共同體視域下我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的政策演進(jìn)與運(yùn)行體系研究

邵 安，祝 哲

（1.浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

（2.暨南大學(xué)，廣東 廣州 510632）

抗擊新冠肺炎疫情顯示了我國對疫情防控救治體系和應(yīng)急物資保障體系的強(qiáng)大動(dòng)員能力，體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，同時(shí)也將人們對公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的關(guān)注推向了新高度。在重大疫情防控期間，如何加強(qiáng)整體政府的風(fēng)險(xiǎn)溝通職能、引導(dǎo)社會(huì)力量參與、加強(qiáng)公眾互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通主體的多元協(xié)同，這是推動(dòng)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系現(xiàn)代化的重要議題。

一、公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的概念與共同體框架

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的概念

人類社會(huì)發(fā)展歷史上，各種風(fēng)險(xiǎn)就像達(dá)摩克利斯之劍一樣始終與人類如影隨形。20 世紀(jì)70 年代，由于“鄰避現(xiàn)象”的存在，風(fēng)險(xiǎn)溝通工作在歐美重大工業(yè)項(xiàng)目和工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐中逐漸得到重視。風(fēng)險(xiǎn)溝通的代表性定義是，“風(fēng)險(xiǎn)溝通是個(gè)人、群體和政府部門之間交換信息和意見的互動(dòng)性過程”。這一互動(dòng)過程既涉及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)本身的信息，也包括對風(fēng)險(xiǎn)感知的相關(guān)信息，或者對風(fēng)險(xiǎn)管理的政府部門作出反應(yīng)的信息。［1］

20 世紀(jì)80 年代后期，公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)溝通逐漸成為一個(gè)新的研究熱點(diǎn)。［2］作為全球最大的公共衛(wèi)生國際組織，世界衛(wèi)生組織（WHO）將公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通（Emergency Risk Communication，ERC）界定為“疫情相關(guān)信息在面臨風(fēng)險(xiǎn)的公眾與政府之間的實(shí)時(shí)交流”。具體內(nèi)容包括公布疫情數(shù)據(jù)、醫(yī)療措施與效果、病毒科研等報(bào)告，發(fā)布個(gè)人健康防護(hù)、公眾關(guān)注熱點(diǎn)等信息，以及監(jiān)測不實(shí)報(bào)道與辟謠等。［3］《國際衛(wèi)生條例（2008）》要求所有世界衛(wèi)生組織成員國加強(qiáng)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通能力建設(shè)，并且各個(gè)成員國必須采用聯(lián)合外部評價(jià)工具（JEE）對應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通能力開展評估。［4］由此，各國公共衛(wèi)生實(shí)務(wù)界與理論界對公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的概念形成高度共識(shí)。

作為世界衛(wèi)生組織的重要成員國，我國于2015年發(fā)布了《全國疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范（試行）》，明確公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通是指及時(shí)了解公眾信息需求，依據(jù)相關(guān)規(guī)定盡快主動(dòng)地讓公眾和有關(guān)方面了解突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有關(guān)情況，并傳播個(gè)人防護(hù)和應(yīng)急處置相關(guān)信息。公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要內(nèi)容包括突發(fā)事件形勢、已采取的控制措施、個(gè)人應(yīng)采取的防控措施、出現(xiàn)可疑情況后需采取的措施、疾控專業(yè)部門的聯(lián)系方式等。該定義有兩層內(nèi)涵。一是公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的目標(biāo)與功效。有效的公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通有助于疫情期間加強(qiáng)民眾自我防護(hù)、緩解社會(huì)恐慌，有助于政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)急政策。［5］二是強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)溝通是一種多元主體的交互溝通過程，需注重收集民意民情，將服務(wù)公眾的信息需求作為溝通工作的出發(fā)點(diǎn)。

（二）公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的共同體框架

共同體的原意是指一種探討社會(huì)結(jié)構(gòu)的方式，是社會(huì)治理視域下政府、社會(huì)組織、公眾等所有公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)方，不是管理與被管理的主客體關(guān)系，而是主體間互動(dòng)協(xié)商的關(guān)系。［6］在公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體的語境中，共同體是一種跨部門行動(dòng)，旨在構(gòu)建一個(gè)共同行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。綜合不同研究領(lǐng)域的已有成果，借鑒Boschma（2005）的鄰近性理論，［7］構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體，主要包括公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的共同目標(biāo)、主體網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)基礎(chǔ)等基本框架和主要內(nèi)容。

共同體成員擁有共同的目標(biāo)，這一目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)共同的理想愿景和利益訴求而行動(dòng)，而不是僅僅追求個(gè)體利益訴求的滿足。公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體重視個(gè)體成員的利益，找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，通過每個(gè)成員理想愿景和目標(biāo)的達(dá)成，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同體的總體目標(biāo)。

共同體應(yīng)有多元主體參與，在公共衛(wèi)生應(yīng)急中所涉及的組織和個(gè)人都可以參與到共同體之中，并且呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)。“共同體成員之間關(guān)系的緊密程度往往取決于成員間互動(dòng)的頻率與網(wǎng)絡(luò)的密度。共同體的目標(biāo)正是共同體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中藉由各個(gè)成員在網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)和合作實(shí)現(xiàn)的。”［8］

共同體的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的體制機(jī)制的支撐。公共衛(wèi)生應(yīng)急情景中存在諸多的不確定性，這往往超出了原來的應(yīng)急方案范疇。因此，必須要制定一套詳實(shí)具體且具有彈性的應(yīng)急機(jī)制。［9］具體來說，公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體運(yùn)行中的體制機(jī)制包括動(dòng)員機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和宣傳機(jī)制。

社會(huì)基礎(chǔ)是共同目標(biāo)、主體網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行機(jī)制三者的前提與保障。公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體成功與否依賴于社情民意、社會(huì)習(xí)俗、應(yīng)急文化等環(huán)境因素，特別是民眾對政府的信任程度、配合程度、支持程度。如果一個(gè)國家長期存在貧富分化、種族歧視等頑疾，導(dǎo)致社會(huì)撕裂，則構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體無從談起。

二、我國公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通的政策演進(jìn)

作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)務(wù)性概念，公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通體現(xiàn)了政府、社會(huì)、公眾等主體在疫情防控中的互動(dòng)狀態(tài)。基于上述共同體框架特別是主體網(wǎng)絡(luò)視角，結(jié)合SARS 疫情產(chǎn)生的歷史影響，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的政策演進(jìn)可分為以下三個(gè)階段。

（一）單向輸出為主的起步階段:改革開放至2002 年

新中國建立后，我國突發(fā)事件報(bào)道一度存在“報(bào)喜不報(bào)憂”的問題。改革開放以后，派駐我國的外國記者和來訪的新聞從業(yè)者不斷增多，我國突發(fā)事件報(bào)道監(jiān)管有所放松。［10］總體上，統(tǒng)一信息公開口徑仍然是突發(fā)事件信息傳播的主要原則。1994年，《關(guān)于國內(nèi)突發(fā)事件對外報(bào)道工作的通知》要求，“突發(fā)事件的對外報(bào)道由中央外宣辦公室統(tǒng)一協(xié)調(diào)、歸口管理，新華社發(fā)通稿。若沒有獲得授權(quán)，各地新聞單位不能擅自報(bào)道”。［11］1997 年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)抗災(zāi)救災(zāi)管理工作的通知》要求，“重大災(zāi)情的報(bào)道由新華社統(tǒng)一發(fā)稿，局部災(zāi)害一般只在當(dāng)?shù)貓?bào)道。報(bào)道因?yàn)?zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡情況，應(yīng)以主管部門核實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為準(zhǔn)。凡公開報(bào)道要慎重，報(bào)道內(nèi)容要按規(guī)定經(jīng)有關(guān)部門審核”。這種信息關(guān)口的設(shè)置雖然有利于引導(dǎo)與控制輿論，但影響了應(yīng)急信息傳播的效率，加大了應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的滯后性。［12］

2001 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)突發(fā)事件對外報(bào)道工作的通知》；2003 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)國內(nèi)突發(fā)事件新聞報(bào)道工作的通知》。這些文件雖然都在政策層面促進(jìn)了突發(fā)事件報(bào)道的開放程度，不過，“送審制度依然是新聞媒體及時(shí)報(bào)道突發(fā)事件的束縛”。［13］

同時(shí)期，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通也處于進(jìn)展緩慢的起步階段。1989 年頒布的《中華人民共和國傳染病防治法》第三章“疫情的報(bào)告和公布”，規(guī)定了“國務(wù)院相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布疫情，并可以授權(quán)地方政府部門及時(shí)公布本行政區(qū)域的疫情”。這標(biāo)志著我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通邁出了第一步。但作為配套政策文件，1991 年出臺(tái)的《中華人民共和國傳染病防治法實(shí)施辦法》在全文中僅用兩句話強(qiáng)調(diào)了當(dāng)?shù)卣畱?yīng)開展防疫知識(shí)的宣傳教育。2001 年，衛(wèi)生部印發(fā)了《全國疾病預(yù)防控制工作第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，大篇幅地強(qiáng)化了疾病監(jiān)測與報(bào)告制度的完善，但僅有“加大衛(wèi)生宣傳教育力度，提高群眾自我保健意識(shí)”寥寥幾字涉及公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通。

總體上，此階段的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通以單向輸出為主。溝通主體上，政府是最主要的甚至是唯一的傳播主體，而社會(huì)公眾是受眾客體。官方媒體成為政府唯一的“喉舌”，這既是受限于當(dāng)時(shí)的媒體與網(wǎng)絡(luò)科技水平，更是為了確保信息發(fā)布口徑的統(tǒng)一性。溝通信息上，政府重視流行病監(jiān)測與疫情報(bào)告的能力建設(shè)，但這是一種自下而上的衛(wèi)生疾控系統(tǒng)的內(nèi)部上報(bào)機(jī)制，而非來自全社會(huì)的民意民情收集，存在途徑單一、時(shí)效滯后等弊端。溝通目的上，政府通過官方媒體向公眾輸送信息，使公眾按照預(yù)期的方式理解風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對疫情，目的在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與秩序、維護(hù)政府部門良好形象，而不在于對公眾的引導(dǎo)、解釋及咨詢。［14］由此，公眾處于信息不對稱狀態(tài)。

（二）步入雙向互動(dòng)的發(fā)展階段:2003 -2013 年

2003 年的SARS 事件對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，也暴露出我國應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通工作的諸多不足。之后，黨中央和國務(wù)院高度重視公共衛(wèi)生應(yīng)急能力提升，極大地健全了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律法規(guī)及規(guī)章制度。

2003 年頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，國務(wù)院相關(guān)部門可以授權(quán)地方政府向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。①2004 年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》新增了傳染病疫情信息公布制度，強(qiáng)調(diào)了傳染病信息公布的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。②2006 年1 月，國務(wù)院頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定了突發(fā)事件的預(yù)警、發(fā)生過程以及善后工作等環(huán)節(jié)的信息發(fā)布規(guī)則，并明確“事件發(fā)生后要第一時(shí)間公開發(fā)布簡訊，接著發(fā)布核實(shí)情況、政府應(yīng)對措施和公眾防范措施等”。同時(shí)，規(guī)定了“授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報(bào)道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會(huì)等”多種信息發(fā)布形式。同年2 月，衛(wèi)生部制定了《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，但有關(guān)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的內(nèi)容很少。③同年3 月修訂的《衛(wèi)生部法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》規(guī)定，及時(shí)、準(zhǔn)確公布國家所采取預(yù)防和控制傳染病疫情的措施和相關(guān)科普知識(shí)。同時(shí)，第一次提出建立國家和地方公共衛(wèi)生新聞發(fā)言人制度，以及構(gòu)建各級政府與新聞宣傳機(jī)構(gòu)間的工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。④在熱線方面，2005 年起我國各地開始設(shè)立12320 衛(wèi)生熱線，這標(biāo)志著公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通進(jìn)入雙方互動(dòng)的發(fā)展階段。12320 作為全國公共衛(wèi)生公益電話，在甲型H1N1流感等重大疫倩期間，積極收集各地社情信息，為公眾提供咨詢服務(wù)，成為衛(wèi)生行政部門與公眾溝通的橋梁和紐帶。［15］

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，如何建設(shè)法治政府、提高透明度、保障公民知情權(quán)等成為我國政府改革的重點(diǎn)方向。2007 年4 月，國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》進(jìn)一步規(guī)范了突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布制度。2007 年6 月，全國人大常委會(huì)二審《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》時(shí)，刪去了有關(guān)新聞媒體不得“違規(guī)擅自發(fā)布”突發(fā)事件的規(guī)定。同年8 月通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對政府、法人、公民和社會(huì)組織應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)的權(quán)利與義務(wù)予以規(guī)范。可以說，突發(fā)事件應(yīng)急和政府信息公開這兩個(gè)領(lǐng)域不斷完善法律法規(guī)，這為公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通帶來了有力的上位法支撐，提供了強(qiáng)勁的外部推力。

2007 年8 月，衛(wèi)生部應(yīng)急辦公室組織相關(guān)專家編寫了我國首部《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通指南》。同年，我國編制了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件健康教育與健康促進(jìn)工作指南》《應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件宣傳教育手冊》等指導(dǎo)性文件，旨在更廣泛更深入地普及突發(fā)公共衛(wèi)生疫情應(yīng)急的科學(xué)常識(shí)，提升群眾的公共衛(wèi)生健康意識(shí)和自我防護(hù)能力。2011年5 月，衛(wèi)生部應(yīng)急辦公室編發(fā)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通手冊》，詳細(xì)規(guī)定了公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的全流程、各機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以及與公眾的溝通方式與互動(dòng)技巧。衛(wèi)生部應(yīng)急辦在福建省漳州市和三明市等地聯(lián)合開展了系列項(xiàng)目試點(diǎn)和應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通培訓(xùn)工作，并逐步向全國各地推廣。此階段，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通在制度建設(shè)、組織職能、人員培訓(xùn)等方面均得到了極大的發(fā)展。

總體上，此階段步入了政社良性互動(dòng)的發(fā)展階段。在黨委政府方面，各級黨委政府逐漸重視風(fēng)險(xiǎn)溝通在公共衛(wèi)生應(yīng)急中的作用，不斷完善了公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通政策體系。在衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療系統(tǒng)方面，衛(wèi)生疾控部門也發(fā)現(xiàn)單向傳播模式存在諸多弊端，例如公眾風(fēng)險(xiǎn)感知與疾控專家判斷之間存在差異、單向傳播模式下信息的片面性難以支持應(yīng)急決策等。同時(shí)，越來越多的公共衛(wèi)生行政人員和醫(yī)護(hù)人員意識(shí)到在疫情中與社會(huì)公眾雙向互動(dòng)的重要性。在社會(huì)公眾方面，隨著3G網(wǎng)絡(luò)不斷普及，從BBS 論壇到博客，再到微博，公眾獲得了前所未有的話語權(quán)力，基層社會(huì)獲知事件信息的欲望越發(fā)強(qiáng)烈，在公共衛(wèi)生應(yīng)急事件中被前所未有地釋放。

（三）多元協(xié)同的共同體建設(shè)階段:2013 年至今

公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通既是一種政府應(yīng)急能力，也是一種公共治理能力。黨的十八大以來，我國政府有力地加強(qiáng)了公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通配套政策的供給，建立了疫情民意感知體系與快速反饋機(jī)制，開啟了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體建設(shè)階段。

2015 年10 月公布的《全國疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范（試行）》明確，對疾控機(jī)構(gòu)內(nèi)部、轄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人員、社會(huì)公眾、各類媒體，以及公安、農(nóng)業(yè)、工商、市場監(jiān)管、藥監(jiān)、航空、鐵路等部門分別建立應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。⑤同時(shí)，國家衛(wèi)健委及各地方政府不定期開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急演練，以加強(qiáng)各地各部門間的協(xié)同能力。這初步形成了社會(huì)各方參與的共同體雛形。⑥大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為共同體建設(shè)提供了科技支撐。2020 年，國家衛(wèi)健委印發(fā)的《新型冠狀病毒肺炎防控方案》明確規(guī)定疫情防控信息的溝通與共享，并要求將相關(guān)信息納入全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和各地健康行程碼管理。新冠肺炎疫情防控中，各地通過健康碼這一技術(shù)方法，極大地提升了各部門的數(shù)據(jù)共享度與行動(dòng)一致性。

同時(shí)，上級政策再次為公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體建設(shè)提供了外部推力。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2020 年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》，明確了政府辦公廳（室）為本地區(qū)政府信息公開工作主管部門以及各級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，指出加快構(gòu)建教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護(hù)、公共交通等公共企事業(yè)單位信息公開制度體系，并強(qiáng)調(diào)融合政務(wù)、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)等各類信息發(fā)布渠道。這為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體建設(shè)奠定了框架基礎(chǔ)。在國際上，我國與世界衛(wèi)生組織等國際組織及相關(guān)國家保持密切聯(lián)系，及時(shí)提供數(shù)據(jù)支持與信息咨詢，體現(xiàn)了構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的中國擔(dān)當(dāng)。

總體上，此階段基本形成了公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體。黨委政府作為應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的領(lǐng)導(dǎo)主體，既重視信息的輸入，也重視信息的及時(shí)輸出；既重視疫情與防控報(bào)告，也重視公眾意見和社會(huì)情緒。對社會(huì)力量而言，政府不再是唯一的傳播主體，企事業(yè)單位、社會(huì)組織、志愿團(tuán)體、行業(yè)性協(xié)會(huì)等都成為應(yīng)急信息傳播網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)，社會(huì)公眾參與應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的能動(dòng)性大大增強(qiáng)。除了官方媒體，自媒體、社交媒體也成為個(gè)體參與的重要渠道。可以說，黨委政府、社會(huì)力量、公眾相互間呈現(xiàn)出多方互動(dòng)的溝通特征，不僅加強(qiáng)了社會(huì)公眾的知情權(quán)，而且提升了公眾監(jiān)督政府的有效性。

三、我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的運(yùn)行體系

黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這一共同體理念也在公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通領(lǐng)域扎根生長，特別是新冠肺炎疫情防控中多元主體之間的運(yùn)行關(guān)系得到極大發(fā)展。基于共同體框架特別是主體網(wǎng)絡(luò)視角，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通運(yùn)行體系可分為代表黨委政府組成的內(nèi)核圈層、由社會(huì)力量構(gòu)成的中介圈層、人民群眾形成的基礎(chǔ)圈層。這三個(gè)圈層相互配合、緊密互動(dòng)。

（一）黨委政府的內(nèi)核圈層:疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌下的多部門協(xié)同

新冠肺炎疫情來勢洶洶，中央和各級地方黨委政府均成立了疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通常，省級疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)設(shè)管控組、輿情組、醫(yī)療組、醫(yī)療物資保障組、生活生產(chǎn)組（復(fù)工復(fù)產(chǎn)組）、綜合協(xié)調(diào)組、技術(shù)保障組等分組。領(lǐng)導(dǎo)小組組長通常由省長擔(dān)任，各分組組長由相應(yīng)的分管省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。這為疫情防控工作指令暢通、資源有效調(diào)配提供了政治保障。在性質(zhì)上，疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組屬于政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（臨時(shí)機(jī)構(gòu)），是依據(jù)新冠肺炎疫情防控需要所設(shè)立的典型任務(wù)型組織，旨在加強(qiáng)政府部門間的橫向溝通協(xié)同、彌補(bǔ)科層制條塊關(guān)系的管理間隙。新冠肺炎疫情影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，在爭分奪秒的“戰(zhàn)疫”過程中，僅僅由衛(wèi)健委或聯(lián)合若干個(gè)政府部門是難以高效開展防疫工作的，而是需要每一個(gè)政府部門全力協(xié)作、共同抗疫。

疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組的輿情組具體負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的目標(biāo)定位、溝通策略選擇及溝通效果監(jiān)測。總負(fù)責(zé)人通常是省委常委、省委宣傳部部長，總協(xié)調(diào)人通常為省委宣傳部常務(wù)副部長。輿情組下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、輿情研判組、新聞發(fā)布組、媒體引導(dǎo)組，分別由網(wǎng)信辦、報(bào)業(yè)媒體等機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)來牽頭負(fù)責(zé)，由此形成了宣傳部主導(dǎo)、多部門協(xié)同的公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通體系。宣傳部本身就代表黨委行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，負(fù)責(zé)新聞、出版、輿論等，分管網(wǎng)信辦、文化廳、新聞出版局、報(bào)業(yè)媒體機(jī)構(gòu)等。我國抗疫經(jīng)驗(yàn)顯示，正是這種黨委管理的制度優(yōu)勢造就了中國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通體系強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力與執(zhí)行能力，能夠?qū)σ咔槠陂g的風(fēng)險(xiǎn)溝通工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織、通盤整合行政資源、破除“信息孤島”，以實(shí)現(xiàn)疫情期間風(fēng)險(xiǎn)溝通工作的整體治理。以新聞發(fā)布為例，輿情組與衛(wèi)健委、疾控中心、公安、交通、應(yīng)急管理等政府部門建立24 小時(shí)動(dòng)態(tài)聯(lián)系。各個(gè)部門的相關(guān)信息統(tǒng)一匯集至輿情組，進(jìn)行統(tǒng)一梳理分類，進(jìn)而統(tǒng)一對外發(fā)布，以保證信息的權(quán)威性和數(shù)據(jù)的精確性。

（二）社會(huì)力量的中介圈層:社會(huì)組織、基層組織、企事業(yè)單位等的社會(huì)協(xié)同

在應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通中，社會(huì)力量在信息影響力、社會(huì)信任和身份認(rèn)同方面有著明顯優(yōu)勢。社會(huì)力量處于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)洞位置，既能夠代表政府傳達(dá)權(quán)威的信息，又能夠代表公眾反饋民意民情。［16］

一方面，疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組輿情組與各類媒體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等利益相關(guān)方建立聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，以第一時(shí)間匯總與反饋各個(gè)渠道的信息數(shù)據(jù)。在媒體方面，輿情組內(nèi)設(shè)的媒體引導(dǎo)組聯(lián)系傳統(tǒng)媒體、新媒體、社交媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，主動(dòng)提供數(shù)據(jù)支持與信息咨詢，實(shí)現(xiàn)全方位多途徑地傳遞疫情發(fā)展態(tài)勢、公告疫情防控措施、個(gè)人健康防護(hù)等信息。在企事業(yè)單位、社會(huì)組織等方面，建立與相關(guān)事業(yè)單位、重要企業(yè)、社會(huì)組織及非營利性組織的雙向溝通聯(lián)系，特別是重視對醫(yī)院等一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持與溝通。若有必要，各類媒體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等可派代表進(jìn)駐輿情組，以便第一時(shí)間面對面地開展協(xié)調(diào)工作。

另一方面，社會(huì)力量迅速配合與支持黨委政府的組織動(dòng)員，深入基層社區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育、政府政策宣傳、民眾意見搜集和反饋過程，有效提升風(fēng)險(xiǎn)溝通的效率和效果。［17］研究顯示，在公共衛(wèi)生應(yīng)急事件中，社會(huì)組織對于危機(jī)事件進(jìn)展的介紹、對輿情的回應(yīng)和衛(wèi)生科學(xué)知識(shí)普及更易獲評論和關(guān)注。［18］可以說，社會(huì)力量是一個(gè)積極的中介變量，能夠有效地提升政府與公眾關(guān)系的質(zhì)量，進(jìn)而有力地促進(jìn)公眾參與防疫。

（三）人民群眾的基礎(chǔ)圈層:人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體

公眾是應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通信息的接受者（客體），也是信息的傳播者（主體）。只有公眾的廣泛參與和高度理解，才能真正在公共衛(wèi)生應(yīng)急事件中形成風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體。得益于扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)，新冠肺炎疫情期間各地積極發(fā)動(dòng)群眾參與防疫，充分發(fā)揮了人民群眾的主體作用。

在工作體系上，依托龐大的基層網(wǎng)格員隊(duì)伍、志愿者服務(wù)組織等，各地構(gòu)成了橫向到邊、縱向到底的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通體系。在謠言治理方面，開展在線網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)測，引導(dǎo)公眾做到“不造謠、不信謠、不傳謠”，共同營造科學(xué)防治、理性應(yīng)對的社會(huì)氛圍。很多民眾積極檢舉不實(shí)報(bào)道、虛假信息、謠言等，協(xié)助輿情組第一時(shí)間辟謠，也對疫情防控工作發(fā)揮了監(jiān)督作用。在信息傳播覆蓋率上，社區(qū)居民參與街道、社區(qū)排查活動(dòng)，挨家挨戶逐一摸排，重點(diǎn)與孤寡老人、老弱病殘、文盲等進(jìn)行面對面的溝通，確保每一位居民了解疫情情況和學(xué)會(huì)自我防護(hù)。在咨詢互動(dòng)方面，除了運(yùn)行12320 等多個(gè)部門的熱線，在政府官網(wǎng)上開設(shè)新冠肺炎疫情專題網(wǎng)站（網(wǎng)頁），鼓勵(lì)公眾咨詢留言，同時(shí)，通過問答形式來回應(yīng)常見問題，以提升公眾的參與效能。［19］

我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通運(yùn)行體系的三個(gè)主體圈層示意圖

四、我國公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的深化對策

我國應(yīng)急管理體系具有黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、舉國體制等制度優(yōu)勢，在抗擊新冠肺炎疫情中取得了重大戰(zhàn)略性成果。當(dāng)前，亟待將我國抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面總結(jié)提煉，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成公共衛(wèi)生應(yīng)急的長效機(jī)制。下一步，應(yīng)從制度建設(shè)、精細(xì)治理、科技賦能三大路徑，健全完善具有中國特色的公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通共同體。

（一）以制度建設(shè)提高網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)組織的鏈接能力

各地成立了由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這一共同體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的“中心組織”有力地保證了政令一致、跨部門協(xié)調(diào)有序。衛(wèi)健部門作為公共衛(wèi)生的主管部門，不僅具有疫情防控的職能，也具有開展應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的職能。一方面，作為共同體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的“節(jié)點(diǎn)組織”，應(yīng)更加充分發(fā)揮衛(wèi)健部門的專業(yè)優(yōu)勢，健全黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、衛(wèi)健部門主導(dǎo)、其他部門協(xié)同的公共衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，明確衛(wèi)健（疾控）部門與其他部門風(fēng)險(xiǎn)溝通之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。另一方面，提升公共衛(wèi)生應(yīng)急政策的法律效力。修訂《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，重點(diǎn)完善應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的條文內(nèi)容，規(guī)定相關(guān)部門的具體職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制。將衛(wèi)健（疾控）部門的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件健康教育與健康促進(jìn)工作指南》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通手冊》等參考性文件中的重要內(nèi)容，吸收至《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，以提升其可行性與可操作性。

（二）以精細(xì)溝通提升政府與社會(huì)的互動(dòng)效率

目前，主要的互動(dòng)渠道有國家12320 熱線、各省（直轄市、自治區(qū)）疾控中心熱線。2020 年，國家疾控中心發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立應(yīng)對疫情心理援助熱線的通知》，各省（直轄市、自治區(qū)）在原有疾控?zé)峋€上增設(shè)心理援助功能，或在各衛(wèi)健（疾控）部門網(wǎng)站開設(shè)在線互動(dòng)。據(jù)調(diào)查，大部分公眾特別是老年群體不知曉這些熱線。由此，部分熱線電話總是“熱不起來”。為了改變這一狀況，應(yīng)加強(qiáng)以下三個(gè)方面的工作。一是精準(zhǔn)定向輸出相關(guān)群體。由于教育程度、經(jīng)濟(jì)水平等的不同，我國不同群體的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平也存在差異，其信息溝通途徑和風(fēng)險(xiǎn)消息需求呈現(xiàn)出差異性。風(fēng)險(xiǎn)溝通部門應(yīng)進(jìn)一步精細(xì)分類民意民情，精準(zhǔn)傳播信息至相關(guān)受眾，特別是為老年群體、視聽殘障人士等特殊群體優(yōu)化信息服務(wù)。二是提高公眾互動(dòng)的積極性。鼓勵(lì)有需求的民眾進(jìn)行政策詢問和心理咨詢，也歡迎民眾監(jiān)督和反饋問題。有條件的話，建立新冠肺炎疫情防控專題網(wǎng)站和微信小程序，并設(shè)置在線互動(dòng)平臺(tái)和常見問題問答等版塊。［20］三是留足疫情防控措施的彈性空間，不搞“一刀切”，對有特殊情況的居民或地區(qū)，在符合政策原則的情況下給予靈活溝通。同時(shí)，做好一線防控人員的培訓(xùn)工作，提高與群眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通能力。

（三）以在線監(jiān)測強(qiáng)化應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的科技賦能

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的危機(jī)具有擴(kuò)散性、公開性、互動(dòng)性等傳播特征。在線媒體監(jiān)測系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)信息實(shí)時(shí)采集、突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警這兩大功能。SARS、H1N1 等疫情的早期信息出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)上時(shí)，就曾第一時(shí)間被世界衛(wèi)生組織和加拿大CDC的在線監(jiān)測系統(tǒng)成功監(jiān)測到。從2008 年北京奧運(yùn)會(huì)開始，我國疾控中心應(yīng)急辦公室、廣州疾控中心等機(jī)構(gòu)開始探索建立互聯(lián)網(wǎng)公共衛(wèi)生信息檢索系統(tǒng)。但迄今為止，全國大部分省級疾控中心仍未設(shè)立專門的在線監(jiān)測系統(tǒng)和配備專職的工作人員。

總體上，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域在線媒體監(jiān)測工作仍有較大發(fā)展空間。［21］由此，有必要構(gòu)建以國家疾控機(jī)構(gòu)為中心、各省（直轄市、自治區(qū)）疾控機(jī)構(gòu)為輔助的在線媒體監(jiān)測體系。在應(yīng)急期間，在線媒體監(jiān)測主要聚焦于媒體報(bào)道的準(zhǔn)確性和客觀性、自媒體的社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)、社交媒體的謠言傳播等方面，以期全面收集社會(huì)信息，為應(yīng)急決策提供支撐。在非應(yīng)急期間，在線媒體監(jiān)測系統(tǒng)則轉(zhuǎn)入傳染病網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)測模式，以有效拓展我國疾控領(lǐng)域個(gè)案直報(bào)系統(tǒng)的信息途徑和提升預(yù)警速度。

注釋：

①詳見《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，https://baike.baidu.com/item/突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例/7997848？fr=aladdin。

②詳見《中華人民共和國傳染病防治法》，https://baike.baidu.com/item/中華人民共和國傳染病防治法%EF%BC%882004 修訂%EF%BC%89/22385384？fr=aladdin。

③詳見《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，https://baike.baidu.com/item/國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案/2818596？fr=aladdin。

④詳見《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)〈衛(wèi)生部法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案〉的通知》，http://www.nhc.gov.cn/zwgkzt/pzcyj/201310/caa25c1f23ef4e888ac4f42f4bbbe 291.shtml。

⑤詳見《國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于印發(fā)全國醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范（試行）和全國疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范（試行）的通知》，http://www.nhc.gov.cn/yjb/s7859/201511/8b520f79cba04976bd563ab22bd0fc69.shtml。

⑥詳見《開展疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通需求和能力調(diào)查》，http://zw.huangshan.gov.cn/OpennessContent/show/939922.html。