基于共同富裕的社會保障制度深化改革

中國人民大學 王曉琬

社會保障制度是衡量國家社會運轉能力的重要標準，建立并優化社會保障制度，充分貼合共同富裕的時代要求，方可體現社會保障制度的價值。因此要正視社會保障制度中存在的不足，結合共同富裕的要求探索社會保障制度優化策略，凸顯制度改革的力量。

一、社會保障制度問題

（一）地區標準差異問題

改革開放以來，我國社會經濟發展呈現出整體水平提升、區域之間差異仍然明顯的狀態，由此導致的區域發展不均衡現象值得關注。建立社會保障制度的重要目的，就在于縮小不同區域之間的差異，實現社會均衡發展的目標。當前我國實行統一的社會保障制度框架，但是社會保障制度的具體執行由地方政府負責。例如在養老保險領域，以國家統一頒布的制度為依托，但是不同地區的養老保險的標準各不相同。不可否認的是，不同地區的消費水平與生活成本也存在差異，但是這種差異也是養老金差異的反映。與此同時，不同地區執行的醫療救助范圍也有區別。盡管醫療保障制度具有全國性，具體到每個地區的實際情況各有不同。部分地區的醫療社會保障制度包含較多附加項目，常見的附加項目包括大病保險、重特大疾病保險等，附加項目的設定完全取決于地方政府，項目的名稱以及具體的政策也存在差別。在社會保障的個人賬戶方面，部分地區將參保醫療賬戶的管理權賦予醫療保障部門，但是還有部分地區并沒有建立醫療保障個人賬戶。在保障待遇、最低繳費年限等方面，各個地區的實際執行情況也是千差萬別。地區之間醫療社會保障政策的不同，直接體現出醫療保險權益的地域差異。

社會保障制度的地區差異問題，在社會保險籌資領域也存在地域差異，地區標準差異也會影響企業的社會保險繳費行為。企業的社會保險費用成本與當地的勞動力成本有關，例如勞動密集區域的企業社會保險繳費比率相對較低，以傳統國有企業為主導的地區，企業繳費比率偏高。關于用人單位針對職工基本醫療保險的繳費比率，雖然國家制定了統一標準，但是地方執行的效果存在明顯差異，最高與最低繳費比率的差距甚至接近100%。地方執行社會保險制度政策不統一，對于地區之間的公平競爭有不利影響，長此以往影響社會區域的均衡發展。

（二）收入再分配問題

養老保險與醫療保險在社會保障制度中居于重要地位，關系到社會保險資金與社會公眾群體。養老保險制度與民眾的養老生存關系密切，公眾進入老年狀態后，能夠保證自己的生活資金來源，避免公眾老年返貧情況。醫療保險制度涉及公民的健康權，如果公眾遭受疾病，憑借醫療保險降低疾病對公眾的沖擊，避免社會公眾因病返貧，通過個人醫療保險金額，購買醫藥服務治療疾病，確保社會公眾盡快恢復健康。因此社會保障制度的關鍵在于吻合國情，確保社會保障制度真正實現“普惠”效應。與此同時，借助社會保障制度，促進社會收入的再分配，體現社會保障制度的公平效應。

當前我國仍然采用分項保障的方式，針對工薪成員與其他社會公眾并沒有采用統一制度，具體細分為職工與居民的養老、醫療保險制度。相比于傳統的城鄉居民保險制度一刀切模式，已經有很大改進。但是不能忽視兩類制度保障待遇之間的差異，老年居民養老保險水平相比于職工群體有較大差距。醫療保險領域差距逐步縮小的現象值得欣喜，但是差距較大的情況沒有根本改觀，無法滿足全部老年居民和城鎮居民的就醫與生活需求，與此同時，擴大不同群體的收入差距，直接影響社會保障制度的收入再分配效應，無法體現社會保障制度的正面意義。另外，國家在醫療與養老保險領域的資金補貼也有差異，與財政補助的基本原則相違背。一直以來，國家在職工養老保險領域投入大量資金，對于農村養老保險重視程度不夠。

（三）制度內容滯后問題

優質的社會保障制度，必須適應經濟社會的發展特征，確保社會保障制度發揮應有作用。一直以來，社會保障制度的制定從戶籍人口的角度出發，根據本地戶籍人口的實際情況擬定并落實社會保障制度要求，保證戶籍人口的權益。其他人員在當地居住就業多年，為當地的社會經濟發展做出不小的貢獻。但是由于不具備當地的戶籍資格，也就無法得到戶籍人口享受到的社會保障服務，針對這部分人員的救助和福利處于缺位狀態。在城市化快速推進的背景下，局限于戶籍人口范圍內的社會保障制度顯然不適合時代要求，與人口勞動力跨區域流動的基本特征相違背。另外，當前社會保障制度架構建立至今已有數十年，相對貼合20世紀90年代初期之前的勞動力活動狀況。最近30年間，勞動力在不同區域之間的遷徙早已司空見慣，勞動力市場處于快速變革的狀態，對傳統社會保障制度架構形成嚴峻考驗。在社會保障制度框架變化甚微的情況下，與當前社會經濟狀況有諸多矛盾之處。例如小微企業已經成為推動經濟發展的重要動力，提供大量社會就業崗位，對“穩就業”的貢獻非常突出。但是小微企業的繳費能力偏弱，觸及社會保障制度架構的短板。社會業態逐步豐富，人員流動性逐步加強，也對傳統社會保障制度的變革形成倒逼機制。當前我國第二、第三產業的從業人數接近6億，不可否認的是其中部分人員無須參加社會保險，但是參加“五險”中各類保險項目的參與人數相比總從業人數相差甚遠。覆蓋度最廣的醫療保險，全社會參加人數剛剛超過3億，其余四項保險的參與人數位于2億至2.5億之間，意味著大量產業從業人員沒有參與社會保障體系，不僅體現社會保障制度問題，也說明社會保障制度的“全覆蓋”任重而道遠。

二、社會保障制度改革路徑

（一）控制地區差異，促進區域平衡

社會保障項目的設置，應當盡量減小不同區域之間的差異，同時要考慮到社會成員在獲取社會保障時付出的制度運行成本，確保運行成本處于均衡狀態。在多角度保證社會保障制度區域均衡的前提下，為不同區域的均衡發展奠定基礎。要認識到社會保障運行成本與勞動力成本之間的關系，確定社會保障運行成本對經濟發展的影響。若要實現共同富裕的目標，同樣要考慮到社會保障運行成本的重要作用。當前我國社會保障制度的落實與地區特征關系密切，地區經濟發展水平對于社會保障制度的落實效果有明顯影響，進而導致社會保障運行成本差異，最終反映在區域均衡發展層面。因此社會保障制度的統籌管理一直以來就是學術界與社會層面重點關注的問題，關于社會保險統籌管理的討論成果層出不窮，但是并沒有涉及統籌管理的機制問題，導致社會保障統籌管理實際進度緩慢。近年來我國加快推進養老保險全國統籌工作，以省為單位加大醫療、工傷等保險的統籌管理力度，任何統籌工作的最終落腳點都在于保障公民的基本權益，吻合社會保障制度的要求，加快制度、政策與基本保障待遇的統一進程。在社會保障基金管理層面，應當強調各地政府的責任，逐步落實社會保障基金管理的機制。尤其要注意不同地區的社會保障服務成本差異，確保社會保障基金統籌調劑到位，與此同時發揮中央財政的調節與補助作用。

（二）提升收入分配效果

1.發揮“反貧困”作用

共同富裕背景下，必須關注到社會保障制度的收入再分配效應，使得社會保障制度的“反貧困”屬性更加明顯。針對現行社會保障制度項目進行統籌管理，確定重要社會保障項目的作用。例如在醫療保障方面，國家致力于醫療資源的集聚，為社會民眾提供醫療保障。但是重大疾病高昂的治療費用，仍然讓社會民眾望而卻步，擔心“因病返貧”。根本原因在于醫療保障資源集中度不夠，應對重大疾病問題的能力不足。由此導致社會公眾對醫療保障制度的誤解，認為“保基本”不利于應對重大疾病問題。當前醫療保障制度強調基金責任的重要性，救助效應相對欠缺。在優化醫療保障制度時，必須站在收入再分配的層次，明確參保個人的責任上限。根據參保人員的疾病情況擬定治療方案，參保人員及其家庭承受的醫療費用不超過既定上限，由醫療保障基金承擔超出上限的部分。借助這種方式逐步集中醫療保障資源，從容應對重大疾病，最大限度降低“因病返貧”的概率。同時結合參保人員的病情擬定最佳治療方案，確保醫療保障制度規范可行。對于養老保險、就業保險以及其他保險制度，基于同樣的原則進行改革，提升社會保障制度的水平。

2.提升保障項目質量

社會保障項目對于社會保障制度的最終效果有重要影響，確保各類社會保障項目足夠完善，方可為社會公眾提供堅實保障，逐步構建成熟的社會保障網絡體系。在社會老齡化現象愈發突出的背景下，社會醫護需求總量提升，發展社會醫護產業的任務愈發艱巨。在社會保障項目中，應當將長期看護納入保障項目范圍，使得老年人養護成為一套長久的體系，為老年人提供完善的醫護保障服務。部分學者認為有必要面向職工群體建立養護機制，但是這種做法相對片面，廣大農村民眾并不在其中，違背共同富裕的基本原則，進一步加大社會保障領域的差異現象。農民的生育、就業等行為同樣具有風險，但是并沒有完善的保障機制作為后盾，實際上指明社會保障制度的軟肋。在織密社會保障制度網絡的背景下，需要不斷完善社會保障項目機制。拓展社會保障項目的適用場景，讓廣大農民在社會保障機制中真正受益，在保障農民權益的背景下，為城鄉經濟社會的統籌發展、實現共同富裕的最終目標奠定基礎。嘗試將生育津貼制度引入到社會保障制度中，為廣大農民的生育提供堅實保障。針對靈活就業人員、非正規單位的就業人員構建風險保障機制，并將保障機制逐步延伸到農民范圍，體現社會保障制度的“普惠”特征，為農民群眾提供更到位的保障以及就業扶持。

3.抑制社會保障制度下的群體差異

社會保障制度在保障國民基本權益方面起到重要作用，按照法定程序擬定社會保障項目方案，借助國家公權力落實社會保障項目，確保社會保障制度發揮應有效力，并降低基本風險對于國民的沖擊效應。另外，擬定法定社會保障項目，與“收入再分配”的基本初衷吻合，有效縮小不同群體的收入差距。加強社會保障項目的管理力度，及時定位并修訂不符合這些原則的社會保障項目，保證社會保障制度的方向性。當前農民在養老與醫療保險的資金分配層面處于弱勢地位，盡管農村的養老與就醫成本較低，但是不同群體之間標準的巨大差異，實際上反映出群體享受權益的差別，并不符合“共同富裕”的基本要求。同時，針對職工與農民采用不同的社會保障制度標準，還會讓職工產生“社會保障項目權益是個人勞動所得”的錯誤思想。農民對于國民經濟的發展做出不可磨滅的貢獻，創造的財富轉化為國有資產并發揮巨大作用。采用差異化的社會保障項目體系，反映出沒有從根本層面認識到農民的貢獻和價值，導致社會保障項目偏離“共同富裕”的原則。在選定社會保障項目時，必須要有統籌管理的思想，針對社會保障項目進行綜合評判。以社會公眾廣泛關注的養老、醫療保險為例，逐步提升農村范圍內的醫療與養老保險水平，最大限度控制農民與城鎮職工的保障待遇差異，確保農民的社會保障項目真正吻合個人的實際貢獻、需求和生活水平。當前國家正在努力構建統一性的社會保障制度，不斷縮小不同群體的社會保障權益差距，真正在社會保障領域實現統一化效果。

（三）增強社會保障制度適應性

社會保障制度關系到國家社會的長治久安，必須符合國家經濟社會的發展情況。要合理設計社會保障制度，方可與經濟社會形成協調效應，為社會保障制度賦予生命力，同時保障社會成員的基本權益，為實現共同富裕奠定基礎。不可否認的是社會保障項目并不完善，降低制度對經濟社會發展的適應性。在社會經濟高速發展、新型經濟模式不斷涌現的背景下，靈活就業人員在社會就業群體中的比例逐步提升，實際上觸及社會保障制度的盲區。當前社會保障制度相對依賴勞動關系，靈活就業人員并沒有固定的雇主，容易導致社會保障權益的“真空”。由此體現優化社會保障制度的迫切性，在社會保障制度中融合創新理念，使得社會保障制度真正適應今后形勢下的社會就業群體特征。勞動力的區域流動是司空見慣的事情，意味著勞動人員常駐地與戶籍所在地不一致的現象有很多。如果社會保障過于偏重戶籍人口，導致諸多社會成員無法享受到社會保障制度的幫助，體現社會保障制度的弊端。因此要注意社會保障制度的全面性，不能過度針對戶籍人口，忽視對地區常住人口的支持，確保社會公眾都能接受到社會保障制度的幫助。設計社會保障制度方案時，側重于非戶籍常住人口，使得這部分人口在常住所在地能夠享受到與戶籍人口同等的社會保障服務，體現社會保障服務的基本意義。在增大社會保障制度覆蓋面的同時，應當考慮部分社會成員的擴展性保障需求，為提升社會民眾生活質量提供堅實保障。針對運營狀況較好、資金相對充裕的單位放寬社會保障制度要求，由用人單位統一辦理員工的醫療保險。同時在中高收入群體內推行互助合作保險和商業保險形式，或者購買金融機構推出的社會保險產品，提升社會保障靈活性。在社會保障制度改革中，需要把握民眾對社會保障制度的預期。以鼓勵廣大民眾參與社會保障制度為基本出發點，讓廣大民眾在保障制度中真正受益，促使社會保障制度步入良性循環。

三、結束語

社會保障制度的改革并非一蹴而就，必須充分結合經濟社會的發展情況，考慮到不同群體的實際需求，使得各類群體真正在社會保障制度中受益，并為共同富裕奠定優質的社會基礎。