地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型困境與建議
——基于田野調(diào)查的分析

趙術高何 杰雷 曦

（1.瀘州職業(yè)技術學院，四川 646000；2.阿壩職業(yè)學院，四川 623200）

內(nèi)容提要:地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型不僅事關新一輪國企改革成敗，更是防范化解財政金融風險的關鍵。作為地方政府預算外投融資主體，地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型因面臨公益性資產(chǎn)與償債責任不清、財政金融“硬著陸”轉(zhuǎn)型風險等諸多現(xiàn)實困難而舉步維艱。通過田野調(diào)查分析，融資平臺主體職能角色異化與畸形治理結(jié)構(gòu)、政府預算軟約束，以及激勵與約束機制同時失效等地方政府治理能力與治理體系建設滯后，是地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型受阻三個層面的原因。因此，需要以公益性和經(jīng)營性界限的劃分為基本出發(fā)點，全面清理、甄別、剝離融資平臺公益性資產(chǎn)及其債務，分類推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，同時還應厘清政府與市場的邊界，加快推進現(xiàn)代財稅制度建設，為融資平臺順利轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

一、地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型背景與文獻綜述

地方政府融資平臺是介于市場和政府的邊界地帶，以市場化經(jīng)營主體身份實際承擔或部分承擔政府預算外公共服務投融資職能的特殊經(jīng)濟主體。2020年6月中央全面深化改革委員會審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022）》，拉開了新一輪國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革序幕。基于在地方國企所占絕對比重及其在地方經(jīng)濟社會中所扮演的特殊角色，地方融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度建設改革或?qū)⒊蔀榇溯唶蟾母锍蓴〉年P鍵因素之一。

地方融資平臺的產(chǎn)生有其深刻財政經(jīng)濟背景。簡單來說，它因市場改革和政府公共服務治理改革時差而產(chǎn)生，脫胎于計劃體制，萌芽于1994年分稅制改革，繁榮于2008年金融危機后。1994年分稅制改革后，盡管當時的《預算法》確立了嚴格的預算約束，但在財權(quán)與事權(quán)不匹配導致的地方政府財力失衡的情況下，地方政府預算外債務融資需求日漸強烈，地方融資平臺開始出現(xiàn)。2008年金融危機后，中國人民銀行聯(lián)合原銀監(jiān)會于2009年聯(lián)合發(fā)布信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整意見，鼓勵各級地方政府組建投融資平臺，不僅催生了地方融資平臺的無序擴張，更誘發(fā)了地方政府預算外債務融資的競爭性飆漲。盡管僅一年后國務院即通過《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）要求地方各級政府全面清理融資平臺公司債務、實施平臺市場化轉(zhuǎn)型，但在中央和地方政府的博弈中，在財政分權(quán)、預算軟約束、地區(qū)競爭和行政錦標賽的糾纏中，地方融資平臺反而在2010年之后規(guī)模越來越大、數(shù)量越來越多。

地方融資平臺的無序擴張，不僅積累了大量政府隱形赤字和財政風險，還積累了類似20世紀九十年代初期“三金三亂”的系統(tǒng)性金融風險。同時，由于政府公益性服務和壟斷性經(jīng)營特有的非市場化交易結(jié)構(gòu)和盈利模式，多數(shù)融資平臺形成了職能模糊、權(quán)責不清等畸形的公司治理結(jié)構(gòu)，嚴重制約融資平臺現(xiàn)代企業(yè)制度建設。因此，地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型不僅事關新一輪國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革成敗，同時還因其關聯(lián)著財政風險和金融風險，更成為保障國家經(jīng)濟安全的重要風險點。地方融資平臺不僅要面臨構(gòu)建科學高效的現(xiàn)代企業(yè)制度任務，在這之前還得首先厘清經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)債務關系，統(tǒng)籌規(guī)避相關財政金融風險，市場化轉(zhuǎn)型及現(xiàn)代企業(yè)制度建設面臨諸多現(xiàn)實困難而舉步維艱。

地方融資平臺的復雜性注定其市場化轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)工程。為此，不少文獻對地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型困境進行了全方位的研究，從政府財力水平與擔保水平（周金飛，2020）、經(jīng)營模式與績效表現(xiàn)（牟天琦，2021）、平臺治理結(jié)構(gòu)（潘理權(quán)等，2019）等表象，到預算軟約束、財政分權(quán)與金融分權(quán)、晉升激勵（姜子葉、胡育蓉，2016；陳寶東、鄧曉蘭，2017；陳菁、李建發(fā)，2017；王文甫、艾非，2021；郭敏等，2020）等體制機制深入分析了融資平臺的成因及市場化轉(zhuǎn)型困境，但受限于地方政府性債務監(jiān)管保密性、融資平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)不可得或不可靠等原因，導致不少研究從一開始就面臨數(shù)據(jù)不可靠的尷尬。深入地方融資平臺及其債務運行機制幕后的田野調(diào)查也許是避免相關研究面臨的統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失或失真，進一步豐富融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、防范化解財政金融風險研究的有效途徑。本文試圖利用訪談、調(diào)查以及監(jiān)管核查等田野調(diào)查證據(jù)，盡可能全面揭示地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實困境及其原因的完整邏輯鏈條，并有針對性地提出合理化政策建議。

二、地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實困境與風險評估

（一）經(jīng)營性業(yè)務與公益性投融資活動相互交織，公益性資產(chǎn)與償債責任權(quán)責不清

1.公益性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)相互混淆，計量不準、權(quán)屬不清。大部分融資平臺早期賬面資產(chǎn)主要來自包括機關辦公樓、學校校舍、醫(yī)院房產(chǎn)等行政事業(yè)單位資產(chǎn)及政府儲備土地違規(guī)注入，后期則將本應作為代建項目管理核算的園區(qū)道路、非經(jīng)營性公路橋梁、市政公園等公益性資產(chǎn)記為經(jīng)營性資產(chǎn)，甚至捆綁公益性項目和經(jīng)營性項目購建運營，未設置明細科目分別核算，待攤費用、利息資本化乃至直接成本的歸集計量不準確，導致公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)計量不準、權(quán)屬不清。如某城投公司將與財政部門就是否應資本化并由財政全額承擔存在分歧的21個公益性項目相關債務利息36.36億元計入公益性資產(chǎn)賬面價值，按經(jīng)營性資產(chǎn)管理模式計提公益性資產(chǎn)折舊或減值準備，以及將公益性項目列為經(jīng)營性業(yè)務，從而產(chǎn)生巨額應繳稅金及增值稅留抵退稅，影響公益性資產(chǎn)賬面價值和資產(chǎn)權(quán)屬關系。巨額的權(quán)屬差異要么形成融資平臺的潛虧因素，要么形成財政的隱性赤字，并直接影響后續(xù)資產(chǎn)剝離移交。

2.公益性項目與經(jīng)營性業(yè)務的融資來源相互混淆、權(quán)屬關系不清。融資平臺既未準確區(qū)分公益性資產(chǎn)和經(jīng)營資產(chǎn)，也未準確區(qū)分其融資來源，財務會計管理框架混亂，資金管理不明晰，公益性項目財政撥款未按預算指標準確對應到具體項目，債務與項目建設支出不匹配，將所有公益性項目財政撥款記為公司經(jīng)營收入或所有者權(quán)益，導致融資平臺公益性資產(chǎn)與其對應的融資來源不匹配。如某融資平臺的25億元城投債和17.7億元公益性項目專項借款中共有6.5億元被挪作他用，甚至部分財政劃撥的政府性債務置換債券也被挪作他用。一個更為普遍的現(xiàn)象是，多數(shù)融資平臺的公益性資產(chǎn)與其獲得的財政撥款、申報的政府法定債務及隱性債務的總量和結(jié)構(gòu)都很難匹配。如某城投平臺截止2019年末公益性資產(chǎn)賬面原值1，078.26億元，除全額記為資本公積并逐步用于轉(zhuǎn)增實收資本的歷年財政撥款642.55億元以及納入財政監(jiān)控的隱性債務212.52億元外，有約近200億元的缺口無法準確落實其資金來源。按資金來源等于資金占用的基本原理，公益性資產(chǎn)賬面價值（資金占用）應與公益性資產(chǎn)收益、財政撥款及相應的債務等（資金來源）相等，但多數(shù)平臺公司的財務數(shù)據(jù)很難支撐這樣的恒等關系，原因既在于公益性資產(chǎn)價值計量不準，也在于公益性資產(chǎn)對應的債務總量及結(jié)構(gòu)核算不準確，政府債務申報不實，公益性項目與經(jīng)營性業(yè)務籌資相互混淆。

在調(diào)研訪談中，受訪融資平臺和相關政府部門都坦承很難確認融資平臺公益性資產(chǎn)及其債務的準確數(shù)據(jù)。公益性資產(chǎn)及對應的財政撥款、債務融資在與融資平臺經(jīng)營性業(yè)務間的相互混淆與結(jié)構(gòu)性錯配，暗藏著巨大的預算軟約束風險和信用風險，不僅進一步影響公益性資產(chǎn)的權(quán)屬甄別，也導致與融資平臺相關的政府性債務規(guī)模不清，融資平臺市場信用與政府信用模糊，這既不利于甄別政府和融資平臺各自的償債責任，不利于公益性資產(chǎn)及其債務的同步剝離移交，也勢必對市場化轉(zhuǎn)型后的企業(yè)資信帶來深遠影響。

（二）地方融資平臺的負面影響短期內(nèi)難以消除

1.將公益性資產(chǎn)以融資租賃、PPP、政府購買服務、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式繼續(xù)融資。2015年前后國家嚴禁地方政府違規(guī)舉債后，不少地方以虛假政府購買服務、PPP、融資租賃、政府性基金等形式繼續(xù)預算外融資，形成隱性債務。如某融資平臺于2015年和2016年分別以兩座非收費市政大橋作為租賃物，通過融資租賃方式向金融機構(gòu)融資；2014年將受托管理維護的公益性路橋資產(chǎn)打包，以政府購買服務名義向社會提供路橋公共服務，目的在于做大經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性收支規(guī)模，提高持續(xù)融資的資信水平。有的基層政府利用公益性資產(chǎn)與融資平臺實施所謂PPP合作，并將公益性資產(chǎn)作為抵押物由PPP項目公司向銀行貸款。如調(diào)查中有兩個區(qū)縣不僅各自將轄內(nèi)公益性水庫與其融資平臺實施所謂PPP合作并將水庫作為抵押物由SPV公司向銀行貸款，同時政府又將水庫經(jīng)營權(quán)“售賣”給SPV公司，SPV公司支付給政府的價款正好來源于銀行貸款。從財務穿透看，其實質(zhì)是以水庫等公益性資產(chǎn)作為抵押物向銀行貸款并以非稅收入外衣轉(zhuǎn)化為財政收入，還款則以所謂可行性缺口補助分期還本付息。有的政府還將融資平臺代管的公租房收益權(quán)按房屋市場租賃價出讓給平臺公司，而融資平臺的資金同樣來源于債務融資。在這樣的操作下，公益性資產(chǎn)和債務的持續(xù)糾纏進一步加大了融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的困難。

2.公益性資產(chǎn)難以及時剝離移交。國家從2010年起多次要求地方政府投融資平臺實施市場化轉(zhuǎn)型，剝離公益性資產(chǎn)。但受限于資產(chǎn)債務權(quán)屬不清及融資平臺背后巨大的財政金融風險等原因，截止目前鮮有公益性資產(chǎn)的剝離劃轉(zhuǎn)與融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。有的基層政府甚至至今仍“租住”在由融資平臺代建但未及時剝離移交的辦公樓。但若以激進方式剝離移交融資平臺公益性資產(chǎn)，不僅直接沖擊當前基層政府已極為脆弱的財政收支平衡，也勢必沖擊當前政府性債務管理路徑及資本市場穩(wěn)定。

3.融資平臺虛假資信證明潛在影響制約著融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。融資平臺混淆公益性項目與經(jīng)營性業(yè)務的根本目的還在于以公益性資產(chǎn)虛增企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)獲得融資資信能力。為了提升融資能力以不斷向銀行等獲得貸款，不少融資平臺還通過虛構(gòu)經(jīng)濟業(yè)務等財務造假粉飾財務報表。比如某融資平臺就通過將公益性資產(chǎn)列報為經(jīng)營性資產(chǎn)使得經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模虛增3倍，對公益性資產(chǎn)計提經(jīng)營性折舊，將財政投入的公益性項目建設資金記為經(jīng)營性收入，而其本身并無主營業(yè)務收支。有的地方政府甚至還依據(jù)中介機構(gòu)出具的虛假財務報告向?qū)崬樘潛p的融資平臺收繳國有企業(yè)經(jīng)營利潤。平臺公司間“互買互賣”公益性資產(chǎn)時虛高交易價格且成本結(jié)轉(zhuǎn)不準確，使得公益性資產(chǎn)計量及財務報告更不準確。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)某承擔當?shù)卣L江流域生態(tài)環(huán)境治理業(yè)務的融資平臺將政府耕地開墾費規(guī)費收入作為公司經(jīng)營收入，同時為達到融資授信額度的資信水平和還款需求，當?shù)卣€擅自提高耕地開墾費收費標準以增加融資平臺的所謂經(jīng)營收入。正是由于普遍存在的融資平臺會計信息失真（李鵬，2020）不足以支撐當前龐大的隱性債務的信貸基礎，一旦剝離融資平臺的公益性資產(chǎn)勢必立即拉爆融資平臺債務信用鏈條，沖擊當前脆弱的融資平臺與資本市場的信貸關系，處理不當容易激發(fā)金融風險。

（三）融資平臺承擔公共服務職能的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變

1.融資平臺承擔公益性項目建設主體責任的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變。作為政府預算外投融資主體，當前大部分融資平臺參與政府公共服務供給職能的交易結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了既定的法律框架和債權(quán)債務合同。在相應的公益性項目未完成移交的情況下，或原有經(jīng)濟合同未執(zhí)行完畢的情況下，融資平臺承擔公益性項目的建設主體責任現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變。已完工公益性資產(chǎn)要么因政府無力承擔項目建設支出責任而無法及時移交剝離，要么因無對應的經(jīng)營性收入難以順利找到承接的社會資本方變賣資產(chǎn)償債，融資平臺必須在繼續(xù)承擔項目營運（管理）維護責任的同時，還得繼續(xù)向市場融資用來彌補運營（管理）維護的資金缺口，通過借新還舊維持債務鏈條，以拖延或平滑政府債務風險。如某融資平臺截止目前尚有49個公益性項目未完工而不得不繼續(xù)完成未完工項目的后續(xù)融資和建設任務，已完工的52個市政道路、橋梁、隧道等公益性資產(chǎn)因無對應的經(jīng)營性收入，龐大的隱性債務規(guī)模無法化解，導致這些已完工投入使用多年的市政資產(chǎn)無法及時剝離劃轉(zhuǎn)，且只能通過借新還舊來歸還到期債務本息和支付維護費用。

2.對融資平臺的路徑依賴短期內(nèi)難以徹底扭轉(zhuǎn)。為政府公益性建設項目融資是絕大多數(shù)融資平臺的主要職能，并由此形成了地方政府通過債務杠桿拉動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的路徑依賴。但一方面，融資平臺債務雪球越滾越大，信用杠桿難以持續(xù)。另一方面，基層政府以融資平臺為載體的債務杠桿經(jīng)濟發(fā)展路徑依賴在持續(xù)的惡性循環(huán)中進一步固化。不少地方政府通過融資平臺并憑借政府壟斷地位，已深度參與到了除交通、水利、市政等公共服務外的扶貧產(chǎn)業(yè)、旅游（康養(yǎng)）、鄉(xiāng)村振興、環(huán)保等具有較大競爭性成分的領域。在中西部不少地區(qū)，主要依賴于政府債務融資的公共投資已成為地方經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力。地區(qū)GDP、政府收入尤其是非稅收入、財政收支平衡及就業(yè)等嚴重依賴以融資平臺為起點的政府債務投融資拉動的產(chǎn)業(yè)鏈。在當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型持續(xù)深入推進，疫情防控常態(tài)化等背景下，激進的融資平臺轉(zhuǎn)型極易導致地區(qū)財政經(jīng)濟運行的劇烈波動，處理不慎將會使得基層經(jīng)濟社會發(fā)展面臨“硬著陸”的風險。

（四）警惕地方融資平臺“換馬甲”式的虛假轉(zhuǎn)型并積累新的財政金融風險

自國企改革三年行動計劃實施以來，各地方政府針對融資平臺實施了較大規(guī)模的改革重組，但實際操作過程中主要是“合并同類項”，將業(yè)務領域大致相同的多個平臺整合為一個平臺或平臺集團，但業(yè)務實質(zhì)并無根本變化，存在“換馬甲”的嫌疑。有的基層政府還以向融資平臺注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為由，將舊有融資平臺名下有一定收益來源的經(jīng)營性資產(chǎn)或公益性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓到新成立的國有企業(yè)，甚至以虛高的價格轉(zhuǎn)讓標的資產(chǎn)。有的基層政府以盤活存量資產(chǎn)為名將產(chǎn)權(quán)不清、已無市場價值資產(chǎn)甚至公共設施售賣給所謂轉(zhuǎn)型后的融資平臺。如將被廢棄而僅剩賬面價值的鄉(xiāng)村中小學校舍、廢舊辦公樓，難以獲得產(chǎn)權(quán)的市政道路路邊公共停車位，以及原融資平臺開發(fā)建設的商業(yè)綜合體周邊的公共廁所、廣場等市政公共設施捆綁到商業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓虛假轉(zhuǎn)型的融資平臺。這些變臉后的國有企業(yè)，不僅在公司治理結(jié)構(gòu)、管理團隊方面相較于舊有融資平臺并無質(zhì)的改變，其籌資來源除少量的經(jīng)營性收入及注冊資本金外，仍然主要依賴于債務融資。

融資平臺虛假市場化轉(zhuǎn)型的不良后果在于:一是表面上降低了舊融資平臺的負債水平，但實質(zhì)是以新平臺的債務來化解舊平臺的債務，而新成立的國有企業(yè)以目前的政策框架而言又很難立即被認定為融資平臺；二是舊有融資平臺相對“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”被售賣后，使得其剩余債務面臨更大的信用風險；三是有“自買自賣”國有資產(chǎn)、虛增財政收入的嫌疑，甚至披著盤活存量資產(chǎn)的外衣，將銀行貸款直接“洗白”為財政收入，在持續(xù)積累金融風險的同時進一步惡化財政可持續(xù)發(fā)展能力。融資平臺虛假轉(zhuǎn)型使得政府債務融資更加隱蔽，國家政府性債務管控、化解財政金融風險的形勢更加復雜。事實上，嚴寶玉等（2021）的實證研究就一針見血地指出，當前不少融資平臺市場化轉(zhuǎn)型主要目的并非提高投資效率、化解債務風險，而是“美化”資產(chǎn)負債表和如何短期內(nèi)提高再融資能力，干擾了宏觀調(diào)控政策的有效性。

三、阻礙地方融資平臺順利轉(zhuǎn)型的體制機制性因素剖析

（一）主體角色的異化和畸形的治理結(jié)構(gòu)是制約融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的直接原因

地方融資平臺實質(zhì)上承擔著政府公共服務供給職能，其主要職能是在《預算法》規(guī)范外為政府公共服務提供債務融資通道，是地方政府公共服務職能的延伸而并非自主經(jīng)營、自擔風險、自負盈虧的市場主體。市場主體角色異化，并由此導致公司治理結(jié)構(gòu)畸變，并未形成以企業(yè)法人制度為主體，以公司制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度和治理結(jié)構(gòu)，更不具備與市場競爭相適應的組織結(jié)構(gòu)以及市場核心競爭力。

事實上，作為政府預算外公共服務投融資通道，絕大多數(shù)地方融資平臺的營運行為直接受政府管控，幾乎所有重大投融資決策直接聽命于政府行政指令，其經(jīng)營管理通常也不以獨立經(jīng)濟利潤為主要目的。有的財政部門還為融資平臺開設了財政零余額賬戶，把融資平臺視同財政預算單位管理。在主體角色異化和畸形的治理結(jié)構(gòu)影響下，地方融資平臺公益性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及其對應的債務和所有者權(quán)益等權(quán)屬關系不清，反過來又直接制約著地方融資平臺現(xiàn)代企業(yè)制度的建設與后續(xù)公益性資產(chǎn)、債務的剝離，直接制約著融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度建設。

（二）事權(quán)與支出責任劃分建設滯后和預算軟約束的雙重影響是制約融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的深層次原因

1.財政體制形成的預算軟約束是制約地方融資平臺順利轉(zhuǎn)型的體制性原因。1994年的《預算法》嚴格禁止地方政府自行發(fā)債且不得列赤字，但當時分稅制提出的“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”政府間財政管理體制原則，在客觀上的“財權(quán)上移、事權(quán)下放”的制度設計下，導致地方政府事權(quán)與財權(quán)、財力與支出責任脫節(jié)。由于事權(quán)與財權(quán)不能完全匹配，政府間事權(quán)與支出責任劃分面臨較大的自由裁量權(quán)空間，導致地方政府事實上的預算軟約束。行政授權(quán)與財政分權(quán)不匹配引發(fā)的預算軟約束與《預算法》硬約束的對立是導致地方融資平臺得以無序擴張并制約其市場化轉(zhuǎn)型的體制性原因。

其一，上級財政通過富有彈性的一般性轉(zhuǎn)移支付和規(guī)模龐大的專項轉(zhuǎn)移支付，以及各種區(qū)域性政策優(yōu)惠條件等顯性和隱性的財政救助來平衡地方財政（姜子葉、胡育蓉，2016），緩解下級財政越來越大的收支缺口壓力，由此形成了財政體制層面的預算軟約束。

其二，地方公共服務的自主權(quán)往往很大程度直接受到上級政府乃至中央政府指令性干預，其中存在大量的政府間財權(quán)和事權(quán)的不清晰和不對稱形成的自由裁量空間，地方政府為完成與上級政府行政指令干預相關的專項轉(zhuǎn)移支付配套而不得不突破預算法限制，在自身財政承受能力之外以債務杠桿來完成配套任務。

其三，唯GDP論或以經(jīng)濟增長為主的行政考核進一步激勵地方政府依賴預算外高杠桿投資、土地財政等拉動經(jīng)濟增長（毛捷、徐軍偉，2019），并形成了高杠桿和土地財政等緊密相關的政府預算外債務擴張路徑。

在上述多重因素影響下，早期不少基層政府在交通、水利、能源等行政主管部門內(nèi)，以其所屬事業(yè)單位或事業(yè)單位改制的企業(yè)為載體，利用預算管理滯后遺留的預算外資金并借助銀行信貸成立項目主體，承擔屬于公共品或準公共品的基礎設施建設任務。2009年中國人民銀行、銀監(jiān)會鼓勵各級地方政府組建投融資平臺后，地方財政表外債務出現(xiàn)競爭性飆漲（郭玉清、毛捷，2019），在名義財政分權(quán)實為財政授權(quán)的矛盾中形成的預算軟約束，以及行政錦標賽激勵等多重因素交織下，財政金融風險快速集聚。

2.債務“大而不倒”的逆向選擇和道德風險反向制約著融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。地方政府通過融資平臺實施的預算外公共服務投融資行為不僅嚴重影響著基層政府公共服務預算約束的法制性和嚴肅性，并逐漸積累、演化為政府性債務“大而不倒”的逆向選擇和道德風險問題。

一是地方政府融資平臺預算外的公益性項目投融資活動普遍存在預算約束剛性不強的問題。在2015年之前，與融資平臺相關的地方政府債務投融資活動并未納入地方政府預算管理，對未來財務平衡等方面考慮較少，往往以不切實際的高成本融資，相關投融資行為伴隨著預算軟約束的成本約束松弛，導致高昂的直接融資成本，項目預算通常也不受預算投資評審等預算管理約束，基于成本收益的財務管理較為粗放，預算不夠精準，重復建設與損失浪費現(xiàn)象較為普遍，不僅埋下預算超支甚至舞弊腐敗等道德風險隱患，惡化融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量，也不利于后期有效盤活存量資產(chǎn)和融資平臺市場化轉(zhuǎn)型后的抗風險能力。當年審計署和財政部以償還責任、擔保責任、救助責任三類債務合同法律要件形式來認定地方政府債務，而非以融資平臺經(jīng)營性和公益性投融資活動界限的經(jīng)濟交易實質(zhì)來區(qū)分經(jīng)營性債務和政府性債務，也未能有效控制地方政府以融資平臺來擴張政府預算外公益性投資活動，面對債務監(jiān)管的逆向選擇反而讓融資平臺進一步積累越來越龐大的所謂“隱性債務”。

二是預算軟約束下的過度投資和過度舉債積累了地方政府龐大的表內(nèi)表外債務規(guī)模，極易引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風險。現(xiàn)實中多地政府隱性債務已出現(xiàn)實質(zhì)性違約，財政風險與金融風險交織蔓延的苗頭已經(jīng)出現(xiàn)。在融資平臺龐大債務體量引發(fā)“大而不倒”的逆向選擇預期下，地方政府和市場迷信中央政府終將救助融資平臺債務與地方財政赤字，“財政信用化”反過來“綁架”頂層制度設計，弱化地方政府推進融資平臺轉(zhuǎn)型的動力和制度約束力。

僅以公開市場發(fā)行的城投債券為例，盡管城投債并非全是政府債務，但不可否認的是，城投債的主體是政府公益性項目的債務融資。城投債僅僅占政府債務的較小份額，卻是目前除法定債務外唯一可公開獲得的，相對可靠的地方政府債務數(shù)據(jù)之一。根據(jù)Wind統(tǒng)計數(shù)據(jù)（詳見表1），自2010年到2020年，我國城投債規(guī)模從2010年的1898億元猛增到2020年43703億元，凈融資規(guī)模也從1895億元上升到16470億元，市場對財政信用化的迷信可見一斑。按理說，2014年新《預算法》后，披著公司債、企業(yè)債等外衣的城投債就應受到嚴厲監(jiān)管，但事實有力證明了國家預算管理正式法規(guī)的強約束與事實上的預算軟約束的對立。同時，表1還反映了一個很有意義的細節(jié):2017年相關監(jiān)管趨嚴，城投債發(fā)行規(guī)模和凈融資規(guī)模都發(fā)生了斷崖式下降，但之后又急劇增長，隱晦印證了頂層制度設計被地方融資平臺“大而不倒”的財政金融風險綁架而不得不逐漸放松監(jiān)管的尷尬。

表1 2010年-2020年我國城投債發(fā)行規(guī)模統(tǒng)計 單位:億元

（三）政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設滯后是制約融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的根本原因

財政是國家治理的基礎和重要支柱，但現(xiàn)代財政制度建設尚在持續(xù)推進中，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設滯后，政府和市場邊界不清，低效率的融資平臺預算外政府投融資活動預算軟約束使得財政作為國家治理的基礎和重要支柱作用發(fā)揮不暢，更是導致地方融資平臺得以無序擴張和制約其市場化轉(zhuǎn)型的根本原因。

1.基層政府預算管理缺乏科學有效的財務平衡思維，助長融資平臺無序發(fā)展。科學適當?shù)呢攧崭軛U是市場經(jīng)濟體制下以商品經(jīng)濟為基礎的財稅治理和國家治理邏輯的合理組成部分，但粗放式、低效率的政府債務投資項目很難實現(xiàn)財務平衡，可預見的稅收回報很難涵蓋還債需求。當短期內(nèi)的財務回報不能滿足當期還本付息需要時，不得不借新債還舊債，形成惡性循環(huán)，并在持續(xù)的債務陷阱中越陷越深。

2.政府債務投融資的路徑依賴不斷固化，反過來制約融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。地方政府讓融資平臺在財政預算約束之外承擔了大規(guī)模的地方公共服務供給職能，經(jīng)過多年的發(fā)展固化，形成了地方政府公共服務供給和經(jīng)濟社會發(fā)展特有的路徑依賴，內(nèi)生發(fā)展動力不足。尤其是在當前經(jīng)濟形勢面臨需求萎縮、供給沖擊和預期減弱三重壓力下，調(diào)查中絕大多數(shù)基層財政經(jīng)濟官員坦承，政府債務投資拉動經(jīng)濟增長幾乎是短期內(nèi)唯一的選擇，進而在債務管控壓力下陷入進退兩難的境地。

3.行政體制與財政管理體制的銜接不暢，為地方政府通過融資平臺實施預算外投融資行為提供了反向激勵。與我國單一制行政體制相適應，沿襲歷次財政收、放權(quán)改革后的分稅制改革嚴格說來僅是財政授權(quán)下的激勵合約菜單。但一方面，與單一制行政體制下行政授權(quán)相關聯(lián)的財政分權(quán)與授權(quán)混淆不清，行政授權(quán)與財政分權(quán)不相適應，使得財政的約束與激勵機制同時失效。另一方面，地方行政長官任期責任制與政績工程等行政錦標賽的交織影響，不僅進一步加劇了預算約束的逆向選擇投機動機，更使得地方政府投融資行為失去了基本的責任約束，債務問題成為地方政府前后任行政長官間的“擊鼓傳花”的龐氏邏輯。經(jīng)與多地行政首長、財政部門相關負責人等的訪談中強有力地證實，即便當期有可用現(xiàn)金流也寧愿繼續(xù)擴大杠桿投資而不是積極還債，“新官不理舊賬”成為地方政府不愿及時清理甄別和剝離公益性資產(chǎn)債務、積極推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的主觀原因和逆向選擇。畢竟只有新增投資才能為任期提供GDP和可用財政收入的增長，而已經(jīng)形成固定資產(chǎn)的“舊賬”只能“無效耗費”當期彌足珍貴的財政資源。

地方政府投融資平臺投融資規(guī)模、方式和杠桿率的無序膨脹不僅對市場投資產(chǎn)生強力擠出效應，導致資本市場扭曲和資源低效錯配（李玉龍，2019），匿藏于融資平臺帷幕之后的預算外公共服務投資與債務杠桿相互交織、畸形共生，更使得道德風險與逆向選擇、金融風險與財政風險聚合疊加、交互傳導，構(gòu)成一條具有多米諾骨牌效應的信用風險鏈，使得融資平臺市場化轉(zhuǎn)型不僅僅是一個國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設問題，還是一個經(jīng)濟安全與發(fā)展問題，更是一個財政治理和國家治理體系和治理能力建設的大命題。

四、積極穩(wěn)妥推進地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的幾點建議

鑒于地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型面臨的錯綜復雜的形勢，既要治標，積極推進產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度建設，還要治本，理順地方融資平臺背后的預算體制、財政體制和國家治理體系，切實推進基層財政治理以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，為地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

（一）科學界定融資平臺經(jīng)營性業(yè)務和公益性職能屬性的邊界

區(qū)別于公共品和私人品的理論概念，在實踐中公共品和混合品也分為市場化供給和政府供給。融資平臺投融資項目中絕大部分是公共品或準公共品，要實現(xiàn)融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型，首先要準確把握市場和政府的邊界，準確區(qū)分融資平臺到底是以市場化模式還是政府投融資模式參與公共品和混合品供給，進而科學界定融資平臺經(jīng)營性業(yè)務和公益性職能的邊界，這也是劃分融資平臺資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、構(gòu)建融資平臺權(quán)責關系清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度的前提。因此，應按照是否為融資平臺帶來經(jīng)營性收益為基本原則，合理區(qū)分融資平臺資產(chǎn)和債務的經(jīng)營性屬性還是公益性屬性。而區(qū)分的關鍵是公共品或準公共品供給的交易結(jié)構(gòu)設計和融資平臺在其中所扮演的角色。

事實上，當前融資平臺參與公共品和混合品供給的方式主要有三種模式，應針對不同的情況采取相應的管控措施。第一，作為政府職能的延伸直接受政府指令參與公共品供給和公益性項目建設和管理維護，本質(zhì)上承擔政府相應公共服務部門的職能，這也是有的地方政府將平臺公司視同預算單位管理、開設財政零余額賬戶的原因。此時融資平臺的投融資項目所形成的資產(chǎn)債務不論法律形式如何，實際上全是政府公益性資產(chǎn)和政府債務。

第二，融資平臺以真實規(guī)范的特許經(jīng)營或PPP公私合作參與公共品和準公共品供給，并獲得真實可靠的特許經(jīng)營利潤或PPP經(jīng)營利潤。此時就應依據(jù)具體的交易結(jié)構(gòu)設計來判定融資平臺公益性資產(chǎn)和經(jīng)營資產(chǎn)。比如融資平臺僅作為公益性項目的代建業(yè)主，承擔政府公益性項目管理服務外包的，那么融資平臺就只能獲取管理服務費經(jīng)營收入，而項目資產(chǎn)就是政府公益性資產(chǎn)，對應的債務融資全是政府債務。同理，如 BT、BOT、BOOT、TOT 等，則應按相關協(xié)議和會計準則界定項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和償債責任。但是必須要強調(diào)這些交易結(jié)構(gòu)設計是真實規(guī)范的，對那些披著特許經(jīng)營或PPP外衣、實為政府變相融資的項目，不僅要清理整頓，相關資產(chǎn)必須納入公益性資產(chǎn)范疇剝離移交，清理后仍存續(xù)的相關債務也必須甄別認定為政府債務。

第三，現(xiàn)實中融資平臺還代表政府參與部分私人品供給的情況。不少地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，在市場投資不振的情況下，將公共品（準公共品）性質(zhì)的基礎設施和私人品性質(zhì)項目開發(fā)打捆，讓融資平臺進行一攬子的開發(fā)建設和營運，如鄉(xiāng)村旅游基礎設施捆綁鄉(xiāng)村旅游項目，開發(fā)區(qū)市政基礎設施捆綁開發(fā)區(qū)經(jīng)營性廠房建設項目等。但多數(shù)情況下政府與融資平臺無權(quán)責清晰的交易結(jié)構(gòu)，政府也未與融資平臺簽訂權(quán)責關系清晰的交易協(xié)議，市場和政府的邊界不清，導致融資平臺經(jīng)營性業(yè)務和公益性業(yè)務糾纏不清，項目資產(chǎn)、財政投入補助范圍、債務融資償債責任不明晰。此時就必須首先甄別、區(qū)分打捆項目中的私人品和公共品（準公共品）業(yè)務的資產(chǎn)和債務。

（二）全面清理甄別融資平臺公益性資產(chǎn)及其融資來源

在科學界定融資平臺經(jīng)營性和公益性業(yè)務的基礎上，理清融資平臺經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)及其融資來源邊界，加快公益性資產(chǎn)債務的同步剝離和移交。

1.全面清理甄別融資平臺公益性資產(chǎn)。以是否為融資平臺帶來真實合規(guī)的經(jīng)營性收入為基本原則來甄別融資平臺資產(chǎn)的經(jīng)營性或公益性屬性。在此基礎上，一是分別按照企業(yè)會計準則和政府會計準則要求，規(guī)范融資平臺經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)成本的會計確認、計量，為未來公益性資產(chǎn)剝離以及經(jīng)營性資產(chǎn)的后續(xù)經(jīng)營奠定基礎；二是規(guī)范融資平臺公益性資產(chǎn)剝離移交前的日常管理，明確養(yǎng)護管理機制、組織清產(chǎn)核資、負責資產(chǎn)登記，明確維護管理渠道和養(yǎng)護管理責任，落實維護資金來源。

2.全面清理與公益性資產(chǎn)購建運營維護相關的融資來源。融資平臺公益性資產(chǎn)購建及運營維護融資來源主要為三個渠道，即財政撥款、債務融資和收費收入。一是除有特定用途的專項資金外，財政撥款原則上只能補助公益性資產(chǎn)的購建和運維，只能作為公益性資產(chǎn)成本和相應的管理維護支出。二是收費收入應區(qū)分是私人品交易價格還是公共品服務收入。前者原則上應記為融資平臺的經(jīng)營收入，后者需要依據(jù)政府與融資平臺簽訂公共品項目購建運營經(jīng)濟交易實質(zhì)來判斷:若是真實合規(guī)的特許經(jīng)營或PPP公私合作方式，則應視為公私合作的共享收益；反之，則應作為公益性項目收益并優(yōu)先用于彌補項目成本和運維支出。三是債務融資來源同樣依據(jù)政府與融資平臺簽訂公共品項目購建運營經(jīng)濟交易實質(zhì)來判斷。若是真實合規(guī)的特許經(jīng)營或PPP公私合作方式，則應將相關債務作為SPV項目公司的經(jīng)營性債務；反之，則應全部甄別認定為政府債務。

（三）積極穩(wěn)妥剝離融資平臺公益性資產(chǎn)債務，分類推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

在準確甄別融資平臺公益性資產(chǎn)與融資來源的基礎上，為防止激進的制度轉(zhuǎn)換“硬著陸”風險，應秉持黨中央一再強調(diào)的“穩(wěn)中求進”基本原則，積極穩(wěn)妥剝離公益性資產(chǎn)債務，分類推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，平滑財政金融風險。

1.及時有序剝離融資平臺公益性資產(chǎn)及其債務。遵循科學界定市場與政府的邊界、經(jīng)營性業(yè)務與公益性業(yè)務邊界的原則:一是融資平臺參與的政府純公共服務項目資產(chǎn)原則上全部移交相關政府職能部門，對應的債務應基于國家“誰舉債、誰負責”，以及事權(quán)與支出責任劃分的原則，由對應級次政府財政承擔。如公園等市政項目、非收費公路橋隧等。二是融資平臺參與的準公共服務項目，視其交易結(jié)構(gòu)是否是合規(guī)的特許經(jīng)營或PPP公私合作模式，若是，則保留為融資平臺經(jīng)營性資產(chǎn)和債務；反之，則應及時清理不合規(guī)的交易，終止項目協(xié)議和債務協(xié)議。三是融資平臺參與政府公共服務與私人品業(yè)務打捆的項目，在準確甄別公共服務資產(chǎn)債務和私人品業(yè)務資產(chǎn)債務的基礎上，原則上應將私人品業(yè)務剝離到融資平臺經(jīng)營性業(yè)務范疇，由融資平臺占有相關經(jīng)營性業(yè)務資產(chǎn)并承擔對應的償債義務，公共服務資產(chǎn)和債務應剝離為政府公益性資產(chǎn)和政府性債務。

2.妥善處置融資平臺剝離后公益性資產(chǎn)和債務。地方各級政府、財政及其相應部門應按照公共服務職能所對應的公益性資產(chǎn)，做好融資平臺公益性資產(chǎn)剝離移交的準備銜接工作。對權(quán)責清晰，債務體量不大，影響范圍較小的，應成熟一個及時剝離移交一個，資產(chǎn)納入相關主管部門管理維護并登記入賬，相關債務通過政府債券或預算償債準備金予以消化。對權(quán)責關系尚未理清、資產(chǎn)債務體量大，影響大的，可以參照當年消化處理“三金三亂”的思路，設置“防爆屋”，由當?shù)卣闪㈩愃圃拇筚Y產(chǎn)管理公司的方式逐步清理消化，目前如湖南邵陽等個別地方政府已有類似的探索。

（四）強化預算約束，為融資平臺轉(zhuǎn)型及持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境

地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的深層次路徑不僅在于對公司治理結(jié)構(gòu)的“修補”和現(xiàn)代企業(yè)制度改造，更在于政府財政體制、管理機制等多維度系統(tǒng)性創(chuàng)新。優(yōu)化地方政府投融資模式、扭轉(zhuǎn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展對債務杠桿的過度依賴，是地方投融資平臺能否順利轉(zhuǎn)型及持續(xù)健康發(fā)展的根本途徑。因此，應正本清源，加快推進現(xiàn)代財稅制度建設，強化預算約束，堅決遏制地方政府預算外投融資沖動和財政信用化。

1.加快推進現(xiàn)代財稅制度建設，強化預算約束。其一，加快推進現(xiàn)代預算制度建設，提高預算執(zhí)行約束力。政府公益性投融資活動全部納入預算管理，實行項目庫管理并納入中期滾動預算。在完成融資平臺公益性資產(chǎn)債務剝離前，將包括融資平臺公益性項目投融資活動在內(nèi)的政府所有與履行公共服務職能相關的投融資活動納入財政預算管理，強化對融資平臺存續(xù)公益性項目投融資預算監(jiān)管和信息公開。融資平臺公益性資產(chǎn)債務剝離移交后不得直接作為政府公益性投融資主體，政府新增公益性項目投資職能全部收歸政府職能部門，除特許經(jīng)營或PPP公私合作模式外，禁止融資平臺轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)直接作為項目法人承擔政府公益性項目建設營運職能。

其二，加快事權(quán)與支出責任劃分等政府間財政體制建設，尤其加快省以下財政體制建設，提高體制性預算約束力，穩(wěn)定基層政府財力預期。進一步明確各級政府的職責范圍和事權(quán)，賦予與之相匹配財力，完善地方稅體系，規(guī)范非稅收入征管，固化一般轉(zhuǎn)移支付，以基層部門預算為基礎實行自下而上的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付預算編報，將上級政府對下轉(zhuǎn)移支付納入各級財政中期預算管理，以穩(wěn)定的財力預期引導下級財政自平衡管理。在此基礎上，強化財務平衡約束，從源頭上杜絕地方政府預算外投融資活動，防止地方融資平臺“換馬甲”式的假轉(zhuǎn)型。

其三，強化預算監(jiān)管。面對政府以融資平臺為載體的預算外投融資活動在越來越嚴厲的監(jiān)管禁令之下仍不斷膨脹，還需要引起對監(jiān)管方式、監(jiān)管執(zhí)行力甚至“監(jiān)管俘獲”的深刻反思。未來可以預算一體化和政府綜合財務報告制度建設為契機，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)數(shù)字治理手段，打通財政、預算單位、國有企業(yè)（融資平臺）和資本市場間的信息障礙，進一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀檢監(jiān)察、審計、財會、銀保監(jiān)等多方監(jiān)管力量，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管合力，以強有力的預算監(jiān)管打破“大而不倒”的逆向選擇預期，提高監(jiān)管威懾力，有效防范“大而不倒”的道德風險。

2.厘清政府和市場的邊界，積極培育融資平臺轉(zhuǎn)型后的健康可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。以政府職能轉(zhuǎn)變、財政民主法治建設以及公共服務供給體制創(chuàng)新等實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，并在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級中積極引導地方政府擺脫債務杠桿依賴，有效化解財政金融風險。其一，本著自主經(jīng)營、自主決策、自負盈虧的現(xiàn)代企業(yè)制度原則，重構(gòu)政府與融資平臺轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)間權(quán)責清晰、政企分開的政企合作關系，為融資平臺順利轉(zhuǎn)型和持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和制度環(huán)境。

其二，充分發(fā)揮國有企業(yè)在事關國民經(jīng)濟命脈的重要領域、重要行業(yè)的引領作用和事關國計民生領域的社會責任，在優(yōu)化公平競爭營商環(huán)境的基礎上，利用國有企業(yè)與政府間的信息對稱優(yōu)勢和交易費用優(yōu)勢，積極引導轉(zhuǎn)型后國有企業(yè)與其他市場主體公平參與新基建、舊城改造、鄉(xiāng)村振興等新領域新業(yè)態(tài)的市場競爭，培植轉(zhuǎn)型后國有企業(yè)的核心競爭力。

其三，積極引導轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)加快建設專業(yè)經(jīng)理人團隊，優(yōu)化市場導向的企業(yè)內(nèi)部治理，構(gòu)建符合特定市場定位的、具備特定競爭優(yōu)勢的市場主體。比如在嚴控政府債務、規(guī)范政府公共投融資行為的基礎上，利用原融資平臺參與政府公共投資的優(yōu)勢，以規(guī)范的特許經(jīng)營或PPP、EPC等模式參與政府公共投資項目建設營運，并以此構(gòu)建轉(zhuǎn)型后國有企業(yè)科學合理的商業(yè)模式和盈利模式。再如在上級政府的統(tǒng)籌下，打破行政隸屬關系或引進社會投資者，按行業(yè)特點或?qū)I(yè)優(yōu)勢引導轄區(qū)內(nèi)不同基層政府將各自的融資平臺重組成立統(tǒng)一的、具備區(qū)域性或?qū)I(yè)性優(yōu)勢的集團公司。