居家社區養老服務模式的政策與實踐創新
——以福建經驗為例

嚴志蘭

（浙江紅船干部學院，浙江 嘉興 314001）

中國人口老齡化加速推進，由此引起一系列經濟社會發展問題，最直接和直觀的問題就是養老服務在公共服務需求中比重不斷上升，這是我們黨和政府制定、實施相關政策的基本出發點。在我國黨和政府的治理經驗中，“五年規劃”發揮著巨大的實踐引領和現實轉化作用。其中，社會養老服務政策及其不斷創新，在推動社會養老服務體系建設中發揮的發動機效用也日益顯著。［1］812020年10月黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（下稱《“十四五”規劃建議》），提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，這在歷次黨的全會文獻中是第一次，是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局、審時度勢作出的重大戰略部署，標志著習近平領航下的“中國式養老方案”初具雛形。“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，為進一步完善社會養老服務體系提供了更為廣闊的政策創新空間。

居家社區養老服務是新時代社會養老服務供需矛盾最突出的一個領域。社會養老服務體系的構成依劃分標準不同而有不同結構。2017年2月，《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》中，社會養老服務體系框架由“居家社區養老服務”和“機構養老服務”兩大部分構成。這一結構劃分，較好地體現了概念性與實用性的統一，［2］便于把握不同類型養老服務的性質、內容和遞送方式，并通過制定與實施分類政策，引導政府、社會、市場、家庭與個人等多元主體，提供有效供給，以滿足有效需求?；诖?，本文所指的居家社區養老服務，作為一種服務模式，主要是依托社區，以居家為基礎，提供的養老服務，其服務內容涵蓋了現有公共服務中居家養老服務和社區養老服務的所有內容。

本文將結合居家社區養老服務發展的實踐進展，聚焦居家社區養老服務體系建設的政策演進脈絡，試圖勾勒出積極應對人口老齡化背景下，當前和未來一段時間內，居家社區養老服務模式創新的重點內容與發展趨勢。

一、中國特色老齡化背景下居家社區養老服務問題的凸顯

中國特色的老齡化①筆者在自己的專著《城市社會養老服務遞送：基于福建的田野調查》一書中提出，中國特色的人口老齡化是思考應對中國特色養老困境的前提，同時對社會養老保障制度、醫療保障制度和服務保障體系帶來影響和挑戰；人口老齡化已經成為中國社會的常態，老齡社會的治理選擇應基于“中國特征”，并將其轉化為“中國優勢”。大致來說，中國特色的人口老齡化有五個特點，即：未富先老，絕對規模大；速度快，持續時間長；老齡化程度城鄉倒置；老齡化區域非均衡發展以及高齡老齡化和空巢（包括失獨）老齡化。是引起居家社區養老服務需求不斷變化的最主要變量。黨的十八大以后，中國特色社會主義進入新時代。中國人口老齡化的發展進程又與中國特色社會主義進入新時代同步，并成為21世紀的基本國情，始終伴隨“兩個一百年”奮斗目標的實現過程。第七次人口普查數據進一步凸顯了新時代中國人口老齡化的新特征。其中，最鮮明的特征是中國老齡人口數量和比重持續、迅速攀升，明顯超出預期?！捌咂铡比丝跀祿@示，截止2020年11月，我國還處于輕度老齡化社會；但僅用一年，便比預期提前四年進入深度老齡化②即65歲及以上人口占總人口比例超過14%。第七次人口普查數據顯示，2020年中國60歲及以上人口為26 402萬人，占18.70%，其中，65歲及以上人口為19 064萬人，占13.50%。2022年1月17日，國家統計局公布最新人口統計數據：2021年，60歲及以上人口26 736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口20 056萬人，占全國人口的14.2%。（2021年人口數據引自國家統計局《2021年國民經濟持續恢復，發展預期目標較好完成》，見國家統計局網站：http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668692.htm.）社會。［3］與中國特色老齡化相伴隨的是中國人口預期壽命的大幅提升。20世紀80年代至今，中國人口的預期壽命以每10年增長約3歲速度穩步提升，到2019年我國人口預期壽命達到77.3歲。據預測，未來20年中國人口預期壽命將以每10年增長約2.5歲趨勢保持提升，到2040年中國人口預期壽命將達到81.9歲。根據《“十四五”公共服務規劃》，到2025年，我國人均預期壽命將比2020年增加1歲，達到78.3歲。［4］因此，有學者認為，中國社會正在進入長壽時代。［5］

與中國特色老齡化相伴隨的另一個重要特征是家庭結構和家庭功能的顯著變化。第七次人口普查數據顯示，中國家庭戶平均人數從2000年的3.46人，下降到2019年的2.62人。家庭結構小型化和空巢化趨勢十分明顯，傳統的家庭養老功能正在急劇退化，家庭規模的縮小與家庭保障之間出現張力。［6］另據預計，我國2025年失能半失能老年人將突破4 600萬，老年癡呆患者約900萬。當前階段，中國老年人群帶病生存期間，比起住院治療和康復，更多老年人、更多時間傾向于選擇居家照料護理的方式?？偟膩砜?，目前中國老齡人口的養老服務需求出現“兩升兩降”態勢，即老年人常見病、多發病不斷上升，子女對老年人的照護能力不斷下降，家庭的養老功能也在不斷下降。

持續加深的中國人口老齡化，疊加長壽化和家庭結構小型化，使得現階段老齡人口的居家社區養老服務需求與公共服務供給之間矛盾愈加突出。而目前的居家養老服務以家政服務為主，主要解決的是老年人的生活需求。目前普遍提供的居家養老服務多為定期、定量、定點上門，開展整理內務、打掃衛生、助浴、助購等服務。為老年人提供的護理服務則有兩個特征：千家一式的“萬金油式”護理，這種護理服務缺乏針對性，沒有時效性；“保姆式”護理，護理員缺乏老年病護理專業知識和技能，只能從事“衣、食、住、行”簡單護理，以傳統保姆式的照料服務為主，不能勝任各種老年人常見病、多發病的專業化護理需求。

因此，人口老齡化持續加深背景下，老齡人口的養老服務需求，尤其是醫療和照護需求也將長期處于急劇增加的趨勢中，這對社會化的專業居家護理與生活照料提出越來越多、越來越高的服務要求。積極應對人口老齡化作為一種理念，正是在這一背景下，逐漸被納入和融入黨和政府老齡事業和產業發展相關政策體系中，并成為國家戰略。

二、居家社區養老服務模式的政策創新及其意義：基于積極應對人口老齡化的視角

（一）實施積極應對人口老齡化國家戰略的提出

作為一種公共服務，居家社區養老服務的產生和發展經歷了四個發展階段。［1］109-11420世紀80、90年代，在推動社區建設和社區服務業發展的政策框架下，居家社區養老服務開始萌芽；2000年-2005年，在社會福利社會化思路指導下，居家社區養老服務的“星光計劃”模式出現；2006年-2012年，我國在社區服務體系建設政策框架下發展養老服務業，在老齡事業發展和經濟社會發展規劃政策框架下全面推進居家養老服務工作；2013年至今，我國在發展養老服務業政策框架下加快發展居家社區養老服務業，尤其以《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見（國發〔2013〕35號）》為標志，不僅養老服務業獲得了獨立的發展空間，居家社區養老服務也獲得了全方位的發展空間，并越來越成為養老服務體系建設的重點。

居家養老服務成為從中央及各部委到地方各級政府、各個部門政策投入的重點，與“積極應對人口老齡化國家戰略”的提出與成形幾乎同步。筆者認為，在黨的全面領導下，老齡事業被納入統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，“實施積極應對人口老齡化國家戰略”由此形成，并大致經歷了四個發展階段。

第一階段，習近平總書記2016年“5·27”講話，“積極應對人口老齡化”就此破題。2016年5月27日，中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學習。習近平總書記主持學習時強調：“要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念。要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活……有效應對人口老齡化，不僅能提高老年人生活和生命質量、維護老年人尊嚴和權利，而且能促進經濟發展、增進社會和諧。”［7］習近平總書記在講話中，就著力完善老齡政策制度、著力發展養老服務業和老齡產業、著力健全老齡工作體制機制，作出了框架性、方向性的指示。

第二階段，2019年11月，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》（簡稱《規劃》），“積極應對人口老齡化”頂層設計更加健全。2017年10月18日，習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告中，圍繞“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”，在“實施健康中國戰略”框架下，提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”［8］。《規劃》正是根據十九大決策部署出臺的，近期至2022年，中期至2035年，遠期展望至2050年，成為“到本世紀中葉我國積極應對人口老齡化的戰略性、綜合性、指導性文件”［9］。這一《規劃》明確了積極應對人口老齡化的戰略目標，從5個方面部署了應對人口老齡化的具體工作任務。此外，從產業發展角度健全“積極應對人口老齡化”的支撐體系，整個“十三五”期間，累計安排中央預算內資金186億元支持養老服務體系建設，基本養老保險覆蓋近10億人；各部委就老齡產業出臺專項政策，共同形成較為完備的宏觀調控制度體系。［10］

第三階段，2021年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（下稱《“十四五”規劃綱要》）正式發布，“積極應對人口老齡化”的國家戰略成形。在《“十四五”規劃綱要》之前，2020年10月29日閉幕的黨的十九屆五中全會就通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，其中“實施積極應對人口老齡化國家戰略”被單列出來，這表明積極應對人口老齡化在黨和國家全局工作中的地位進一步提升。從國家戰略角度講，老齡工作被放在“人口長期均衡發展”大格局中，嵌入到“一老一小”人口服務體系中去實施。《“十四五”規劃綱要》第四十五章第三節“完善養老服務體系”更是從11個方面具體闡述了著眼于積極應對人口老齡化，應構建什么樣的養老服務體系。［11］

第四階段，2021年11月《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》公布，“積極應對人口老齡化國家戰略”的行動綱領出臺。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大政策舉措匯報，強調要貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，加快建立健全相關政策體系和制度框架。11月24日，新華社全文播發《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》（下稱《意見》）。《意見》開宗明義：“為實施積極應對人口老齡化國家戰略，加強新時代老齡工作，提升廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感，現提出如下意見。”［12］《意見》共分八個部分，提出了24條具體舉措，圍繞老齡工作，著眼積極應對人口老齡化的體系制度建設，成為新時代實施“積極應對人口老齡化國家戰略”的行動綱領?！兑庖姟反淀懥恕胺e極應對人口老齡化”的克難攻堅號角。［13］

（二）積極應對人口老齡化視角下居家社區養老服務模式政策創新特征

積極應對人口老齡化視角下，發展居家社區養老服務的政策投入有了顯著增加；居家社區養老服務在社會養老服務體系中的地位和作用，隨著經濟社會發展和實踐進展不斷調整，逐漸定型；居家養老服務政策開始發揮出發動機作用，推動居家養老服務模式實踐探索不斷深入。

筆者通過梳理政策文本（見表1），認為居家社區養老服務模式的創新政策經過10多年的實踐，呈現出如下特征。

表1 居家社區養老服務在養老服務體系中的地位演變

第一，居家社區養老服務作為社會養老服務體系的獨立構成部分，從2011年開始清晰。在此之前的國家政策中，養老被粗線條地區分為家庭養老和社會養老兩大塊，作為一種養老方式，居家社區養老在國家政策中并沒有一個清晰的政策定位。2011年公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，提出“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系”。國務院在同年印發《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》。自此，從公共服務和公共政策實施角度看，社會養老服務體系被清晰地劃分為居家、社區和機構養老服務三大部分；居家養老和社區養老服務因此獲得政策支持，有了穩定的政策資源，獲得持續的推動力。

第二，居家社區養老在養老服務體系中的地位動態調整，并隨著積極應對人口老齡化國家戰略成形而穩定。從機構養老在養老服務體系中的地位變化，能清楚觀察到居家社區養老地位的演化。2011年之前，機構養老服務在養老服務體系中的定位是“支撐”；到了2016年，從“十三五”開始，機構養老服務被定位為“補充”；2019年，機構養老服務在養老服務體系中的地位模糊化為“充分發展”；直至2021年，國家《“十四五”規劃綱要》中，對養老服務體系建設的論述發生巨大變化，不僅跳出了原有的機構、社區、居家養老服務“三足鼎立”的政策設計思路，提出了“居家社區機構相協調”的新思路，而且養老服務體系的構成要素也被注入了新元素。簡言之，從2011年到2021年，雖然“居家為基礎、社區為依托”的政策定位十分穩定，但“機構”養老的定位一直在調整中，經歷了從“支撐”，到“補充”，再到“充分發展”，最后到與居家社區“相協調”的過程；反過來，“機構養老”在養老服務體系建設中政策定位變化，正反照出“居家”和“社區”養老在養老服務體系中的地位上升及其發展思路的新變化。

第三，養老服務體系不斷注入新內涵，將影響到未來居家社區養老服務的發展方向。自社會養老服務體系建設命題提出，其內涵不斷得到豐富完善。2016年的“十三五”規劃提出養老服務體系是“多層次”的；2017年，在《關于印發“十三五”健康老齡化規劃的通知》的部門單項規劃中，提出了“整合型老年健康服務體系”的概念，直接針對養老服務中最難突破、也最核心的醫療健康服務；2019年的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中，“醫養有機結合”出現在養老服務體系中；直至2021年，《“十四五”規劃綱要》對養老服務體系有了不同于過去十年的顛覆性論述，不僅在原有養老服務體系“居家”“社區”“機構”三要素和“醫養有機結合”的基礎上，加入“康養”元素，即“醫養康養相結合”，同時，又對養老服務的性質進行了劃分，區分為“基本養老服務”和“普惠性養老服務”，這有利于更加明確、精準地提供養老服務，促進養老服務供需有效銜接。有學者指出，康養結合在黨的十九屆四中全會首次被納入養老服務體系建設目標，十九屆五中全會再次對其進行強調，有很強的指導意義，實質上是對養老服務體系建設提出了新要求。［14］此外，《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》又進一步增加了“健康支撐體系”政策思路，與“養老服務體系”既并列又重合，突出養老服務中的“健康”服務。

第四，中國特色居家社區養老服務模式雛形初具。近年來，居家社區養老服務的政策投入在養老服務體系建設中的投入比重越來越大，而居家社區養老服務體系有怎樣的內涵，具體是什么樣子，也在政策引導下的實踐探索中越來越清晰。筆者認為，2021年的《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》對中國特色居家社區養老服務模式有了完整的描繪，其內涵具體體現在以下四個方面：一是居家社區養老服務體系是一個包含街道（鄉鎮）、城鄉社區的兩級服務網絡；二是居家社區養老服務主要是專業機構服務向社區和家庭的延伸；三是街道（鄉鎮）和社區在發展居家社區養老服務中有不同的責任分工：街道政府主要承擔發展社區助餐、助潔服務責任，社區組織主要承擔引進護理專業機構開展居家照護服務責任；四是充分發揮社區黨組織作用，探索“社區+物業+養老服務”模式，將是未來居家社區養老服務模式創新倡導的主要方向。上述《意見》同時提出，通過完善養老服務和健康支撐體系，帶動老齡工作重心下移、資源下沉，不斷提升老年人居家社區養老服務的獲得感。［13］

（三）積極應對人口老齡化視角下居家社區養老服務模式創新的時代意義

人口老齡化是個人口現象，為了防止人口現象演變成人口問題，預防可能由此引起的社會經濟問題，乃至國家人口安全問題，中國共產黨領導下的中國政府做出了“實施積極應對人口老齡化國家戰略”的決策，這將引領著未來養老服務體系建設的大方向，不斷生發居家社區養老服務模式政策與實踐創新動能。積極應對人口老齡化視角下，加快居家社區養老服務模式創新具有鮮明的時代意義。

通過居家社區養老服務模式創新，不斷推進居家社區養老服務的可及化、均等化水平，既是各級黨委和政府的重要責任，也是其治理能力的具體體現。習近平總書記在各地考察時，多次強調黨和政府在老齡工作中應當承擔重要責任。2019年11月2日至3日，習近平總書記在上?？疾鞎r指出：“城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。衣食住行、教育就業、醫療養老、文化體育、生活環境、社會秩序等方面都體現著城市管理水平和服務質量。”［15］2021年3月7日，習近平總書記在參加十三屆全國人大四次會議青海代表團審議時講話指出：“要著力補齊民生短板，破解民生難題，兜牢民生底線，辦好就業、教育、社保、醫療、養老、托幼、住房等民生實事，提高公共服務可及性和均等化水平。”［16］2021年8月23日至24日，習近平總書記在河北承德考察時說：“滿足老年人多方面需求，讓老年人能有一個幸福美滿的晚年，是各級黨委和政府的重要責任?！保?7］2021年10月，在中國傳統節日重陽節來臨之際，習近平總書記對老齡工作作出重要指示：“各級黨委和政府要高度重視并切實做好老齡工作，貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程，加大制度創新、政策供給、財政投入力度，健全完善老齡工作體系，強化基層力量配備，加快健全社會保障體系、養老服務體系、健康支撐體系。”［18］而在《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》中，提升老年人居家社區養老服務的獲得感，尤其是讓老年人在社區獲得方便、可及的衛生健康服務，將成為未來推動老齡工作的重中之重。［13］

居家社區養老服務模式創新致力于服務國家“推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的藍圖。2021年2月26日，習近平總書記在十九屆中央政治局第二十八次集體學習講話時說：“堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進民生福祉、促進社會公平作為發展社會保障事業的根本出發點和落腳點，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。”［19］老有所養是社會保障事業的重要組成部分，關乎人民最關心最直接最現實的利益問題；“十四五”期間，發展老齡事業和產業是為了“順應人民對高品質生活的期待，適應人的全面發展和全體人民共同富裕的進程”。如果說基本養老服務體系建設是民生保障工程，是促進共同富裕的條件，那么鞏固基本養老服務體系，不斷增加普惠性養老服務供給，就是扎實推動共同富裕在民生領域的具體體現。2021年8月17日，習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上的講話時指出，“低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群……要完善養老和醫療保障體系，逐步縮小職工與居民、城市與農村的籌資和保障待遇差距，逐步提高城鄉居民基本養老金水平”，“到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，基本公共服務實現均等化”。［20］可見，基本公共服務的均等化是共同富裕的重要內容和階段性目標。居家社區養老服務模式的創新，不僅是為了“讓老年人共享改革發展成果、安享幸福晚年”，還將成為基本公共服務均等化目標的重要組成部分。

三、居家社區養老服務模式創新實踐：以福建經驗為例

實施積極應對人口老齡化國家戰略，是居家社區養老服務政策投入與創新的動力之源，未來居家社區養老公共服務需求將會在數量與質量要求上都呈現穩步上升趨勢。筆者在多年的政策研究與田野調查中發現，居家社區養老服務模式創新實踐表現出兩個鮮明特征。一是任務導向特征，即不斷增長的居家社區養老公共服務需求轉化為政府地方治理與民生福祉建設的階段性任務，由此倒逼居家社區養老公共服務水平提升與方式創新。二是不平衡發展特征，即因地方人口結構、經濟社會發展水平、居家社區養老服務政策支持水平（主要包括公共財政和人力資源支持）等方面的差異，各地居家社區養老服務發展水平和實踐創新程度有很鮮明的地方差異性，其差異之大可能在同一街道不同社區都會有不同。

下面以福建經驗為例，大致描述現階段居家社區養老服務模式創新的實踐進展。其創新實踐發展的程度，既是政策引導的結果，也是未來政策持續創新的起點。

（一）“基本養老服務”和“非基本養老服務”相融合，創新居家社區養老公共服務供給方式

《“十四五”規劃綱要》提出“創新公共服務提供方式”，其主要思路是在育幼、養老等供需矛盾突出的服務領域，區分基本和非基本，分類分層次供應。這一思路在2022年國家發改委等21部委聯合印發的《“十四五”公共服務規劃》中得到具體體現。［21］按照上述政策文件精神，居家社區養老服務應區分為“基本”和“非基本”服務兩大類，并按照“推進基本公共服務均等化”“擴大普惠性非基本公共服務供給”“推動生活服務為公共服務提檔升級拓展空間”的大框架來推進服務體系建設和服務模式創新。事實上，近幾年福建省居家社區養老服務模式創新的實踐進程也符合這一框架思路。

居家社區養老服務基礎設施普及其提升，是基本居家社區養老服務能夠得到保障的基礎。2017年以來，福建省以健全完善城鄉養老服務硬件設施布局作為全省重點工作，各地市基本實現城區居家社區養老服務中心全覆蓋。2017年，龍巖市成功申報全國第二批居家社區養老服務改革試點，到2020年底，全市城鄉養老服務設施覆蓋率達到100%。其中，居家社區養老服務照料中心有85個、養老服務站有135個、標準農村幸福院有1 148個。2019年8月，福州市在全省率先開展居家社區養老服務集成改革，制定出臺了《中心城區居家社區養老服務照料中心建設提升行動方案》和《鄉村養老服務設施建設提升行動方案》，統籌城鄉養老均衡化發展，明確了未來5年養老服務設施建設提升行動方案；同時，持續推進居家社區養老服務設施配建情況摸排和新增項目選址工作。

完成基礎設施建設后，如何運營城區居家社區養老服務照料中心，是各地政府面臨的更大的考驗。購買智慧養老專業化服務組織服務，就成為居家社區養老服務模式創新的大方向。政府購買的“服務”，主要是基本養老服務；服務的對象主要是政府兜底保障的特定對象老年人。例如，2017年，龍巖市上杭縣采取公開招標方式，購買龍巖HK智慧養老服務有限公司服務，成為全市首個“互聯網+”智慧居家養老試點縣。上杭縣購買居家養老服務的服務對象指的是戶籍在上杭縣的特困供養人員、低保對象、建檔立卡貧困人口、重點優撫對象、計劃生育特殊家庭成員、重度殘疾人中的60周歲及以上老年人，以及80周歲以上的老年人等七類人員（簡稱“6+1”類老人）。特定對象老年人能享受到的服務包括線上服務和線下服務兩類（見表2）。經過4年運行，截止2021年底，在上杭縣智慧養老信息服務平臺上建立檔案信息的老人有18 081位，其中15 000多位是政府購買服務的“6+1”類老人，還有273位老人屬于自費購買服務。

表2 專業化組織提供的居家社區養老服務內容

政府通過購買智慧養老專業化服務組織服務，在不斷擴大基本居家社區養老服務覆蓋面的同時，非基本居家社區養老服務供給能力也逐漸提高。非基本居家社區養老服務面向普通老年人，包括普惠性養老服務和生活類養老服務。仍以上杭縣為例，HK智慧養老服務有限公司承接了政府購買服務項目后，服務團隊成員由15人壯大至目前的26人，緊急救援人員由最初的50人壯大至目前的745人；服務團隊實現全員持證上崗，其專業證書包括紅十字會頒發的救護員證書、公益救援協會頒發的應急救援志愿者培訓合格證書、職業技能鑒定指導中心頒發的養老護理員職業資格證書、養老護理員培訓結業證書等。為滿足老年群體多元化服務需求，該公司打造了一支“養老服務聯盟”，整合當地加盟服務商133家。老年人撥打平臺電話，就能得到家政、理發、維修、醫療、餐飲等方面的“菜單式”就近便捷服務。2019年，該公司營業額達到619萬元，成為上杭縣新增規上企業。［22］

簡言之，政府通過購買智慧養老專業化服務組織服務，逐漸搭建起“15分鐘救援圈”和“15分鐘居家養老服務圈”，實現了“基本養老服務”與“非基本養老服務”的融合供給。當然，就各地同類“互聯網+養老”專業化服務組織的服務能力與服務效果而言，不管是基本還是非基本服務，仍距老年群體的服務需求有一定的差距。

（二）居家社區機構養老服務協調發展，加快居家社區養老服務體系發展

新時代中國特色養老服務體系的最大特點之一是“居家社區機構相協調”和“醫養康養相結合”。機構養老服務體系相對于居家社區養老服務體系更成熟，推動養老機構向社區和居家延伸服務，實現居家社區機構養老服務融合式發展，既符合養老服務本身發展的規律，也有利于養老服務體系的健康發展。筆者也曾提出鼓勵、支持養老機構延伸服務到居家社區領域。［1］102事實上，養老機構也是繼智慧養老專業化服務組織之后的又一個運營居家社區養老服務照料中心的重要主體。

廈門AX老年公寓，2008年開辦時有床位數150張；2012年新開院區，核定床位數328張；2018年被福建省民政廳評定為“五星級養老院”，有著豐富的機構養老服務和護理服務經驗。2017年，該機構參加申報購買區居家社區養老服務；2019年，承接運營10個居家社區養老服務站項目；2020年承接運營6個項目點，以機構服務資源為依托開展居家社區養老服務。該機構通過“助老員”①2020年，廈門市在第四批居家和社區養老服務改革試點地區中獲評全國優秀，助老員制度就是廈門市改革試點的一個創新點。廈門市2016年試行助老員制度，到2020年實現全覆蓋，目前有900多位助老員入住525個村（居）開展服務。社會組織承接政府購買居家社區養老服務項目，助老員則通過社會組織派遣到基層街（鄉鎮）、社區（村）為老服務崗位。助老員崗位配備標準為：每400位老人一位助老員；每個村（居）1-2位助老員。助老員必須有大專以上學歷，年齡45周歲以下，由企業或社會組織負責招聘，并進行相應培訓；工資待遇參照各區機關事業單位非在編人員標準。（參見：《廈門市人民政府辦公廳關于進一步做好社區居家養老服務工作的通知》，見廈門市人民政府網站：http：//www.xm.gov.cn/zwgk/f lf g/sf bwj/201611/t20161121_1380091.htm；翁華鴻《廈門養老服務改革試點獲評全國優秀》，見《廈門日報》2020年11月29日A06版。）隊伍不斷提升居家社區養老服務水平。由該機構派遣出去的助老員包括醫生、康復員、專業社工和護理員。助老員分包下沉到簽約服務片區，開展上門巡診、用藥指導、康復理療和訓練、健康咨詢服務；并在專業督導的輔導下，開展老年養生、慢病管理等健康知識學習與小組活動；同時在居家社區養老服務站點巡回開展“拔罐”“推拿”“艾灸”“中頻治療”等特色理療服務。該機構經區衛生局批準，自設醫務室和護理院，但在開展居家社區養老服務時，仍受限于現有政策規定，醫生上門巡診不能開處方、護士無法輸液打針。這也意味著機構的養老服務資源要在居家社區養老服務中更好發揮作用，仍有很大的空間。機構延伸服務到居家社區，也會對養老機構的服務能力提出更高要求。比如，養老服務中的心理輔導和社工服務需求有明顯增長，這就需要更多軟硬件投入，需要培養更專業的服務團隊，在滿足多樣化服務需求中不斷提高服務質量。

簡言之，養老機構主要面對老年群體開展服務，在服務經驗、社會資源、綜合服務能力等方面有一定優勢。將機構養老服務向居家社區延伸，凸顯了機構養老服務的特長和優勢，其中最主要的是機構自身有一支專業的服務隊伍，特別是有經常接觸老年人群體的醫生和康復師。因此，應著力發揮有規模、有信譽的養老機構在居家社區養老醫養、康養服務雙結合中的特殊作用。

（三）單個居家社區養老服務項目點、線、面推廣示范普及，因地制宜、逐步提升整體居家社區養老服務水平

福建省內各地已經落地開展的居家社區養老服務中，有些項目具有創新價值，符合居家社區養老服務發展的方向，可以結合各地經濟社會發展情況，逐步推廣普及。比如，“長者食堂”項目，屬于基本養老服務中的“助餐”服務創新，主要是為了解決社區老年人用餐“最后一米”難題。2019年，福建省民政廳在全省首批啟動20個試點建設，每個試點給予省級補助40萬元，收到良好社會效應。目前，“長者食堂”的運營主要依托城鄉社區養老服務設施，與政府購買服務項目相結合，整合市場資源和社會公益資源，為城鄉老年人提供普惠式的助餐配餐送餐服務。福建省內各地因地制宜，以“長者食堂”項目為抓手，不斷釋放創新活力。比如，晉江市39家長者食堂中，有33家設在養老機構內，剩下6家設在居家社區養老服務站內；13家運營主體為工商法人；33家廚房面積在100平方米以上；11家年運營經費在50萬元以上；22家每天每餐就餐人數在30人以上。截止2021年底，福建全省共建成長者食堂822個，日均服務老年人超過1.6萬人。①數據來源于福建省民政廳提供的材料。2022年福建省政府工作報告提出新建300個以上長者食堂的目標，［23］這既是對該項目能有效提升養老服務滿意度和幸福感作用的肯定，也有利于發揮政府引導作用，由點到線，由線到面，帶動更多社會力量參與。

類似這樣的點狀服務創新項目還有適老化改造服務項目和鄰里互助服務項目等。2020年啟動的《福州市困難老年人家庭適老化改造實施方案》，計劃3年內完成180個小區適老化改造和6 000戶困難老年人家庭適老化改造，到2022年實現全市符合條件且有意愿的困難家庭適老化改造率達到100%。福州市鼓樓區水部街道開設全省首個“金厝邊”為老志愿服務驛站，廈門市思明區廈港街道融合打造街道黨群服務中心和居家社區養老服務照料中心，都是引入市場化機制，委托專業社會組織運營管理，創新黨組織在為老公益服務中的帶頭和鏈接資源作用，開發“近鄰”（社會）資源，從醫、養、住、食等方面著手培養社區互助養老服務能力。

四、結論與討論

為解決居家社區養老服務供需矛盾緊張問題，本文在積極應對人口老齡化視角下，分析了居家社區養老服務模式政策演變及其創新的方向趨勢、時代意義。通過福建省居家社區養老服務模式創新實踐經驗的案例分析不難發現，當前和未來一段時間內，居家社區養老服務體系和服務供給方式已經略具雛形。以《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》對居家社區養老服務模式內涵的描繪為依據，不難發現，新時代居家社區養老服務模式創新實踐具有以下四個特點。

一是街道（鄉鎮）層面的居家社區養老服務照料中心（農村幸福院）、社區層面的居家照料服務站點成為居家社區養老服務的兩級供給樞紐。實現城鄉兩級服務樞紐的全覆蓋，因地制宜，引導養老機構、國有企業、社會力量等各類主體的積極參與，實現兩級服務樞紐可持續運營，將成為未來居家社區養老服務模式創新的重要內容。

二是各種智慧養老專業化服務組織是目前居家社區養老服務照料中心、站點的重要運營主體。他們通過承接政府購買基本養老服務項目，獲得穩定的服務資源，涵養住穩定的服務團隊，鍛煉出專業化服務能力，擴展出市場化服務供給能力，從而將服務從線上向線下、向社區、向家庭延伸，將服務內容從基本服務項目向非基本服務項目延伸。發揮政府購買服務項目的引導和杠桿作用，培育壯大市場主體，推動智慧養老專業化服務組織向專業化、標準化、連鎖化發展，將成為未來居家社區養老服務普惠化和提檔升級的重要抓手。

三是社區長者食堂服務普及化、普惠化是有效提升養老服務獲得感、幸福感的切入點；醫養、康養服務資源下沉，并在社區和家庭落地，也就是“老有所養、老有所醫”，將成為未來一段時間內居家社區養老服務克難攻堅的重點領域。應重點支持養老機構延伸服務到居家社區，打通醫養康養服務最后一米，將養老機構專業化的醫養、康養服務資源引導、下沉到社區。

四是持續探索“黨建+”居家社區養老服務新途徑，發揮黨組織的引領帶頭作用，將物業公司、業主組織與各類社區組織有機融入到居家社區養老服務體系建設中去，激發社區社會資本，打造近鄰互助養老新模式。這一方面的實踐還在萌芽摸索階段，將是未來很長一段時間內政府鼓勵地方老齡工作創新的大方向。

總的來說，“十三五”以來，在政策與實踐創新的雙輪驅動下，初步形成了具有中國特色的居家社區養老服務模式，為“十四五”時期居家社區養老服務體系建設與完善奠定了良好基礎。最后需要指出的是，當前階段居家社區養老服務體系建設也存在一些明顯的不足。比如，不少地區的居家社區養老服務供給在拓展“非基本養老服務”方面乏力，市場力量參與的積極性被有效需求不足所限制，也制約了優質市場力量進入居家社區養老服務市場領域的空間。如何培育和營造適合居家社區養老服務發展的市場環境，應成為“十四五”時期需要著力面對的問題。這不僅關系到“積極應對人口老齡化”戰略能否在實質上惠及億萬老年人群及其家庭，也將深刻影響居家社區養老服務業的發展能否有機融入到現代服務業中，助推中國經濟健康、高質量發展。此外，如何實現居家社區養老服務中的醫養、康養相結合，目前雖然已經提出了命題，但還沒有一個廣覆蓋、可復制、普惠性的完整方案出現，這也將是未來居家社區養老服務是否能滿足廣大人民群眾不斷增長的養老服務需求需要面對的最大痛點之一。