警務視角下重大活動食品安全風險評估體系構建研究

陳成鑫，李春雷，郭梓巖

（中國人民公安大學，北京 100038）

食品安全作為重大活動順利開展的重要保障，影響著重大活動的全局。當前，重大活動食品安全保障工作的主要內容是市場監管部門對食品和食用農產品本身存在的風險進行評估和防范，公安機關則負責涉食品安全案件的應急處置及打擊懲治。然而，在食品安保過程中，以人為投毒、恐怖襲擊、惡意添加為主的非食源性人為風險依然存在，公安機關參與此類風險防范的廣度和深度還不夠，警務視角下重大活動食品安全風險識別與監控仍存在漏洞。

在此背景下，本文檢視了公安機關參與重大活動食品安全風險評估工作的現狀，探索構建了警務視角下針對非食源性風險的重大活動食品安全風險評估體系，并且為公安機關全面參與重大活動食品安全風險防控提供系統化流程，以期加強公安機關參與重大活動食品安全保障的廣度和深度，實現公安機關與食藥監管部門等食品安保主體之間互為補充、相互配合、權責明確、流程規范的安保機制，切實筑牢重大活動食品安全屏障。

一、公安機關參與重大活動食品安全保障工作的現狀

重大活動的食品安全保障工作具有社會影響大、規格高、危險源鏈條長、風險點分布廣、風險隱蔽性強、危險突發性強等特點，需要公安機關參與保障工作。公安機關參與食品安全保障工作的現狀主要體現在以下幾個方面。

（一）公安機關參與重大活動食品安全保障的力度有待加強

目前，公安機關主要從行政部門的職能出發參與重大活動食品安保，通過日常監管工作來維護市場流通食品的安全，從技術檢測角度來關注食品本身的風險問題，以及做好事后危機處置工作，例如對食品檢測檢疫中存在的微生物、寄生蟲、病毒、細菌等的超標問題進行處罰，以及食品的生產、包裝、流通的標準化管理和食品安全合規審核工作等。

近年來，伴隨著復雜的國際斗爭形勢，各種矛盾匯集，以恐怖活動、投毒、惡意添加為手段的非傳統食品安全風險加大，重大活動食品安全保障的政治性、重要性決定了其風險涉及多個方面，不僅有食品本身，還有來自食品之外的人為因素或管理不善。因此，公安機關需要加大對重大活動食品安全保障的參與力度，不僅要重視與市場監管部門的分工合作，及時排查食源性風險，更要嚴控食品本身之外的非食源性風險。為此，公安機關有必要深度參與重大活動食品安全保障的全流程風險評估和治理。

（二）公安機關參與重大活動食品安全保障的分工尚需明確

重大活動食品安全保障工作中，人為破壞性風險的排查與預防任務主要落在公安機關肩頭，可謂責任重大。在當前的重大活動食品安全保障工作協調部署中，已經確定了食品安全行政監管部門牽頭、公安機關強力配合的基本框架，但是，對于公安機關參與配合的廣度、深度、環節、具體任務、部門銜接等方面，并未形成統一方案。在公安機關內部的相關警種之間、主辦機關與上級主管部門之間有待進一步明確職責、細化分工；在毒害危險物的技術鑒別與判定中，主辦地公安機關刑事科學技術部門與公安部物證鑒定中心食品安保技術處的意見如何取舍，也有待標準化、規范化。在此背景下，食品安全保障工作難以做到各部門、各層級之間準確到位、順暢協調，相關環節容易出現空擋和死角。因此，清晰界定包括公安機關在內的相關各方的任務職責，明確各自分工，是做好重大活動食品安全風險防控工作的首要前提。

（三）公安機關參與重大活動食品安全保障的流程亟待厘清

重大活動的特點決定了包括公安機關在內的相關部門都需要高度重視食品安全的風險防控，并在各自的職責范圍內積極采取相應的管控、預防措施。但通過對重大活動食品安全保障實踐的調研發現，各地公安機關對于參與重大活動食品安全保障并無統一標準和規范流程，基本呈現“一地一策”的做法，個性化較強，科學性、規范性不足，重復檢查、重復審批現象嚴重，在面對突發事件時難以有效應對、妥善處置。如何將警務保障工作與行政監管部門、接待部門的工作科學配合、順暢銜接，利用現代化管理理念和模式提升公安機關參與食品風險防控的質量和效率，成為當務之急。

二、警務視角下重大活動食品安全風險評估體系的構建

根據“簡約、安全、精彩”的重大活動組織要求，重大活動食品安全保障工作必然要從人海戰術和無限量資源投入模式向數據化、技術性、精準化、標準化轉變。為此，有必要盡快探索、制定一整套兼顧食源性風險和非食源性風險的標準化工作原則、內容、流程和規范，構建并完善警務視角下重大活動食品安全風險評估體系，科學劃分食品安全風險等級，科學管理各類食品安全風險，達到及時預警、有效預防的目的。

（一）重大活動食品安全風險評估體系構建的原則

1.全領域分工合作的原則。當前，我國食品安全監管的總體思路是“分段監管為主，品種監管為輔，多部門共同監管”，農業部門管理農產品和養殖種植，市場監督管理部門管理食品的儲運、加工和銷售，衛生健康部門保障消費者健康等。強調警務工作，構建警務視角下重大活動食品安全風險評估體系，并不是排斥或否定農業部門和市場監管部門的工作。在重大活動中公安機關既要與市場監管部門積極合作，排查內生風險，也應該通過自身的情報信息綜合研判來嚴控外在風險尤其是非食源性風險，以實現食品安全風險預測、預警、預防的目的。因此，公安機關應該和相關行政部門通力合作，防范監督和管理的漏洞，構建合作、不越權的工作模式，做到權責分明、分工合理。

2.全過程預測預防的原則。在推進國家治理現代化的大趨勢下，進一步加強社會穩定和犯罪風險預警評估機制建設，完善警務運行機制，已成為我國警務現代化的重要舉措。［1］重大活動食品安全風險的特點決定了其防控的根本立足點在于“防”，也就是將各種影響食品安全的風險因素扼殺在萌芽之中。構建警務視角下重大活動食品安全風險評估體系，必須將傳統的終端質量控制轉變為對整個過程的預測和預防，通過協調各方力量，監管和監控整個食品供應環節的食源性風險和非食源性風險。

3.全方位立體防范的原則。從重大活動食品安全風險的特點看，公安機關應該參與從農田到餐桌的全流程風險預防和治理，科學分析食品安全各種風險的危害性和現實性，為公安工作提供指引，為領導決策提供支持。通過對全流程風險的完整記錄和檢查，及時控制和糾正風險因素，降低事后處理的難度，實現提前干預、全方位立體防范的功能。

4.全流程實用可溯的原則。警務視角下重大活動食品安全的風險防控工作，以國家的法律、法規、政策、規章等為依托進行達標評估，整體內容通俗易懂且易操作，實用性強，可以供主管部門檢查使用，也可以作為單位自查使用，保證政府各個部門監管的靈活與便捷。通過對全流程的完整記錄和檢查，使食品安全管理具有完整的科學依據和良好的可追溯性，一旦出現突發事件，可以及時追溯到問題的源頭。

（二）重大活動食品安全風險評估體系的內容與流程

公安機關參與的重大活動食品安全風險評估工作涵蓋了風險因素監測、管理規范以及操作流程，需要權責明確、流程規范。

1.建立非食源性風險因素的框架體系。在重大活動食品安全保障過程中，公安機關主要關注外源性風險，即食品加工過程導致的食源性疾病與中毒、人為投毒等。對風險進行識別和整理，是實施風險評估的基礎和起始環節。［2］結合相關法律法規、政策和規章，對可能造成重大活動食品安全風險的非食品因素進行梳理。

（1）人的風險。人的安全隱患排查是公安機關的職責。人的風險主要來源于人的不同身份和心理健康狀況。參與重大活動食品安全保障的所有人都是需要關注的對象，包括管理人員、采購人員、倉庫調度人員、安保人員、裝卸人員、駕駛人員、質檢人員、服務人員、配送人員、廚師、服務員等。犯罪經濟學理論認為，犯罪成本低的人犯罪的可能性會更大。根據犯罪治理經驗，部分有犯罪前科的人員重新犯罪的風險較高。為此，一方面，有必要關注相關人員的身份信息，禁止前科人員和吸毒人員參與重大活動食品安全保障工作；另一方面，有必要關注由相關人員的心理狀況引發的道德風險、心理風險、法律風險、管理風險、責任風險。

（2）環境的風險。發現可能造成重大活動食品安全風險或致病風險的環境因素，并進行嚴格管理和監督，防止發生責任事故。這主要包括選擇資質好的供應商、存儲和配送的溫度濕度要求、存儲環境的分區、存儲環境的整潔、配送車輛的管理、配送車輛的整潔、加工環境的安全管理和監督，包括微生物及通風檢測、害蟲和鼠的防治、食品傳遞和傳送的監督管理等。［3］

（3）管理的風險。市場監管部門負責食品安全的全面排查和保障，公安機關為了有效避免非食源性風險引發的各類外源性食品安全問題，需要全程參與重大活動食品安全保障，提供有效的監督和監控，主要包括檢查物理隔離措施的完備狀況，規范消毒、廢棄物等的處理流程，做到憑證進入、專人巡視、標識警示、授權進入，確保運輸過程中的可追溯性、安保設備的完整性、信息記錄的完整性以及食品鉛封設備的完整性。［4］

2.構建科學的風險評估流程。針對重大活動食品安全防范與應急保障需求，梳理總結風險點，構建食品安全風險等級標準。針對重大活動食品安全保障的采購、存儲、運輸、加工、供餐等全流程的各環節，收集和評估有關風險以及導致風險存在或發生條件的信息。［5］本研究項目的主要信息來源包括：對杭州、廈門、青島、北京等多個重大活動舉辦地的調研，對《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國突發事件應對法》等多個法律法規、規章標準的研讀，以及美國《食品防御計劃》、危害分析理論、關鍵點控制（HACCP）理論等的研究。［6］本研究項目采用內容分析方法、聚類分析方法和人工干預方法，全覆蓋式梳理分析重大活動食品供應鏈的安全風險因素，并對其進行篩選評估，構建警務視角尤其是公安情報視角下較為完善的重大活動食品供應鏈安全風險評估指標體系。［7］結合農業、教育、食藥監、安監、出入境等部門專家的意見，綜合各種可能性和后果進行風險分析，并向公安情報領域和重大活動食品安全領域的專家發放和收回問卷，運用層次分析法對問卷結果進行評估分析，通過專家打分賦值、綜合加權形成每個指標的權重。

研究發現，為了更好地防范風險，防止防控主體出現職能交叉、發生問題時互相推諉，需要制定《公安機關參與重大活動食品安全保障工作規范》，以優化、節約執法資源。同時，有必要構建警務視角下低成本、可推廣、高效率的以風險評估為基礎的食品安全保障工作機制，為過程控制、事前預防提供指導，最終形成依靠技術手段的集風險評估、預測預警、預案建設為一體的操作流程。（如下圖所示）

警務視角下重大活動食品安全風險防控體系示意圖

三、警務視角下重大活動食品安全風險防控體系的主要環節

公安機關參與食品安全保障存在較高的風險和難度，一旦其中某個環節出現問題、發生食品安全事件，將會造成重大的政治、社會影響，后果極為嚴重。為避免此種情況的發生，需要科學管理各種食源性和非食源性風險，構建一個權責明確、流程規范、高效實用的重大活動食品安全風險防控體系，具體環節包括科學高效的指揮體系、智能化情報研判系統、先進的食品檢測鑒定技術和裝備，以及完善的現場救援與應急處置的有效支撐。

（一）屬地政府為主的指揮體系

在重大活動食品安全保障過程中，行政機關的監督管理工作所依據的主要原則是2011 年《重大活動餐飲服務食品安全監督管理規范》第四條規定的“重大活動餐飲服務食品安全監督管理堅持預防為主、科學管理、屬地負責、分級監督的原則”，［9］即以屬地管理為主。本研究通過對杭州、廈門、青島、北京等多個重大活動舉辦地的走訪調研，總結近年來重大活動食品安全保障工作的實踐經驗發現，借助上級公安機關指導統籌、地市級公安機關決定的屬地管理模式，可以較好地掌握本地治安、反恐、情報的相關情況，提出有針對性的建議，同時也便于上級公安機關對重大活動及時進行指導和管理。

從危機事件處置應對的角度看，功能健全的指揮機構、快速高效的指揮機制，是提升重大活動危機事件應對的重要保證。［8］因此，重大活動食品安全風險防控體系的運作不僅需要堅持屬地負責、分級監督的原則，還需要在屬地管理的基礎上建立統一、科學、高效的食品安全風險防控指揮體系。統一指揮的原則貫穿于整個過程，對食品安全保障任務進行統一安排、統一調度、統一決策，是警務視角下重大活動食品安全風險防控體系得以有效運行的重要原則。只有建立統一的指揮系統，才能確保公安機關與其他行政機關的協同配合。

（二）智能化情報系統和平臺支撐

運用大數據、人工智能、知識圖譜等多維研判技術，融合食品抽檢數據、社會媒體信息、食品安全案（事）件信息、人口基礎數據、重點人員庫、人員軌跡數據、交通住宿數據、通信數據、資金交易數據、物流快遞數據等情報信息，通過數據清洗、數據轉換、數據集成等技術手段完成數據整合，［10］形成食品、毒害物、人、案事件、風險因子等數據庫和大數據分析平臺，實現對重大活動食品安全風險態勢的綜合研判，為風險評估警務模式提供數據支持。

根據風險評估的內容和流程，運用情報分析的方法對重大活動舉辦地食品總體安全態勢進行評估，有針對性地對食品安全相關因素的演化情況進行實時分析，對媒體信息、監控視頻等挖掘分析，為領導決策和指揮調度提供決策支撐，為一線民警提供行動指南，從而實現情報主導警務的縱深發展。

（三）檢測標準和檢測技術保障

重大活動主辦地公安機關的刑事科學技術部門雖深度參與食品安全風險防控檢測，但因食品中可添加的危險化合物種類繁多、分子結構修飾變化迅速，其傳統的“黑名單”已遠遠不能涵蓋上述最新有毒有害物質，需加強對重大活動食品安全風險防控的檢測方法、檢測設備等的研發，充分利用現代化技術提升食品安全保障的質量和效率。

與傳統風險評估注重慢性毒性和長期膳食暴露不同，重大活動中的食品安全風險評估更關注風險因子的發生概率、傳播速率和能力等因素，重點關注危害性強（高毒）、發生速率快（高速）、發生頻率高（高頻）的風險因素。因此，重大活動食品安全風險防控體系需要構建食品安全風險等級標準，探索制定動態的重大活動食品安全風險監測指南和檢驗方法，并在全面準確地進行風險評估的基礎上及時應用新的檢測技術，實現對毒害物全鏈條防范、食品案（事）件的智能研判與高效處置。［11］

（四）應急預案及突發事件處置能力

對突發事件實施應急響應，采取應急處置措施，完成對危機事件的應對，是安保工作最為關鍵的一環。這就要求公安機關必須控制事態的發展蔓延，發揮應急管理機構“防火墻”的作用，保證重大活動的正常進行。全面的風險評估是應急預案編制的基礎，應急預案為模擬演練提供假設的場景。［12］良好的應急預案能夠幫助指揮者快速、有效地處理問題，因此，可以建立典型事件處置方案和指引，避免慌亂，降低影響。

重大活動食品安全的應急保障過程中，還要加強新聞發布機制建設，保證及時準確地報道重大突發事件的應對情況，提高突發事件信息的獲取、新聞發布與輿情引導能力。［13］

四、結語

萬眾矚目、萬眾一心、萬無一失是重大活動食品安全保障的特點。針對當前公安機關參與重大活動食品安全保障工作存在的漏洞，提出公安機關應該加強對非食源性風險因素的識別與監測，以風險預測預防為目標，注重實用性和可追溯性，建立食品供應鏈安全風險評估指標體系。在此基礎上，推動警務視角下重大活動食品安全風險防控體系建設，具體包括明確屬地管理原則下的統一指揮體系，加強智能化情報研判系統構建、食品檢測鑒定技術支持、現場救援與應急處置等具體環節的建設，最終形成涵蓋采購、存儲、運輸、加工、供餐等流程的全方位立體化風險防控體系，做到科學高效、權責明確、流程規范。重大活動食品安全保障工作是一個系統工程，需要公安機關、市場監管部門、農業部門、衛生健康部門等相關主體的協同配合、密切合作，共同筑牢食品安全的屏障。