：重新認定農用地的價值取向。不能單一考慮其經濟價值，還要考慮農用地社會價值、環境價值。對其價值的構成進行重新認定，并按照市場價值進行合理估價，按照市場價格征用農用地。

第三，為落實國家文件，出臺的相關的配套政策、措施，特別是在如何保證征地農民“生活水平不降低”和“長遠生計有保障”方面和經驗做法。

在目前基層農村社會保障制度建設基本空白的情況下，我市嘗試著把失地農民納入社會保障體系。前幾年初嘗試拿出一部分城鄉結合部的土地為失地農民換取養老保險。在市政府的努力下，被征地農民保障相關文件已經出臺，已通過市政府審議。

調兵山市是經濟欠發達地區，建設用地征收土地主要是城市建設和礦山企業占地征收土地，這兩項用地基本上都不能對被征地農民進行就業安置，所以采用的安置方式絕大多數都為貨幣安置和農業安置方式兩種。農民那種渴望發展渴望進步的原望依然無從實現。只有將他們從失地后的“一無技術、二無職業、三無資金”的困境中解脫出來，他們才能對政府的安置滿意。失去土地后他們缺的就是就業技能、就業支持和引導，所以在得到有限的補償后，他們仍為以后的生計發愁。失地使他們固有的弱點顯得更加突出。

第四，在控制征地規模、探索限定征地范圍、完善征地程序和補償辦法，拓展征地安置途徑等方面的經驗做法以及遇到的突出問題；下一步深化征地改革試點工作的思路、內容、需要的政策支持。

在當前土地征用補償政策仍以政府指導為主體的今天，被征地農民為了城市的發展和社會的進步奉獻了土地，他們的生活依然沒有保障。由于地方政府財力有限的原因，國家的對失地農民相關政策很難落到實處。

主要反映在：（1）征地政策仍延襲計劃經濟色彩，只要建設占用土地即可征收農民集體土地，市場因素調節并不存在，切實保保護耕地目標無法落到實處，土地資源不能得到珍惜利用。（2）農民集體所有土地權利與國有土地不對等，市場價值偏低，征地范圍過寬，產生失地農民。被征地農民情緒消極，不配合征地。

需要的政策支持：嚴格控制征地規模，建立失地農民培訓制度，要對適齡失地農民進行專業培訓，對不具備勞動能力的給予社會保障。建議建立失地人員所需資金全省以下統籌制度。

第五，最后對推進征地制度改革的意見和建議。

一是完善農村集體土地產權制度，才能從根本上制約和改變我國征地制度存在缺陷和問題。當前集體土地產權和國有土地產權不對等，是我國征地制度存在問題的根本原因。

二是抓緊制定出切實可行的公益事業和基礎設施目錄，盡快解決我國當前征地范圍過寬的問題。

三是摒棄計劃經濟模式下確定征地補償標準的做法，尊重市場價值規律，以市場價格確定補償價格。對被征用地塊進行按市場價格補償，是解決征地補償爭議和保證被征地農民合法權益的必由之路。

四是建立被征地農民社會保障制度，使被征地農民長遠生計有保障，是征地制度改革的新的重要任務。建議失地農民保障資金進行省以下統籌。

五是建議簡化征地審批程序和建立征地補償裁決制度，解決征地補償爭議。如果前幾項提議建立，征地無須進行逐一報批，而且程序復雜，因為核心的爭議和利益問題已經得到解決，基本矛盾已經解除。建議按規劃實施進度，按年度報批用地，可大大減少征地報批程序和工作量。