農(nóng)村生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理機(jī)制分析
——以武漢市為例

張雨晗

（天津師范大學(xué)，天津 300380）

1 問題的提出

我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是黨和政府深入貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一。2019年政府工作報(bào)告中指出，加強(qiáng)污染防治和生態(tài)建設(shè)，大力推進(jìn)綠色發(fā)展。2022年，國務(wù)院制定頒布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案（2021—2025年）》，加快解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)突出的環(huán)境問題。黨和政府的相關(guān)政策、文件闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的時(shí)代意義和宏觀舉措，也為其多元主體協(xié)同治理機(jī)制的建立和完善提供了理論指導(dǎo)和借鑒。

我國的環(huán)境污染治理模式雖然經(jīng)歷了從政府直接控制到引入市場工具和多個(gè)主體參與治理等變化，但仍屬于政府直接指揮和控制的治理模式。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理要向多元主體協(xié)同治理進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以彌補(bǔ)單一主體的不足。另外，因協(xié)同治理機(jī)制不完善，治理主體多元化可能導(dǎo)致“碎片化”等問題，在社會(huì)力量參與農(nóng)村環(huán)境治理的過程中出現(xiàn)各主體間協(xié)調(diào)不力、資源重復(fù)浪費(fèi)、效率低下等問題，嚴(yán)重影響環(huán)境治理的有效性。

在現(xiàn)有的以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式基礎(chǔ)上，如何更好地構(gòu)建政府、企業(yè)、非營利組織和村民等多元主體協(xié)同治理機(jī)制，值得人們思考和探究。

2 研究綜述

國外以奧斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）為中心的一些研究者基于對發(fā)展中國家農(nóng)村社區(qū)公共池塘資源實(shí)證研究，提出了多中心治理理論。多中心治理的核心內(nèi)容是改變政府對于鄉(xiāng)村行政性的管理和控制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的作用。通過這種方式，既可以降低政府管控鄉(xiāng)村的成本，減少政府因?yàn)椤肮懿粍俟堋彼鶐淼氖栴}，也能激發(fā)鄉(xiāng)村自主治理的積極性，進(jìn)而使鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部充滿活力。

國內(nèi)許多學(xué)者針對政府單一主體下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的困境進(jìn)行了多方面探討。首先是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主體研究。張志勝認(rèn)為，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的許多問題是交織在一起的，各治理主體都存在一定程度的失靈。其次是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建。肖建華等認(rèn)為，政府應(yīng)該主動(dòng)加強(qiáng)與市場和社會(huì)力量的合作，探索基于多個(gè)主體的區(qū)域合作治理模式，并創(chuàng)建責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。最后，葉大鳳等從提升治理主體間的協(xié)同能力、建立和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制以及確保治理機(jī)制的長效性等方面提出協(xié)同治理過程中的改進(jìn)措施。

從目前的研究來看，破除政府一元主導(dǎo)的壁壘，構(gòu)建多元化治理模式已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。但一方面，對于形成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體機(jī)制分析僅存在于表層探討，研究不夠深入；另一方面，機(jī)制分析和建設(shè)過于籠統(tǒng)和宏觀，并不符合當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際，可操作性不足。作為一種多元主體共同治理的制度安排，協(xié)同治理可以協(xié)調(diào)主要行動(dòng)者的多樣化利益，并形成旨在實(shí)現(xiàn)共同利益的合作關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而使得不同治理主體能夠平等、和諧地共同參與環(huán)境治理。筆者以協(xié)同治理作為解釋框架，結(jié)合實(shí)證案例，分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同機(jī)制。

3 協(xié)同治理基本研究架構(gòu)

3.1 價(jià)值取向

“協(xié)同”是指將不同的事物、系統(tǒng)或要素從獨(dú)立的個(gè)體轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期合作的狀態(tài)，代表著合作意識(shí)的形成。將協(xié)同和治理兩詞相結(jié)合所形成的協(xié)同治理是指為了維持良好的社會(huì)秩序，政府、事業(yè)單位、第三方組織、企業(yè)、公民等多主體組成一個(gè)開放性、整體性和有序性的結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成治理合力，以實(shí)現(xiàn)公共利益。就協(xié)同治理而言，不同主體的價(jià)值訴求在一定程度上是平等的。尊重多元主體不同的價(jià)值與利益訴求，符合多中心理論前提和多元主體參與等基本前提。在農(nóng)村內(nèi)部，村民、鄉(xiāng)村企業(yè)、自治組織等多個(gè)主體的利益訴求不同，難免會(huì)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的利益沖突。

3.2 治理主體

多個(gè)主體及其所形成的協(xié)作關(guān)系是協(xié)同治理的重要理論預(yù)設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革及農(nóng)村生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管控方式已難以適應(yīng)農(nóng)村復(fù)雜和多樣的環(huán)境問題及其背后的利益關(guān)系，迫切需要多個(gè)主體相互合作，共同治理。此外，隨著村民環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和基層村民自治組織的發(fā)展不斷完善，使得村民期望在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的過程中發(fā)聲，充分發(fā)揮自己的作用。

3.3 協(xié)同關(guān)系

協(xié)同治理理論專注于揭示不同主體之間的對應(yīng)關(guān)系，特別關(guān)注形成良性相互作用的條件、需要關(guān)注的問題以及找到有效的解決途徑等。對于農(nóng)村環(huán)境治理來說，各主體之間良好協(xié)同關(guān)系的構(gòu)建既依賴于正式制度的規(guī)范，也需要各主體間形成信任、友好的關(guān)系。正式的制度包括相關(guān)的法律規(guī)范、規(guī)章制度等，其能夠?qū)r(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主體進(jìn)行約束和規(guī)范。非正式的關(guān)系建立在良好的鄉(xiāng)村風(fēng)氣和溝通基礎(chǔ)之上。各主體充分溝通協(xié)商，協(xié)調(diào)利益，相互支持，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成高效的協(xié)同關(guān)系。

4 案例透析：多元主體協(xié)同治理，推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興

近年來，湖北省武漢市的農(nóng)村工作圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略探索了一種新的農(nóng)村治理模式，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的活力，使得生態(tài)環(huán)境治理取得了顯著進(jìn)展。2007年，武漢市政府便制訂相關(guān)的行動(dòng)計(jì)劃，鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。2020年，武漢市政府印發(fā)《市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)武漢市推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）的通知》，進(jìn)一步挖掘鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)能，全面提高農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境水平，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

截至2020年底，武漢市建立完善的農(nóng)村生活垃圾處理長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村莊生活污水處理設(shè)施全覆蓋，創(chuàng)建省級綠色示范鄉(xiāng)村135個(gè)。武漢市打破了傳統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境污染治理模式，采用多樣化共同治理的方式，為其他地區(qū)構(gòu)建新的農(nóng)村環(huán)境污染治理機(jī)制和路徑提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

4.1 治理主體：政府主導(dǎo)，農(nóng)民、企業(yè)、高等院校等多主體參與

一是各區(qū)域人民政府應(yīng)明確各自的責(zé)任主體地位，建立相應(yīng)的組織及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，整合區(qū)域資源，制訂具體的工作計(jì)劃，全面負(fù)責(zé)區(qū)域鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理推進(jìn)工作。二是堅(jiān)持和發(fā)揮農(nóng)村群眾的主體地位，充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是充分發(fā)揮外部組織的作用。組織高等院校、科研單位等開展鄉(xiāng)村生態(tài)振興關(guān)鍵技術(shù)、工藝研發(fā)，并為推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供專業(yè)人才。

4.2 治理機(jī)制：政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、社會(huì)支持的協(xié)同治理機(jī)制

一方面，市、縣（區(qū)）兩級有關(guān)職能部門積極爭取上級有關(guān)部門支持，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多渠道籌措資金，暢通融資渠道。同時(shí)，撬動(dòng)各類金融和社會(huì)資本投入農(nóng)村環(huán)境治理，逐步形成多元化的投融資體系。另一方面，探索并建立農(nóng)村生活垃圾、污水處理農(nóng)民付費(fèi)制度，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，主動(dòng)繳納污染治理費(fèi)用，保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

4.3 治理工具：多種政策工具并用，提升治理協(xié)同程度

武漢市在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，綜合運(yùn)用“強(qiáng)制型”“市場型”“自愿型”等治理工具，治理效率提高。一是使用排污許可標(biāo)準(zhǔn)、整改、問責(zé)、禁令等強(qiáng)制性工具。二是實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼、排污收費(fèi)、環(huán)境稅等市場型工具。三是逐步采用信息公開、公眾參與、宣傳教育等自愿性工具。多種政策工具并用，提升治理協(xié)同程度，打破各主體間信息、資金等資源壁壘。

5 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理機(jī)制探析

5.1 多元主體參與機(jī)制

多個(gè)主體間良好協(xié)作是協(xié)同治理的前提。政府應(yīng)該將市場主體和社會(huì)主體聯(lián)合起來，使其主動(dòng)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。一是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)以服務(wù)為導(dǎo)向的政府，引導(dǎo)村民、企業(yè)、環(huán)保組織、高等院校等多個(gè)主體有序參與農(nóng)村環(huán)境治理。二是應(yīng)用激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)公共產(chǎn)品，要想各主體積極投入，需要一定的激勵(lì)刺激，滿足他們的某些利益訴求。三是明確各主體共同價(jià)值取向，發(fā)揮各自作用。政府要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。村民作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的直接受益者和影響者，可主動(dòng)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，為環(huán)保提供技術(shù)、資金支持；非營利組織、高等院校等社會(huì)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，提供專業(yè)技術(shù)和指導(dǎo)。

5.2 投入和責(zé)任機(jī)制

投入和責(zé)任機(jī)制在多個(gè)主體協(xié)同治理的過程中尤為重要。一是投入機(jī)制?；鶎诱e極爭取上級政府的財(cái)政支持，發(fā)揮政府財(cái)政資金的導(dǎo)向功能和杠桿作用。另外，引進(jìn)市場和社會(huì)資本，簡化項(xiàng)目審批和招投標(biāo)程序，采取政府購買和PPP等模式，加大金融資本及社會(huì)資本的投資力度，逐步形成多層次、多元化的投融資體系。二是責(zé)任機(jī)制。首先，我國應(yīng)借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和污染付費(fèi)制度，分?jǐn)傊卫碡?zé)任和治理成本。其次，建立追責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)制度。最后，建立生態(tài)環(huán)境“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、生態(tài)部門統(tǒng)籌、相關(guān)部門落實(shí)”的工作責(zé)任體系，堅(jiān)持“橫向到邊，縱向到底”。

5.3 靈活運(yùn)用治理工具

根據(jù)實(shí)際情況，靈活應(yīng)用不同治理工具?？偟膩碚f，一是要科學(xué)使用管制型治理工具，提高執(zhí)行效率和執(zhí)行程序規(guī)范性。通過相關(guān)法律法規(guī)、政策文件，積極引導(dǎo)市場和社會(huì)力量履行職責(zé)，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。二是要充分發(fā)揮市場型工具的積極作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

5.4 監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是確保不同主體依照法律法規(guī)參與農(nóng)村環(huán)境治理的必要措施。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主要監(jiān)督者包括政府、村民、社會(huì)媒體和第三部門等。政府處于整個(gè)監(jiān)督主體的核心地位。首先，在政府體制內(nèi)部，可以將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理情況納入績效考核體系，對相關(guān)區(qū)域的目標(biāo)任務(wù)完成進(jìn)度進(jìn)行年度考核。其次，應(yīng)依法保障和強(qiáng)化公眾的監(jiān)管作用，確保舉報(bào)和投訴渠道暢通，使政府能夠及時(shí)反應(yīng)。然后，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)媒體的輿論監(jiān)督作用，真實(shí)客觀報(bào)道農(nóng)村環(huán)境治理的情況，曝光落后案例，以便相關(guān)部門及時(shí)對其進(jìn)行整改。最后，引進(jìn)第三方評估機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新評估機(jī)制。實(shí)行第三方評估監(jiān)督機(jī)制，更有利于提供更加專業(yè)、客觀的環(huán)境數(shù)據(jù)，避免政府體制內(nèi)出現(xiàn)弄虛作假、欺上瞞下等情況。