暢通“大灣區循環”的跨境社保銜接問題研究

王 茜 劉文鑫

（廣東省社會科學院，廣州 510635）

內容提要:率先暢通“大灣區循環”對于我國打造新發展格局具有重要的先行示范意義。經濟循環的本質是要素流動，人員流動的難度最大，相對于個人所得稅“港人港稅”“澳人澳稅”等大力度改革，粵港澳三地社會保險制度銜接相對滯后，成為制約灣區互聯互通的突出障礙。本文首先比較粵港澳三地的社保體系和社保費率，然后考察粵港澳大灣區社保制度銜接問題，當前主要存在待遇差異、重復繳費、社保不可攜、匯率風險等問題。最后借鑒歐盟的累積原則、可輸出原則、工作地原則、不歧視原則等經驗，提出從三個方面同步推進大灣區社保銜接改革：建立常態化社保信息交流及互認平臺，實現灣區內社保體系互聯互通；大力促進第二支柱和第三支柱發展，緩解第一支柱的繳費壓力；推進商業保險跨境市場聯通，降低市場化人身保險的發展差距。

一、引言

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。“雙循環”戰略是在國內外環境發生顯著變化的大背景下，面向“十四五”乃至更長時期推動我國開放型經濟向更高層次發展的重大戰略部署。經濟循環的本質是資源流動，人才是第一資源，人才自由流動是國內大循環的應有之義，目前尚存在許多阻礙勞動力自由流動的體制與機制障礙，其中就包括社保地區差異與條塊分割。本文嘗試以粵港澳大灣區為例，借鑒歐盟社保一體化政策經驗，探索促進國內統一大市場形成的社保制度改革方向與路徑。

粵港澳大灣區是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“各類資源要素流動更加便捷高效”的發展目標，目前已經取得許多進展，同時也面臨許多突出問題。探討粵港澳大灣區社保銜接問題的解決思路，對于發揮大灣區的先行示范作用、加快形成國內國際雙循環相互促進局面具有重要意義。一方面，粵港澳是全國市場化程度最高、經濟最發達的地區之一，既有建設統一區域市場的內在需求，也具備互聯互通的基本條件；另一方面，粵港澳大灣區涉及“一國兩制”框架下兩種制度和三個獨立關稅區，破除制度障礙暢通灣區經濟循環，對于加快暢通國內大循環、打造“雙循環”相互促進局面都具有重要意義。

本文在新發展格局視野下，分析灣區企業社保銜接現狀、制度差異情況及其對人才流動的影響，在此基礎上結合歐盟經驗提出促進大灣區人員流通的思路辦法。余下各部分結構安排如下:第二部分比較分析粵港澳三地社會保障體系差異，并按世界銀行《全球營商環境報告2020》標準測算珠三角九市社保費率；第三部分探討當前粵港澳大灣區社保銜接現狀及問題；第四部分介紹歐盟社保協調經驗；第五部分具體提出粵港澳大灣區社保銜接建議。

二、粵港澳社會保險比較

（一）社會保障體系差異

粵港澳三地社保制度差異較大，具體表現在社保項目、強制性程度、商業保險發展等三個方面存在差異。三地社保項目和領取條件比較見表1。香港的強制性公積金和職業退休計劃對應養老保險，實行完全積累制，企業社保包含養老、醫療、工傷、生育等四項，是粵港澳三地中保障項目最少的地區。廣東的企業社保項目是“五險一金”，比香港多出“失業保險”和“住房公積金”兩項，后者是粵港澳三地中較為獨特的制度安排。澳門社會保障項目多元，福利性明顯，除了強制性供款制度提供基本社會保障，還包括喪葬嫁娶等津貼，而非強制性中央公積金制度提供退休后較寬裕生活保障（姚堅，2019）。

表1 粵港澳三地社保項目對比

養老保險和醫療保險是企業職工社會保險的主體，二者的地區差異值得重點關注。養老保險方面三地均要求強制性繳費，其中，廣東和香港按比例繳費，澳門則為定額繳費，供款期間雇員雇主每月共繳納90澳門元，詳見表2。待遇領取條件方面，港澳養老金的領取年齡為65歲，廣東養老金的領取年齡為60歲或更小（女性干部55歲，女性工人50歲）；最低繳費年限方面，廣東省是15年；香港沒有最低繳費年限，待遇領取與供款的累計收益直接相關；澳門最少供款5年，供款達到30年方能足額領取每月3450澳門元，供款不足30年須按比例減少養老金。值得一提的是澳門“雙層式”社會保障制度，強制性供款與任意性供款并存，政府補助與博彩業補助是澳門的特色。

表2 粵港澳企業職工養老保險和醫療保險異同比較

醫療保險方面，廣東基本形成以基本醫療保險為主體，醫療救助為托底，補充醫療保險、商業健康保險、慈善捐贈、醫療互助等共同發展的多層次醫療保障制度框架。廣東各地市的繳納比例尚未統一①例如2021年廣州市職工社會醫療保險單位繳費比例為5.5%，個人繳費比例為2%，職工重大疾病醫療補助單位繳費比例為0.26%。，職工基本醫療保險（一檔）單位繳納比例在3%-7%，個人繳納比例在0.5%-2%，補充醫療保險和職工重大疾病實行自愿繳費，省級統籌實現后將達成制度框架、參保繳費、待遇標準、基金管理、服務管理、信息系統等“六統一”。香港醫療制度實行雙軌制，即公營的“國家衛生服務體系”和私營的自愿醫保計劃，前者以全民保障為宗旨，繳納強積金的人士，公營醫療開支的95%來自政府稅收，包括疾病治療和預防保健，不包括疾病和生育津貼。香港市民在公立醫院就診，CT診斷免費；感冒等小病，政府負責63%；專科門診政府負責95%，高規格的手術諸如肝移植等政府全包。自愿醫保計劃由市場的保險公司提供，保證續保至100歲，以及不設終身可獲保障總額上限，自愿原則疊加市場化的運作和政府監管，醫療保障水平大幅提升。澳門的醫療保障可以概括為全民免費、由公共機構提供的初級衛生保健和部分人士免費、其他群體低收費的專科以及住院治療，資金來源于政府稅收，保障范圍包括疾病治療、預防保健，還有疾病、生育津貼。

與廣東相比，港澳社會保險的強制性程度較低，一個重要原因是兩地保險的市場化程度高，商業保險市場較為發達，社會保險與商業保險互為補充（鄭秉文，2019）。港澳地區針對市場保障的市場化程度高，因此采用更加市場化的辦法解決社會保障問題，而內地商業保險市場尚處于加速發展階段，更加依賴社會保險形式解決社會保障問題。商業保險中人身保險與社會保障的關系最密切，大灣區城市的人身保險深度和保險密度見表3。

表3 2019年粵港澳大灣區城市人身保險深度和保險密度

人身保險密度指人均人身保險費，珠三角九市與港澳差距較為明顯，香港和澳門分別達到63431.4元/人和32227.17元/人，珠三角最高的深圳和廣州尚不足1萬元/人，最低的肇慶只有1530.41元/人。保險深度是指保費收入占地區生產總值的比重，香港的人身保險深度18.91%，在大灣區城市中遙遙領先，澳門的人身保險深度5.75%，珠三角九市位于2.85%（肇慶）和5.29%（中山）之間。總體來看，珠三角九市的商業保險發展相比港澳有較大差距，作為第三支柱發展不足①近年來內地居民興起購買港澳商業保險風潮，一定程度上反映了商業保險發展差異。。商業人身保險作為第三支柱既是社會保險的補充，也是社會保險的替代，大灣區城市商業保險發展水平不同是造成社會保障制度差異的重要原因。

總體來看，大灣區三地社會保障制度各有特點。珠三角九市社會保障的強制性程度高，覆蓋范圍廣，通過“五險一金”模式保障全體勞動者，社保基金來源于用人單位和勞動者個人的繳費，出現虧空時由財政資金兜底。港澳社會保障的市場化程度高，強制性程度較低，保障范圍小于內地，社會保險以救助型保障為主，社會保障與福利水平高于內地。

社會保障的市場化程度不僅影響社會保險的強制性水平，而且很大程度上決定了社會保險費率。市場化程度較低的地區為了兼顧風險分擔和可持續雙重目標，既要擴大強制繳費范圍，也要設定更高的社保費率。在社保待遇差距不大的情況下，珠三角社保費率的高標準在一定程度上加劇了三地間費率差異，意味著港澳人士赴內地就業將負擔更高的社保成本；而高繳費年限導致內地人士赴港澳就業時亦需考慮內地社保存續問題。

（二）社會保險費率差異

強制性社保繳費是企業稅費負擔的組成部分，偏高的繳費率不利于營商環境建設，且增加人員流動成本（Vincenzo Andrietti，2001）。根據世界銀行2020年發布的《全球營商環境報告2020》（World Bank，2020），中國大陸總稅率為59.3%，其中社保費率（社保費占商業利潤比重）高達46.2%，僅次于法國（50%）。同期香港社保費率僅為5.29%，澳門采取每個月90澳門元的定額繳費（占平均工資比重不足1%），費率的巨大差異成為大灣區人才流動的重要障礙。

為詳細考察大灣區城市的社保費率差異，我們運用世界銀行《全球營商環境報告2020》方法測算珠三角九市的社保費率（Simeon etal，2010），即社保費占商業利潤比重，結果如表4。

表4 世行標準下2020年香港與珠三角九市社保費率比較

表4顯示，粵港澳大灣區內社保費率不平衡。盡管珠三角九市內部社保制度基本相同，但實際繳費率存在較大差異，在24%-31%區間高低不等。按世界銀行的口徑，社保費率最低的東莞（24.47%）與越南相當，最高的廣州與深圳（超過30%）與阿根廷相當。與珠三角相比，香港（5.29%）的社保費率要低得多，不足珠三角最低城市東莞的1/4。導致粵港差異的主要原因不是經濟發展，而是社保制度。香港只對養老保險強制繳費5%，其他屬于自愿性質；而珠三角九市執行《中華人民共和國社會保險法》，“五險”皆需按法定比例繳費。

綜上，大灣區內部社保繳費率參差不齊，最大的差異出現在珠三角九市與港澳之間，未來將長期存在。為了暢通灣區大循環亟待加強社保制度銜接，必須正視問題、存異求同，通過體制創新和制度銜接，緩解社保制度不同與費率差異造成的人員流動障礙。

三、粵港澳大灣區社保制度銜接現狀與問題

（一）粵港澳大灣區社保銜接現狀

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“推進社會保障合作、加強跨境公共服務和社會保障的銜接，探索澳門社會保險在大灣區內跨境使用，提高香港長者社會保障措施的可攜性。研究建立粵港澳跨境社會救助信息系統，開展社會福利和慈善事業合作。鼓勵港澳與內地社會福利界加強合作，推進社會工作領域職業資格互認，加強粵港澳社工的專業培訓交流。”三地朝著這一目標已經開展一系列工作，但粵港澳社會保障制度差異大、銜接復雜程度高，距離整體銜接尚有不小的距離，當前主要解決了港澳居民赴內地居住與就業存在的社保銜接問題。針對在閩粵兩省居住的香港居民，香港出臺“綜援長者廣東及福建省養老計劃”，符合條件的可領取綜援和高齡津貼①根據香港社會福利署統計2020年3月“計劃”涉及個案18465宗。；同時，中央與廣東針對在珠三角就業的港澳居民，出臺系列政策，基本實現與內地居民同等社保領取條件與待遇水平，見表5。

表5 港澳居民在內地繳納社保問題與解決方案

（二）粵港澳大灣區社保銜接問題

現行政策解決了不少歷史積弊，有利于激發港澳人士赴內地就業積極性。然而粵港澳三地社會保障體系仍然獨立運行，未能實現完全銜接，制約人員自由流動，主要存在待遇差異、雙重繳費、可攜性、匯率風險等四個問題。

1.社保待遇差異問題。粵港澳大灣區社保體系不同，繳費率與待遇同樣存在較大差異。社保是民生重要問題，因而粵港澳三地在社保待遇的差距是制約人員流動的重要因素。例如，澳門的社保，定額低繳費高待遇使其具有福利性質；內地繳費率遠高于港澳，社保負擔加重阻礙港澳人士赴內地就業。即便港澳人士在內地繳納社保與內地人士享受同等待遇，鑒于港澳社保福利優于內地，這一條件并不具有足夠的吸引力。同時囿于最低社保繳費年限，更加提高了享受內地社保福利的門檻，使得港澳人士不愿意赴內地就業。因此，應當針對赴內地就業的港澳人士提出更便利更具吸引力的政策，比如降低最低社保繳費年限、港澳繳費年限與內地合并累計等等。

2.雙重繳費問題。選擇保留港澳當地社保關系的在內地務工、居住的港澳人士，可以申請在內地免繳養老保險和失業保險，其他保險仍然需要繳納，比如醫療保險，這不僅是政策要求，同時更有利于港澳人士在內地就醫。然而，參加基本醫療保險的港澳居民，在境外就醫所發生的醫療費用不納入基本醫療保險基金支付范圍。因此在粵港澳三地社保體系仍然獨立運轉的背景下，為了同時符合工作地（或生活地）強制性參保要求和來源地的最低繳費時間，跨境流動就業人士被迫選擇重復繳費，才能保障養老權益以及日常就醫優惠，雙重繳費問題并未得到真正解決，跨境流動就業的社保負擔增加，制約了勞動力要素在大灣區的流動。

3.社保可攜性問題。港澳居民在內地跨統籌地區流動就業時，應當轉移基本養老保險關系和個人賬戶余額，同時累計繳費年限。但粵港澳三地社保體系未能互通，三地社保繳納情況不能互認，導致粵港澳三地勞動力跨境流動時社保余額不能跨境轉移，社保繳納年限不能累計。目前的單邊互免政策消除了部分障礙，但對于繳納社保未達到待遇領取條件的情形，仍然無能為力。①例如，在內地工作的港澳人士返回香港時，選擇終結社保關系，僅退回社保個人賬戶儲存額，損失了社保企業賬戶中的儲存額；若選擇保留社保關系，以后回到內地養老需要補繳至15年，其在港澳繳納的社保余額與社保年限不能與內地合并。與內地跨統籌區域勞動相比，跨境流動就業存在多繳少得的情況，這是社保可攜性缺失帶來的問題。

4.匯率風險問題。粵港澳三地使用三種不同的貨幣，采取不同的匯率制度。內地實行的是以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度；香港實行的是聯系匯率制度，港幣與美元掛鉤；澳門元則盯住港幣。社保中的養老保險繳費是長期儲蓄行為，因此會面臨很大的匯率風險，匯率的浮動可能會造成養老金的貶值，使得跨境流動的勞動者在返回輸出地養老時的收入替代率形成差距（吳偉東、帥昌哲，2018）。

四、歐盟社保跨境銜接與協調的經驗借鑒

歐共體建立之初面臨社保分割局面，長期以來歐盟在跨境社會保障銜接與協調方面進行了大量探索，許多經驗值得大灣區借鑒。

歐共體建立初期，社保制度差異制約歐共體內勞動力的自由流動與歐洲統一市場的形成。1957年《羅馬條約》首次涉及跨國人員流動及社會保障問題，提出“取消成員國不同社會保障制度適用中所隱含的地域限制，允許成員國國民在任意成員國內自由遷徙并不受歧視地享受社保福利”。歐盟關于社保跨境協調的關鍵政策是“歐盟社保法令”（EEC，1971），基本思路是“工作地繳費，分段計算；退休地發放，全盟結算”（曾凱華，2018）。“歐盟社保法令”涉及范圍廣泛，既包括疾病和生育福利、殘疾福利、老年福利、遺屬福利、與工作事故和職業病有關的福利、死亡補助金、失業救濟金以及家庭福利，幾乎涵蓋生老病死，也表現在適用人群方面，包括受雇或自營職業者、受或曾經受一個或多個成員國立法管轄的學生、其中一個成員國的國民或居住在其中一個成員國境內的無國籍人或難民，以及他們的家庭成員及其遺屬，還包括一些極易因國家立法差異而遭受福利損失的特殊人群，如邊境工人①“邊境工人”是指在一個成員國境內從事其職業并居住在另一個成員國境內的任何受雇或自營職業者，通常每天或至少每周返回該成員國一次；但是，通過其通常所屬企業派駐在同一成員國或另一成員國領土其他地方的邊境工人，或在同一成員國或另一成員國領土其他地方從事提供服務的邊境工人，應保留邊境工人身份，保留期不超過四個月，即使在這段期間，他被阻止每天或至少每周返回他居住的地方一次。、季節性工人②“季節性工人”是指前往成員國領土（其居住國除外）為該國企業或雇主從事季節性工作的任何雇傭人員，其工作期限不得超過八個月，以及在其工作期間在該國境內停留的人員；季節性工作應被視為是指根據季節的連續性，每年自動重復的工作。、學生、難民以及無國籍人士，居住或停留在主管成員國以外的成員國的人員，移徙工人及其遺屬、海員等。

“歐盟社保法令”規定了社保跨境銜接的基本思路，但運行過程中可能面臨一些實際難題，例如待遇差異、雙重繳費（或福利重疊）、社保可攜性差等。在解決這些問題過程中，歐盟一方面建立健全爭議解決機制，成立由成員國代表組成的行政委員會，負責處理法令執行過程的各類問題；另一方面，完善“歐盟社保法令”實施細則，形成不歧視原則、可輸出原則、累積原則、工作地原則等基本處理規則（EEC，1971）。

一是不歧視原則。在某一成員國居住的他國居民與該國國民享受相同的社會保障義務和權利，流動勞動者的社保待遇不得低于本國勞動者的待遇。同時，根據一個或多個會員國的立法獲得的殘疾、老年或遺屬現金福利、工傷事故或職業病養恤金和死亡撫恤金，不得因領取人居住在支付機構所在地以外的會員國境內而受到任何減少、修改、暫停、撤銷或沒收。不歧視原則解決了社保待遇差異問題。

二是工作地原則。跨境流動人員的社保管理以工作地為基礎，對不同社會保障項目靈活規定。在任一成員國境內受雇或自營職業者即使居住在其他會員國境內，或雇用他的企業或個人的注冊辦事處或營業地點位于其他會員國境內，也應受該國立法的約束。當勞動者從一個成員國向另一個成員國流動時，遷出國的各項非繳費型福利停止計算，同時遷入國開始計算各項福利，確保勞動者同一時期只在一個成員國家參加社保。對于在多個成員國同時受雇或者自雇的特殊情況，明確了具體適用規則，最大限度地避免了雙重繳費和福利重疊，具體情況見表6。工作地原則主要針對雙重繳費問題。

表6 多個地區受雇時的社保立法管轄問題

三是可輸出原則。當勞動者的工作關系進入新成員國時，其社會保障關系隨同進入該國社保體系，其離開時仍然保留社保記錄。能夠支付的短期福利當期支付，不能支付的長期福利（如養老金）待退休后，按本國應負擔的比例支付給居住國社保機構。

四是累積原則。勞動者在不同成員國的繳費時間和金額不分長短高低都可以得到累計，如果在一國參加養老保險的時間沒有達到最低要求，那么在其他成員國參加養老保險的時間也可以累計計算，歐盟管理機構根據規則分別計算實付待遇與應付待遇，按照就高原則發放社保待遇。可輸出原則和累積原則基本解決了社保可攜性問題。

上述措施基本解決了歐盟內的流動人口社保問題，在確保了社保可攜性與福利待遇完整性基礎上，有效防止了福利重疊與重復繳費，為解決大灣區社保銜接問題提供了有價值的參考范例。

五、推進粵港澳大灣區社保銜接的建議

粵港澳三地社保體系相差巨大，社保費率與待遇也存在明顯鴻溝，地區間差異甚至超過歐盟內部。同時，粵港澳三地之間還存在社保待遇差異、雙重繳費、社保可攜性以及匯率風險一系列問題，最突出的是跨境可攜性，三地社保繳費不能跨地區累計，繳費金額不能跨地區轉移。結合大灣區實際情況，本文認為粵港澳三地社保銜接可以從以下三條路徑分別同步推進。

（一）在保留原制度的基礎上推進三地社保互聯互通

首先，建立粵港澳大灣區常態化社保信息交流機制和對接平臺。建議粵港澳大灣區建設領導小組辦公室下設專門的社保議事機構，負責常態化信息交流機制的制定與監督，針對粵港澳社保銜接問題出臺工作指引；同時，對接平臺每個大灣區居民設立社保賬戶，下設三個相互獨立的粵、港、澳的子賬戶，分別登記跨境人員在三地的社保繳納情況，包括繳費年限和繳費金額。大灣區居民根據工作地原則繳納社保，避免重復繳費，《關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見》（銀發〔2020〕95號）提出本外幣合一的銀行賬戶體系為此奠定了基礎。其次，勞動力跨境流動時，平臺根據可輸出原則轉移接續社保關系和繳費金額。最后，根據三地退休政策，三地協商設定大灣區居民法定退休年齡，平臺根據累積分段原則核算三地政府應當支付的養老金，分段計算，累計支付。路徑一基本可以解決粵港澳大灣區的雙重繳費問題和社保可攜性問題。

（二）加快社會保障第二支柱與第三支柱發展，全面提升珠三角社會保障市場化水平，緩解第一支柱繳費壓力，逐步降低繳費率

第二支柱是指補充養老保險和補充醫療保險，我國補充養老保險主要指企業年金和職業年金；第三支柱是指商業保險。第二支柱和第三支柱達到一定的積累后可以發揮社會功能性，有效彌補社保無法顧及的群體以及不能滿足的缺口，對于完善社會保障體系、增強社會保障計劃的可持續性具有重要意義（鄭秉文，2019）。在內地社保覆蓋群體范圍不變的情況下，通過第二支柱和第三支柱拓展福利保障項目和覆蓋群體范圍，可使有余力和意愿的個人和企業進一步提升自己的社保待遇水平；同時，商業保險通過更加市場化的運作方式、研發設計多樣化的保險產品解決老齡化社會突出的養老金給付和醫療保障問題。

（三）鼓勵大灣區保險機構跨境開展業務，率先實現人身保險相關的商業保險市場聯通，推動實現異地投保、異地給付

《關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見》提出的“完善保險業務跨境收支管理和服務、支持港澳保險公司依法取得人民幣合格境外機構投資者（RQFII）和合格境外機構投資者（QFII）資格、支持香港、澳門保險業在粵港澳大灣區內地設立保險售后服務中心、支持粵港澳大灣區內地與香港、澳門保險機構開展跨境人民幣再保險業務、支持在粵港澳大灣區內地設立外資控股的人身險公司”等一系列跨境便利和開放政策，均是對跨境保險業務的鼓勵支持措施。粵港澳三地保險市場聯通可以通過市場競爭和消費選擇加快內地商業保險的市場發展，彌補三地商業保險市場的差距，提高第三支柱對于第一支柱的補充支撐作用。