路徑依賴：運河古鎮的發展困境與治理轉型

楊凌凡 來嘉隆

自2008年運河申遺籌備始，在國家到地方多層級、多部門政策網絡與行動框架下，因運河功能環境消失而衰退的“運河古鎮”進入快速增長期。2020年9月，國家發改委、文化旅游部諸部委聯合印發《大運河文化和旅游融合發展規劃》，旨從多方面推進運河文旅產業融合發展，推動沿線經濟社會結構優化。“運河古鎮”作為過去十年運河文旅開發（表1）的先鋒實踐受到更多關注。

表1 基于百度人流熱力的古鎮功能分異分析

目前，“運河古鎮”相關研究逐漸由過去對物質環境保護[1]、景觀環境導控[2]、聚落空間演進[3-4]的關照，轉向項目開發[5]、社區參與[6]的治理視角。多數既有研究發現古鎮十余年的文旅開發運動的成效。但是，越來越多的異化現象讓學界意識到其中的不可持續性。產業失序、文化失落、社會失調、空間異化、財政透支等問題紛至沓來。運河古鎮從蓬勃興起到難以為繼的歷史動因與機制為何？古鎮為何在蓬勃發展中逐漸出現不可持續的新趨勢？這一領域的討論尤有不足。研究著眼古鎮開發中公權力與外部資本的二元性，基于路徑依賴理論的歷史演化視角，探討古鎮發展的動力模式和瓶頸。

1 理論綜述：“路徑依賴”與“鎖定”

路徑依賴（Pat h-D ependenc e）概念由Paul A.David[7]提出，指受歷史偶然事件影響產生的機制、事件，發展鎖定于過去的結構或路徑[8]。城鄉規劃學科理論應用中，通常將其定義為城市活動主體一旦選擇或構建了某個機制（無論好壞），由于規模經濟（Economies of scale）、學習效應（Learning Effect）、適應性預期（Adaptive Effect）等因素的存在，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，并且鎖定在這一特定路徑上[9]。Arthur在分析城市經濟增長中進一步闡釋路徑依賴中“正反饋”、“報酬遞增”、“自我強化機制”和“鎖定[10]”機制。“路徑依賴”的特點可以歸納為：①路徑發展是在“關鍵節點”爆發的階段性活動；②早期決策能夠對后期選擇產生重大影響，正反饋會加強這一連續性；③變革由現有環境和體系結構促成，會受到過去的決策安排及行動者的影響。

公權力導向、外部資本驅動的“運河古鎮”復興具備鮮明的路徑依賴特征，其依賴關系始于早期公權力、城鄉資本、原住民之間圍繞品牌塑造、文旅開發的合作與共贏，并伴隨著高增長的預期收益。安德烈·索倫森[11]認為，在學習效應和協同效應的影響下，處于路徑依賴中的社會群體會出現依賴行為的正反饋效應，原因是“規模報酬遞增”（increasing returns to scale）。系統的使用范圍越廣、體系越成熟，成本越低、規模效應越大，用戶受益越大。早期開發中，公權力超前完成復興引導與社會保障職能；嵌入開發的外部資本獲得超額利潤；古鎮經濟發展；居民生活改善。正效應使古鎮圍繞遞增的既得利益不斷自我強化，出現穩定、積極的伙伴關系。

然而，路徑依賴導致系統進入鎖定狀態，而很難脫離現有的發展模式[12]。古鎮依賴公權力引導、外部資本驅動的發展模式得到非理性的鞏固、強化，自身負效應不斷積累，在變化外部環境刺激下，暴露出經濟、社會、空間等一系列問題（圖1～2）。

圖1 “路徑依賴”的發展模式圖

圖2 路徑依賴自我強化機制

2 研究區域與方法

2.1 研究區域

研究選取W古鎮為研究樣本。江蘇段是運河遺址線路上歷史最久、現存最長、狀況最復雜、遺產點（段）最多的部分，至今仍是航運、水利的黃金水道[13]。W古鎮是大運河江蘇段歷史鎮區面積最大、格局和風貌保存最完整、與運河變遷關系最密切、具備與運河榮衰與共的商旅聚落特征的典例樣本，清末民國間運河最繁華的商貿物流重鎮、水路樞紐，有“小上?！敝Q，并實現以公權力與外部資本為驅動的文旅發展模式，可最大程度地兼顧理論研究的普適性與研究案例的典型性（圖3）。

圖3 W鎮區位概況

W古鎮在運河文旅開發浪潮中率先獲益，伴隨十余年的聯動增長，古鎮聚落風貌改善、社會經濟發展、人居水平提升。2019年，W古鎮GDP達29.82億元。同時，其發展問題早已暴露。

2.2 研究方法

筆者于2019年12月、2020年10月、12月，分3次對古鎮歷史街區與新鎮區等進行逐戶調研，對居委會、投資企業負責人、原住民、外來經營者采集訪談與問卷338份，并規整行政統計數據、規劃編制成果、土地測繪成果等二手材料。

3 古鎮路徑依賴的形成

本文從主體關系變化的“關鍵節點”劃分古鎮復興進程的三個典型階段，從“目標—認知—行為”探討多方依賴行為的演進機制。

3.1 公權力構建的“政—社”單向依賴時期

改開后古鎮發展的長期穩態中，地方政府與居民維持著單向管制關系，經濟依賴農業、水產養殖與“庭院經濟”。2008年后，古鎮早期開發以政府介入包攬、傳達公權力與資金運作為基本特征，推動古鎮風貌整治、通過交通服務設施建設優化招商環境、通過貸款貼息、土地出讓金獎返、地方稅收獎返激勵個人經營，形成以政府公權力為導向，職能部門直接管控的單向依賴時期。2008至2012年古鎮GDP年均增速達27.63%，聚落景觀修復，旅游消費興起，人居環境改善。原住民在政府倡導下個人經營或參與政府開發項目并獲益，居民利己性使其與政府行動一致并萌生依賴關系；基層社區作為協調人，參與建構多級政府、原住民共同參與的增長聯盟。

3.2 財、權分立的加速鞏固時期

2013年前后，古鎮投融資需求伴隨經濟規模擴張，地方政府剝離并委托國資開發公司成立開發平臺。公司以土地財政為主要盈利手段，代表政府通過安置房、商品房建設置換居民古街宅第；借助公權力行政手段收購原住民宅第。歸化宅第部分租賃經營、部分自營、部分與公私經營。公權力政府方在財、權分離后，行動邏輯從介入轉為引導，給予公司連續貸款貼息、三年稅收豁免、稅收獎返等特惠政策；承擔傳達、解釋、組織、協調職能。原住民繼續分享收益改善生活條件，鎖定于報酬遞增并出現了自我增強效應，即認可、跟隨并吸引更多個體參與（圖4）。

圖4 W古鎮復興主體的“目標—認知—行為”演進過程

3.3 公權力與多元資本交織的鎖定時期

2016年后，新經濟環境下體驗式消費、文化性旅游成為主流，適逢國內自媒體崛起，申遺成功下的“運河古鎮”成為熱門推廣素材，設施環境先期優化使W鎮投資吸引力驟升，更多外來企業集團（國資、私人）與個人入駐開發。以盈利為訴求的外來經營者聚焦于土地開發、酒店經營、都市消費，如央企Q旅游公司以60%控股運營“運河別院”，對古鎮產生短期積極影響。但是，2018年后古鎮經濟開始下滑，出現持續發展危機。

公權力受益于過去成功經驗，鎖定于固定范式；古鎮旅游公司獲益于土地財政，收入依賴于土地開發、房屋租賃獲利而對改變產生抗拒；原住民團體長期收益并慣性跟隨，忽視了嵌入式開發示范特征與不可持續性。原始利益三方的依賴認知與行為選擇致使其視野沒有超越短期收益，古鎮產業空心化，基層運作能力薄弱，經營行為就虛避實，市場嗅覺遲鈍，成為新外來資本活躍的“藍?！?。外來企業、個人與公權力增長目標達成共識，低價獲取開發土地以地產開發占用民間資本，占據經營空間以爭奪游客資源。古鎮本體在長期依賴中失去動能，在外來資本影響下失去發展資源，最終失去可持續發展能力。

4 “路徑依賴”下古鎮多元發展問題

鎖定的本質是“鎖定—負效應積累—鎖定增強”的循環強化過程，體現在不可持續的社群、空間、產業特征中。

4.1 社群特征

（1）雇傭關系凸顯，鄰里關系消解

在自媒體傳播、政策紅利及消費市場推動下，外來投資者涌入，城市雇傭關系取代鄉土鄰里關系成為古鎮社群關系基本特征。公權力“短、平、快”開發訴求主導外來經營者“合法”占用古鎮經營環境，原住民邊緣化為雇傭者。早期鎮區活躍的個體經營者中有53%已從事雇傭工作。據筆者訪談整理，約91%沿街商鋪產權/使用權現屬外來經營者與企業集團，傳統原住民“街坊式”社區組織模式打破，被孤立、隔離在坊區內，傳統鄰里空間關系逐漸消解。

（2）社群空間分層，文化認知分異

對古鎮核心區向外三個圈層居民/經營者的來源、收入、工作性質進行交叉分析顯示：外來經營者聚集在歷史街區內，原住民從內而外占比增加，體現居民外遷進程；歷史街區內的受訪者參與經營的比例達82%，居民新區原住民僅8%從事旅游經營。外來群體取代本土居民在社區關系中占據主導權，被雇傭的坊內原住民失去對社區文化控制力，在生產外的生活層面也處于被支配地位，同時伴隨著外來文化異化傳統文化的過程（圖5）。

圖5 三個圈層居民的來源、收入、工作性質交叉分析統計結果

4.2 空間特征

（1）消費空間取代歷史空間

古鎮文旅開發實質是公權力與外部資本根據都市消費需求對空間進行商品化、抽象化、符號化改造，從而使古鎮歷史空間轉變為消費空間的過程[14]。古鎮的品牌化開發中，對于空間的改造有助于增強消費空間辨識度。然而，碼頭成為公園，街坊成為店鋪、咖啡館、恐龍館，再嵌入敘事的小品、都市化的裝飾，被批量生產的消費景觀，難免成為同質化消費商品，破壞古鎮空間原有的機能、特征。

（2）古鎮功能空心化

以政府“公權力”為導向的古鎮開發采取典型置換式搬遷策略，征用集體土地，用集中建設安置房置換原住民住房，租賃房屋供給外來經營者與居民。對比2012年與2020年調研結果，歷史街區失去42%歷史街巷與超過三分之二的傳統民居，居民進城上樓，鎮區推倒重建為仿古街道及觀賞性景觀空間，導致空心化現象。一是功能空心化：古鎮由“前店后宅”為基本單元的傳統集鎮功能結構轉變為迎合都市消費的“空心化”產品，夜市等非物質文化活動，隨原住民遷入新區；二是居住空心化：原住民大部搬離后，歷史街區成為物態“空殼”，真正意義上被“消費”而失去了持續發展的機能。根據古鎮百度人口活動熱力圖管窺（表1），古鎮實際出現面向游客的“外空間”與面向原住民的“內空間”分異。

（3）內外公共服務失配

文旅導向的消費需求日益影響古鎮公共設施的配給，旅客服務設施與“大運河古鎮文化展示園”、“古鎮印象文化活動中心”等文旅項目紛紛在古鎮投建，但居民居住環境作為再生產的重要組成部分被忽視，85%的收訪村民對目前的設施水平不滿意，居民的居住環境缺少維護與投資建設?！氨粍撛臁钡木用裥枨蠛鲆暳嗽∶竦认嚓P主體的合理需要，導致近年來居住區公共服務設施匱乏所導致的一系列社企與上訪矛盾。

4.3 產業特征

（1）“外循環”依賴弱化風險抗力

《W古鎮總體規劃（2013—2030）》提出“旅游+商貿”“旅游+工業”“旅游+農業”發展模式，將鎮轄村莊傳統產業納入旅游職能，致使古鎮第三產業在2017年快速增長到古鎮GDP的56%。但文旅產業的總體消費規模是有限的，古鎮原本傳統行業，如船舶運輸、水產養殖、傳統手工藝等“內循環”產業長期因長期被忽視而衰退，原住民收入下降，購買力與消費欲望衰退，土地開發收益下降，政府土地財政失靈。

（2）資源配給分層，主體發展失衡

社會成員與群體因社會資源占有不同會產生層化與差異現象是發展矛盾的根源，包含兩個方面：一是資源的分配與利用；二是多元主體平等參與資源利用過程。在外部資本依賴下，古鎮原住民失去既有資源所有權與使用權；在公權力依賴下，原住民失去了參與經營的權力，趨于邊緣化。問卷數據顯示，超過一半外來經營者表示經常了解或參與政府開發項目，原住民中，這一比例僅有23%。

（3）生產組織牢固，發展權利失衡

古鎮的消費服務業高度依賴于具備完善框架的集體組織。公權力與外來開發企業形成新的增長聯盟，占據古鎮資源，形成發展共識，對內部與外來新競爭者體現出較強排外性。目前旅游公司、國資公司、外來企業實際壟斷古鎮開發運營。古鎮鎖定于對內裹挾，對外排斥的計劃經濟模式，導致的不僅是短期收益問題，其妨礙古鎮通過多元途徑獲得對外部競爭信息的感知和理解，限制新技術、新業態的注入，阻礙其對現狀的主動突破。

5 突破“路徑依賴”的治理轉型

5.1 從“驅動”到“平臺”：公權力的適宜性轉型

公權力以增長、示范效應為目標，對物質社會經濟進行重構式復興，過度干預導致開發行為鎖定于政府引導幫扶，其發展目標難以達到、政策初衷難以實現。

轉型的關鍵在于公權力轉型方向，完成從“驅動”向“平臺”的轉變，即：①制度平臺。從貼利式“供給”轉向發展資源“調控”，完善市場監管機制，優化資源供給結構，推動資源公平流動、設施共享、側供給要素高效使用合理配置，抑制破壞性開發；②政策平臺。以“約束—扶持”雙向政策組合（如“社—企”利益聯結機制、企業公益獎返、社區合營產業培育、個體經營培訓與創新點狀供地等），推動古鎮基層運營能力建設，實現公益保障，構建政府、外部資本和古鎮社群合作共贏，形成成熟開發機制的三極；③合作平臺。轉換家長思維，以平等的“協商”、“合作”和“調和”為基礎，作為居民、社區、企業參與古鎮規劃編制、政策制定、項目博弈、組織管理的媒介與平臺。

5.2 新“關鍵節點”：創新城鄉資本運作模式

古鎮復興的新“節點”在于要將“外循環”資本引入“內循環”，著手構建合作經營與利益聯結機制，包括：①構建社區合作組織，鼓勵資本通過參與合作社的形式介入古鎮開發[15]；②多方參與建立準入門檻與篩選機制，行使對有較強侵害性的都市消費業的監管、禁止、淘汰；③對外來資本特色產業、工藝承包開發設置居民參與比例紅線，激勵村民通過土地資源、勞動力資源、特色技藝主動參與運營并分紅；④通過企業公益獎返政策鼓勵企業主動承擔社會責任（圖6）。

圖6 以社區為核心的“縱向聯動、橫向融合”創新治理模式

5.3 “縱向聯動、橫向融合”的社區共治

良好的社區治理能使多元主體更好地合作并從中獲利，產生強烈而普遍的適應預期與認同心理[16]。古鎮社區修復與社群融合的核心在于提升社區能力、重塑社區精神、構建社區融居圈。首先，推動地、財、稅權與基礎服務下沉，加強社區在協調多元社群主體中的能力。通過社區共營、財政配給、稅收獎返、協商協作、扶貧、養老等，構建以社區為組織核心，以社區共同利益為目標的穩定治理結構（圖6）。二是借助活躍居民與外來NGO的社區參與，有效推動多型空間、多類職業、多級收入、多樣來源社群交往與合作，暢通邊緣居民的社區參與通道，活躍古鎮鄉土文化，使其回歸社區主流文化地位。

結語

本文借助“路徑依賴”理論，嘗試管窺當今運河古鎮文旅開發中的不可持續問題及其深層邏輯，并以此揭示目前中國大運河文旅開發熱潮中的內在矛盾。

①形成“路徑依賴”是一個基于短期既得利益的多方參與過程，其誕生、發展、鎖定來源于多元主體對于既有發展路徑的認可、跟隨與依賴，這一過程在早期可以為參與其中的政府、資本與民眾提供便捷、高效、可復制推廣的發展方式，有利于鄉村聚落的快速振興。但是，政府、居民、企業的滯后思維以及不斷變化的外部環境，日益成為限制其持續發展的重要因素。

②運河古鎮的文旅開發的“路徑依賴”呈現出顯在的“增長主義”邏輯，政企增長聯盟主導了這一過程，城市治理層級中不同行動者的在城市治理網絡中的地位決定了他們的聲音和關切能否被發展當局聽到，而發展進程中行動者的作用決定了他們在包括土地、資本、技術收益等發展權問題上的談判能力。民眾在這一過程中處于劣勢地位并逐步被邊緣化，其生產能力與生產關系的落后限制了古鎮的進一步發展。

③本文從治理角度提出適宜性轉型策略。首先，作為古鎮文旅開發的主要推動者，政府角色從主導者向柔性供給者、協調者轉變是運河古鎮轉型的一條主線；其次，改變古鎮自我強化機制的關鍵在于尋找打破固有治理結構的新“關鍵節點，即構建合作經營與利益聯結機制”；最后，良好的社區共治體系是促進文化傳承、重塑社區能力的關鍵。

資料來源：

文中圖片均為作者自繪。