“一紙承諾”換取當場“準營”

劉天韻

6月22日，市十五屆人大常委會第四十一次會議表決通過《上海市浦東新區推進市場準營承諾即入制改革若干規定》（以下簡稱《規定》），于8月1日起施行。這是市人大常委會根據全國人大常委會授權制定的第9部浦東新區法規。

自2021年起，本市先后制定出臺《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》《上海市浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定》和《上海市浦東新區市場主體登記確認制若干規定》，全面貫徹《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》中“創新政府服務管理方式”的要求，著力在優化市場主體準入、準營、退出等環節提供便利化服務。新出臺的這部《規定》正是作為前期改革的延續和升級，在準入和準營環節實現了聯動，與前幾部法規配合打出“組合拳”，又一次為浦東持續推進改革系統集成破冰探路。

承諾即入破解“準入不準營”

優化營商環境是釋放市場主體活力、推動經濟走向高質量發展的關鍵，其核心在于打破或取消企業全生命周期中的行政束縛。商事制度改革以來，市場主體的準入門檻一降再降，但準入和準營作為兩個環節，涉及兩項法律制度。對于不少“后置審批”的行業，市場主體即便取得了營業執照，在沒有取得相關行業主管部門頒發的許可證之前，依然不能從事許可營業活動，這就導致了“準入不準營”的現象。也正因如此，在優化營商環境的一系列征求意見座談會上，一些市場主體提出，希望進一步降低開辦企業和辦理各種證件的難度。

在此背景下，《規定》開宗明義點出，推進市場準營承諾即入制改革。《規定》界定了市場準營承諾即入制的定義、適用范圍和基本要求。在行政審批告知承諾制的基礎上，明確了對納入市場準營承諾即入制的行業，改變當事人對涉及某行業的行政許可條件逐項承諾的做法，一次性告知從事該行業經營涉及的多項審批條件，并由市場主體自愿承諾。市場主體書面承諾其已經符合要求并提交必要材料的，即可取得“準營”的行政許可，從而貫通準入和準營環節。

據了解，浦東新區、臨港新片區作為市場準營承諾即入制試點，首批選取了便利店、飯店、電影院、書店等10個行業，市場主體在作出承諾后，當場可獲得行業準營資格，率先在準入和準營環節實現聯動。一家浦東文化企業表示，他們在新區開設的一家書店受惠于市場準營承諾即入制這個好政策，多證合一為行業綜合許可證且一天搞定，節約了時間，也節約了開支。一家浦東便利店企業更是表示：“我們之前一般都是店面裝修好了，等發證。現在往往是證出來，等開業，‘證等店’的情況越來越普遍了。”

“刪繁就簡”編制材料清單

從事物發展的全過程、產業發展的全鏈條、企業發展的全生命周期出發來謀劃設計改革，是習近平總書記對浦東加強改革系統集成提出的新要求。引領區面對的命題就是要聚焦基礎性和具有重大牽引作用的改革舉措，在系統集成協同高效上率先試、出經驗。為了有效解決企業和市民“辦事難、辦事煩、效率低”的問題，浦東緊盯關鍵點推進市場準營承諾即入制改革，“刪繁就簡”的系統集成毫無疑問是其中的亮點。

在此前法規征求意見座談會上，一些市場主體提出，辦證時經常出現“不知道要辦什么證” “不清楚如何辦”的困擾，希望進一步降低開辦企業和辦理各種證件的難度。為了解決這一問題，法規的著眼點也從“政府側”的單個事項改革，轉向“企業側”的圍繞一個行業的系統集成改革，并要求以通俗易懂的文本語言或文書樣本形式呈現。比如，開辦超市，改革前存在工商登記、食品經營、煙草零售經營等多個許可告知單，改革后企業只需領取一張行業綜合許可告知單。該張綜合許可告知單囊括了“場所”方面需要的公共場所地址方位示意圖等;“設備”方面需要的設備設施目錄清單等;“人員”方面需要的從業人員健康證明等，使企業能夠一次知曉辦理相關許可的全部要求，讓企業明明白白辦事。

為了讓市場主體真正享受到“一紙承諾”，《規定》提出了市場準營承諾即入制改革的各項機制創新：明確浦東新區人民政府應當根據國家和本市改革部署，按照穩妥審慎、循序漸進、風險可控的要求，確定改革行業及相應的事項;整合精簡提交材料，要求政府部門對行業許可涉及的場所、設備、人員、資金、管理制度等要素和條件進行標準化集成，并編制許可條件清單和材料清單向社會公開;創新告知承諾方式，一次性告知，告知內容應當可量化、可操作，不得模糊表述，不得含有兜底條款，保障市場主體“看得懂、敢簽字、做得到”。

打造“放管服”浦東樣本

“發展如果不沖在前面，就談不上引領。”市委書記李強在市人代會參加浦東團審議時提出，將“經濟發展的引領”列為引領區三大內涵之首。制度創新是推動經濟發展的強大“驅動力”，而隨著改革進入深水區，深化改革需要付出加倍努力，也對政府的職能轉變提出了更高的要求。

早在2016年4月1日，浦東新區就開始實行“證照分離”改革。上海自貿試驗區成立后，借鑒國際通行規則，率先推出了“先照后證”改革，企業可以先辦營業執照，確立商事主體地位，然后辦理各類行業許可證。此舉將前置審批改為后置審批，大大降低了企業設立的門檻。然而，“先照后證”改革仍有許多需要改進的地方。尤其是行業準入許可，仍舊存在審批時間過長的問題，需要進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務。

為優化營商環境，持續推進“放管服”改革，《規定》創新準入和準營的銜接機制，明確市場主體設立登記后，浦東新區行政審批局主動向其推送辦理行業許可的線上鏈接和線下渠道，進一步提高“一次辦成一件事”的辦事效率;優化服務機制，浦東新區相關行政機關將為市場主體提供專業化、智能化的指引和服務，力求降低市場主體的辦事成本;強化相關支撐保障機制，建立與市場準營承諾即入制相適應的事中事后監管機制、信用約束機制，規定了相應的法律責任，并對加強信息化系統對接和數據交換以及各方面積極支持配合改革等提出了要求。

改革向深處行，法治也需向高處進。浦東新區承擔的改革開放任務更加繁重，在改革“攻堅期” “深水區”需要闖關奪隘。從“一業一證”到“市場主體登記確認制”，再到“市場準營承諾即入制”，可以發現，浦東新區法規層層深入、有機銜接，聚焦市場需求，全力再造“放” “管” “服”流程。接下來，上海還將以更大力度推進法治建設，為在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放提供強勁支撐。