基于實際工作角度的國家生態文明示范創建指標分析及達標對策

宣城市生態環境局 王甜

一、國家生態文明創建序列發展歷程回顧

生態文明示范創建是生態環境部組織的，衡量一個地區生態文明建設水平的評選活動，一直以來在全國范圍內廣泛開展，達到創建考核要求的地區由生態環境部公開命名，是和全國文明城市、全國衛生城市齊名的金字招牌。國家生態文明示范創建序列歷史悠久，2000年，原國家環保總局在全國組織開展國家生態建設示范區[1]，國家生態建設示范區是國家生態省、生態市（縣）、生態鄉鎮（即原環境優美鄉鎮）、生態村的統稱，是最終建立生態文明建設示范區的過渡階段，其中，以國家生態市（縣）創建最受關注與重視。浙江、安徽等十四個省率先開展國家生態建設示范區創建工作。其中，地級市創建國家生態市的先決條件之一是成功創建國家環保模范城市。早在1997年，原國家環保總局就已經開展了國家環保模范城市創建工作[2]，2011年出臺的《國家環保模范城市考核指標及其實施細則（第六階段）》是迄今為止的最后一版創建指標，“十三五”期間，原國家環保部暫停國家環保模范城市創建工作，至今尚未重新啟動。在生態建設示范區工作開展之前和之后，還分別推出過生態示范區和生態文明建設試點示范區，但由于沒有廣泛開展，本文不做研究。2016年，為深入貫徹落實習近平生態文明思想[3]，加速推進生態文明體系完善，堅持實施“五位一體”總體布局，原國家環保部將國家生態建設示范區提檔升級為國家生態文明建設示范區[4]，主要包含了生態文明建設示范市（縣、區）創建。目前，全國已有國家生態文明建設示范區362個[5]，越來越多的地方將該項創建列為本地區的重點工作,成為推進生態文明建設的重要抓手[6]。

二、國家生態文明建設示范區指標與國家生態建設示范區、國家環保模范城市指標對比（生態文明示范創建序列指標對比）

（一）國家生態文明建設示范市指標與國家生態建設示范區指標對比

由于國家生態建設示范區包含的不同區域維度較多，本文主要分析國家生態市（縣）指標情況。國家生態市（縣）指標和國家生態文明建設示范區指標形式上非常類似（表1），都是由指標條目和指標解釋組成，考核過程都經過了市（縣）級申報、省級初審提出推薦名單和部級復審（資料審查加現場核查）。國家生態市（縣）建設指標包含三個方面—經濟發展、生態環境保護、社會進步，設置了共19項建設指標以及5項基本條件[7]。提檔升級后的國家生態文明建設示范區建設指標（2021年版）比國家生態市（縣）建設指標的深度、廣度和豐富度都有了大幅度提升，生態空間、生態經濟、生態環境、生態生活、生態制度、生態文化六大建設體系更是完美契合了習近平生態文明思想的發展理念。看似國家生態文明建設示范區創建大大難于國家生態市（縣）創建，但是，國家生態市（縣）創建的創建其實是一個自上而下、由點到線、由線到面的細胞工程，其創建前提條件是地級市80%的下轄縣（市）為國家生態縣，而創建國家生態縣的先決條件是轄區內80%的鄉鎮創城國家生態鄉鎮，國家生態鄉鎮的下轄村也必須有80%是生態村；指標方面，國家生態文明建設示范區建設指標幾乎是國家生態市（縣）指標的兩倍，但是大部分是原指標的延展和充實，重點指標如大氣和水環境質量仍是考核的重中之重，因此，筆者認為國家生態市（縣）的創建難度更大，創建周期更漫長，所以，將國家生態市（縣）創建提檔升級為國家生態文明建設示范區創建后，為更多有意向開展創建的地區創造了條件。

（二）國家生態文明建設示范區指標與國家環保模范城市指標對比

國家環境保護模范城市考核指標體系分“基本條件”和“建設指標”兩大部分，其中基本條件3項，并實行“一票否決”；建設指標24項，分為了社會經濟類、環境質量類、環境建設類、環境管理類五部分內容；與國家生態文明建設示范區以及國家生態市（縣）指標不同的是，國家環保模范城市考核過程中有精確的打分細則，每一項基本條件和建設指標按打分細則分為了若干條具體工作完成情況，每一條都賦予了分值，總共126項具體任務。所以國家環保模范城市與國家生態文明建設示范市的考核體系是截然不同的[8]，在創建過程中的側重點也不一樣（見表1），國家生態文明建設示范市考核指標平均分布在經濟、社會、生活、環境保護等方面，涉及各部門的工作；而國家環保模范城市主要是對整個環境保護工作的精準考核，大部分指標都由環保部門提供，需要非常有針對性的準備材料，精確到收集哪份文件，開展了哪次活動或能不能提供某項記錄。另外，國家環保模范城市創建要求建立一源一檔，即每個污染源都要建立從污染源建設初始迄今為止的一整套詳盡環保檔案，不光包括工業企業污染源，還包括空氣自動監測站、飲用水源、自來水廠、污水廠、垃圾處理場、醫廢處置中心、機動車尾氣檢測站、醫院和學校等公共設施及汽車維修企業等部分環境敏感企業。因此，創建國家環保模范城市資料需求多且門類繁多復雜，筆者所在地區在創建時收集了2000多冊資料，僅資料目錄就多達200多頁。而且，國家環保模范城市對現場要求極為嚴格，所有現場檢查內容均按打分細則執行到位。雖然從“十三五”至今，生態環境部暫停了此項工作，但是筆者認為在不久的將來，國家環保模范城市創建將以契合時代發展的全新面貌，回歸生態文明示范創建序列。

表1 國家生態文明建設示范區指標與國家生態建設示范區、國家環保模范城市指標對比情況表

三、國家生態文明建設示范區指標體系分析

國家生態文明建設示范區指標體系如圖1所示，建設指標（以下簡稱《指標》）包含了六個方面—生態空間、生態經濟、生態環境、生態生活、生態制度、生態文化，共設置43項建設指標[9]，主要涵蓋以下幾個特點：

圖1 國家生態文明建設示范區指標體系圖（2021年版）

一是推進生態文明制度體系的建設。《指標》生態制度類設置了包括規劃、黨委政府對生態文明建設任務的部署等6項指標，力求推動生態文明目標責任體系和制度建設。

二是提高環境質量、加強生態安全體系的建設。《指標》在生態環境質量改善方面既保留了傳統的水、大氣環境質量考核要求，將森林覆蓋率、生物多樣性保護等指標納入生態系統保護內容，另外設置土壤風險管控和環境應急管理指標，對生態環境風險防范作出要求。

三是優化生態空間格局體系建設。聚焦自然生態空間，對生態保護紅線和自然保護地進行嚴格管控，做到面積不減少、性能不改變、功能不降低；對河湖岸線和海岸線保護也提出了考核要求。

四是鞏固和擴大生態經濟建設體系范疇。從資源節約利用和產業循環發展出發，緊扣十九大提出的“堅持經濟高質量發展”的核心觀念[10]，提出了單位GDP能耗、水耗以及單位工業用地增加值指標；也結合我國現階段碳達峰的重點任務設置單位GDP二氧化碳排放量指標；同時也提出了農業廢棄物綜合利用率、一般工業固體廢物綜合利用的相關要求。

五是大力促進生態生活體系建立。全面開展村莊環境綜合整治，普及農村衛生廁所，改善村莊“臟、亂、差”現象，全面提升村莊飲用水水源地水質[10]、生活污水處理率、生活垃圾無害化處置率；同時，提高城鎮污水處理廠和污水處理設施處理水平，推進城鎮垃圾無害化處理，推動新建綠色建筑，鼓勵公眾使用公共交通等綠色方式出行，大力推廣節能節水家電器具，要求政府采購節能、環保、低碳的綠色產品[11]。

六是生態文化觀念意識的建立。設置了黨政領導干部參加生態文明培訓的人數比例、公眾對生態文明建設的滿意度和參與度三項指標，從不同社會層面加強生態文明意識的建立，鼓勵社會各界人士積極參與到生態文明建設中來。

四、基于實際工作角度的國家生態文明建設示范區指標達標對策

國家生態文明建設示范區的部分指標達標較難，以下是筆者在實際工作中對部分指標的理解認識以及一些實踐經驗。

指標3：生態文明建設工作占黨政實績考核的比例。該指標可能是計算最為復雜的指標之一，通常每個地區都會出臺黨政實績考核方案，方案中都規定了考核由哪幾大塊內容構成，一般有三到四塊的考核內容，每一塊都有考核權重，即在整體考核中占的百分比，需要嚴格對照考核文件，將每一塊內容中與生態文明建設相關的評分項挑出來，將分值逐項相加，再乘以這塊內容的考核權重，最后相加得到黨政實績考核中生態文明建設總分值。目前，各地都高度重視生態文明建設工作，但有部分地區仍然較難達標，該項指標的達標關鍵點在于如何認定哪些內容屬于生態文明建設范疇，不應只著眼于傳統的生態環境保護和河長制、林長制等顯而易見的評分項，一些如綠色扶貧、特色畜牧業、生態園區、生態旅游業等也應納入生態文明建設分值中。

指標12：生物多樣性保護。該指標中的國家重點野生動物保持率及特有性或指示性水生物保持率雖看上去是定量指標，實際上無法精確進行測算，只能初步估算。收集整編資料時，應盡量收集當地對野生動植物和水生生物開展保護工作的各類文件資料，并且確保沒有出現重大的野生動植物和水生動物傷害事件，如能出具相應的野生動植物和水生生物調查報告，資料將更加完整。

指標19：河湖岸線保護率。該指標無法精確計算，實際上主要考核圍繞《河湖岸線保護與利用規劃編制指南》的工作開展情況，所以應提供當地河湖岸線保護規劃的編制和實施情況，并且收集當地開展河湖岸線保護的相關資料。

指標31：農村生活污水治理率。農村生活污水治理率已大幅度提高，但是受地域、經濟、人口等各方面條件的影響，我國農村污水治理率并不高，在收集整編資料時，應拓寬污水處理設施范圍，將傳統化糞池、小型人工濕地等分散式處理設施都計入農村生活污水治理范圍。

指標39：綠色產品市場占有率。該指標中的“一次性消費品人均使用量”按照指標解釋應以個體的人為對象進行問卷調查，但是在實際操作中，個人是無法提供本人年度一次性消費品使用量信息的，該指標應由商務部門擬定問卷，在地區范圍內抽取一定比例的賓館、酒店、學校、機關等企事業單位進行填寫，調查各單位對各種的一次性消費品使用量，由于該指標的考核要求是逐年降低，需注意各年度之間調查對象和問卷統計項目的變化，要有延續性，不然會出現誤差。

指標42、43：公眾對生態文明建設的滿意度和參與度。該指標也要用問卷調查的方式進行統計，要注意嚴格按照指標解釋要求的城市規模對應的樣本人數進行調查。

五、結語

筆者已在地級市從事生態文明示范創建十年，全程參與了從省級生態市到國家環保模范城市，再到國家生態文明建設示范市創建和國家生態文明建設示范市復核的所有工作，從創建工作的參與者變為牽頭人，本文將國家生態文明示范創建指標進行解析和比較，對國家生態文明建設示范區部分重難點指標提出了達標對策，希望正在開展創建工作的地區能通過本文的總結和歸納得到啟發和幫助。