農村生態環境多元主體協同治理機制分析
——以武漢市為例

張雨晗

（天津師范大學，天津 300380）

1 問題的提出

我國農村生態環境治理是黨和政府深入貫徹鄉村振興戰略的一項重要任務。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，并將“生態宜居”作為鄉村振興的總要求之一。2019年政府工作報告中指出，加強污染防治和生態建設，大力推進綠色發展。2022年，國務院制定頒布《農業農村污染治理攻堅戰行動方案（2021—2025年）》，加快解決農村農業突出的環境問題。黨和政府的相關政策、文件闡述了鄉村振興戰略下農村生態環境治理的時代意義和宏觀舉措，也為其多元主體協同治理機制的建立和完善提供了理論指導和借鑒。

我國的環境污染治理模式雖然經歷了從政府直接控制到引入市場工具和多個主體參與治理等變化，但仍屬于政府直接指揮和控制的治理模式。經濟社會的發展要求農村生態環境治理要向多元主體協同治理進行轉變，以彌補單一主體的不足。另外，因協同治理機制不完善，治理主體多元化可能導致“碎片化”等問題，在社會力量參與農村環境治理的過程中出現各主體間協調不力、資源重復浪費、效率低下等問題，嚴重影響環境治理的有效性。

在現有的以政府為主導的農村生態環境治理模式基礎上，如何更好地構建政府、企業、非營利組織和村民等多元主體協同治理機制，值得人們思考和探究。

2 研究綜述

國外以奧斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）為中心的一些研究者基于對發展中國家農村社區公共池塘資源實證研究，提出了多中心治理理論。多中心治理的核心內容是改變政府對于鄉村行政性的管理和控制，充分發揮鄉村自治的作用。通過這種方式，既可以降低政府管控鄉村的成本，減少政府因為“管不勝管”所帶來的失效問題，也能激發鄉村自主治理的積極性，進而使鄉村社會內部充滿活力。

國內許多學者針對政府單一主體下農村生態環境治理的困境進行了多方面探討。首先是農村生態環境治理主體研究。張志勝認為，農村生態環境治理中的許多問題是交織在一起的，各治理主體都存在一定程度的失靈。其次是農村生態環境協同治理機制構建。肖建華等認為，政府應該主動加強與市場和社會力量的合作，探索基于多個主體的區域合作治理模式，并創建責任共擔機制。最后，葉大鳳等從提升治理主體間的協同能力、建立和完善利益協調機制以及確保治理機制的長效性等方面提出協同治理過程中的改進措施。

從目前的研究來看，破除政府一元主導的壁壘，構建多元化治理模式已經成為學界的共識。但一方面，對于形成農村生態環境協同治理的具體機制分析僅存在于表層探討，研究不夠深入；另一方面，機制分析和建設過于籠統和宏觀，并不符合當前農村實際，可操作性不足。作為一種多元主體共同治理的制度安排，協同治理可以協調主要行動者的多樣化利益，并形成旨在實現共同利益的合作關系結構，從而使得不同治理主體能夠平等、和諧地共同參與環境治理。筆者以協同治理作為解釋框架，結合實證案例，分析農村生態環境治理的協同機制。

3 協同治理基本研究架構

3.1 價值取向

“協同”是指將不同的事物、系統或要素從獨立的個體轉變為長期合作的狀態，代表著合作意識的形成。將協同和治理兩詞相結合所形成的協同治理是指為了維持良好的社會秩序，政府、事業單位、第三方組織、企業、公民等多主體組成一個開放性、整體性和有序性的結構，發揮各自優勢，形成治理合力，以實現公共利益。就協同治理而言，不同主體的價值訴求在一定程度上是平等的。尊重多元主體不同的價值與利益訴求，符合多中心理論前提和多元主體參與等基本前提。在農村內部，村民、鄉村企業、自治組織等多個主體的利益訴求不同，難免會出現難以協調的利益沖突。

3.2 治理主體

多個主體及其所形成的協作關系是協同治理的重要理論預設。隨著經濟體制的改革及農村生產方式的轉變，計劃經濟體制下的政府管控方式已難以適應農村復雜和多樣的環境問題及其背后的利益關系，迫切需要多個主體相互合作，共同治理。此外，隨著村民環保意識的不斷增強，鄉鎮企業和基層村民自治組織的發展不斷完善，使得村民期望在鄉村生態環境治理的過程中發聲，充分發揮自己的作用。

3.3 協同關系

協同治理理論專注于揭示不同主體之間的對應關系，特別關注形成良性相互作用的條件、需要關注的問題以及找到有效的解決途徑等。對于農村環境治理來說，各主體之間良好協同關系的構建既依賴于正式制度的規范，也需要各主體間形成信任、友好的關系。正式的制度包括相關的法律規范、規章制度等，其能夠對農村生態環境治理主體進行約束和規范。非正式的關系建立在良好的鄉村風氣和溝通基礎之上。各主體充分溝通協商，協調利益，相互支持，充分發揮各自的優勢，形成高效的協同關系。

4 案例透析：多元主體協同治理，推進鄉村生態振興

近年來，湖北省武漢市的農村工作圍繞鄉村振興戰略探索了一種新的農村治理模式，激發了鄉村發展的活力，使得生態環境治理取得了顯著進展。2007年，武漢市政府便制訂相關的行動計劃，鼓勵并引導社會力量參與農村生態環境治理。2020年，武漢市政府印發《市人民政府辦公廳關于印發武漢市推進美麗鄉村建設三年行動計劃（2021—2023年）的通知》，進一步挖掘鄉村的發展動能，全面提高農村的生態環境水平，推進美麗鄉村建設。

截至2020年底，武漢市建立完善的農村生活垃圾處理長效機制，實現村莊生活污水處理設施全覆蓋，創建省級綠色示范鄉村135個。武漢市打破了傳統的農村環境污染治理模式，采用多樣化共同治理的方式，為其他地區構建新的農村環境污染治理機制和路徑提供了寶貴的經驗。

4.1 治理主體：政府主導，農民、企業、高等院校等多主體參與

一是各區域人民政府應明確各自的責任主體地位，建立相應的組織及領導機構，整合區域資源，制訂具體的工作計劃，全面負責區域鄉村生態環境治理推進工作。二是堅持和發揮農村群眾的主體地位，充分尊重農民的意愿，保障農民的決策權、參與權和監督權。三是充分發揮外部組織的作用。組織高等院校、科研單位等開展鄉村生態振興關鍵技術、工藝研發，并為推進鄉村環境治理提供專業人才。

4.2 治理機制：政府主導、農民參與、社會支持的協同治理機制

一方面，市、縣（區）兩級有關職能部門積極爭取上級有關部門支持，鼓勵鄉鎮多渠道籌措資金，暢通融資渠道。同時，撬動各類金融和社會資本投入農村環境治理，逐步形成多元化的投融資體系。另一方面，探索并建立農村生活垃圾、污水處理農民付費制度，并要求鄉鎮企業承擔相應的責任，主動繳納污染治理費用，保護農村的生態環境。

4.3 治理工具：多種政策工具并用，提升治理協同程度

武漢市在農村環境治理過程中，綜合運用“強制型”“市場型”“自愿型”等治理工具，治理效率提高。一是使用排污許可標準、整改、問責、禁令等強制性工具。二是實行財政補貼、排污收費、環境稅等市場型工具。三是逐步采用信息公開、公眾參與、宣傳教育等自愿性工具。多種政策工具并用，提升治理協同程度，打破各主體間信息、資金等資源壁壘。

5 農村生態環境多元主體協同治理機制探析

5.1 多元主體參與機制

多個主體間良好協作是協同治理的前提。政府應該將市場主體和社會主體聯合起來，使其主動參與農村生態環境治理。一是轉變政府職能，建設以服務為導向的政府，引導村民、企業、環保組織、高等院校等多個主體有序參與農村環境治理。二是應用激勵補償機制。農村生態環境作為一個公共產品，要想各主體積極投入，需要一定的激勵刺激，滿足他們的某些利益訴求。三是明確各主體共同價值取向，發揮各自作用。政府要發揮其主導作用，統籌協調農村生態環境治理。村民作為農村生態環境的直接受益者和影響者，可主動參與農村生態環境治理；鄉鎮企業積極承擔社會責任，為環保提供技術、資金支持；非營利組織、高等院校等社會組織發揮自身優勢，提供專業技術和指導。

5.2 投入和責任機制

投入和責任機制在多個主體協同治理的過程中尤為重要。一是投入機制。基層政府要積極爭取上級政府的財政支持，發揮政府財政資金的導向功能和杠桿作用。另外，引進市場和社會資本，簡化項目審批和招投標程序，采取政府購買和PPP等模式，加大金融資本及社會資本的投資力度，逐步形成多層次、多元化的投融資體系。二是責任機制。首先，我國應借鑒國外生態補償機制和污染付費制度，分攤治理責任和治理成本。其次，建立追責機制，嚴格落實問責制度。最后，建立生態環境“黨委領導、政府負責、生態部門統籌、相關部門落實”的工作責任體系，堅持“橫向到邊，縱向到底”。

5.3 靈活運用治理工具

根據實際情況，靈活應用不同治理工具。總的來說，一是要科學使用管制型治理工具，提高執行效率和執行程序規范性。通過相關法律法規、政策文件，積極引導市場和社會力量履行職責，承擔生態環境保護責任。二是要充分發揮市場型工具的積極作用，鼓勵社會力量參與生態環境保護。

5.4 監督機制

監督機制是確保不同主體依照法律法規參與農村環境治理的必要措施。農村生態環境治理的主要監督者包括政府、村民、社會媒體和第三部門等。政府處于整個監督主體的核心地位。首先，在政府體制內部，可以將鄉村生態環境治理情況納入績效考核體系，對相關區域的目標任務完成進度進行年度考核。其次，應依法保障和強化公眾的監管作用，確保舉報和投訴渠道暢通，使政府能夠及時反應。然后，應充分發揮社會媒體的輿論監督作用，真實客觀報道農村環境治理的情況，曝光落后案例，以便相關部門及時對其進行整改。最后，引進第三方評估機構，創新評估機制。實行第三方評估監督機制，更有利于提供更加專業、客觀的環境數據，避免政府體制內出現弄虛作假、欺上瞞下等情況。