基于“多規融合”的國土空間規劃協調性評價

安徽省城鄉規劃設計研究院有限公司 劉伊丹

當今時代隨著城市化的不斷發展，人們的經濟水平不斷提高，在此基礎之上，國土空間規劃亟需提上日程。國土空間規劃是城市化發展過程中必不可少的一部分，合理的國土空間規劃能夠給人們帶來宜居的環境，緩解人與自然之間的沖突。然而目前我國在國土空間規劃的協調性方面還存在一系列問題，例如空間規劃不夠等。本文從“多規融合”的角度出發，分析如何進一步提高國土空間規劃的協調性，從而提高國土空間規劃的精確實施。

一、我國國土空間規劃現狀

在我國的歷史長河當中，國土的空間規劃和經濟文化互相交融，形成了獨特而復雜的關系，這就決定了我國國土空間規劃想要實現協調操作就具備一定的難度與復雜性。因此，在國土空間規劃編制與實施的過程當中，需要充分考慮橫向、縱向之間的聯系和協調性。

我國的國土規劃從農業區劃開始，就不斷進行分區分塊整合，將土地進行合理的空間規劃，形成快裝系統，在這樣的平行系統當中還包括多層級、多層次的格局規劃，在一定程度上能夠做到合理有序。然而隨著時間的推移，我國經濟、科技和人口等各方面都有了飛躍的進步，這也就意味著曾經的國土規劃方式逐已經被淘汰。隨著時代的發展，土地利用之間涌現出眾多沖突和矛盾，這需要在未來的國土空間規劃中亟須解決。對于進一步完善國土空間規劃，需要制定更加合理的管理模式和戰略方式，應更加注重城鄉之間土地資源的合理利用，注重可持續發展的戰略政策，同時優化配置國土資源，不斷調節國土規劃在經濟方面的作用。

二、國土空間規劃協調性現存問題

（一）部門眾多，尾大不掉

我國由于幅員遼闊、人口眾多，在以往的分配方式和劃分方式上都由眾多部門進行管理，在管理過程中，主管部門權責分配不均，容易產生權責不明、尾大不掉的情況。目前針對城市規劃和土地利用總體規則，則是由同的主管部門進行管理，在土地分配過程當中存在巨大的差別，由此呈現出了機構龐雜、權責不清的狀況，這極其不利于我國的國土空間規劃協調發展。目前我國國土空間規劃工作正在進行當中，其中的問題也逐漸展現出來，在我國的規劃當中尚未形成系統的空間規劃協調框架和政策，很多情況下造成了部門眾多、尾大不掉的情況。由于是自上而下的規劃方式，因此在任務的分配和傳達方面會存在交叉重疊、管理困難等問題（如圖1）。因此，不改變國土空間規劃的管理層，就很難在空間規劃上進步。國土空間規劃是自上而下的重構，沒有預算就會導致編制單位投入和產出嚴重不對等。

圖1 部門眾多，事權不清，多規矛盾

多規融合的國土空間規劃體系并不是介入更多部門增加麻煩，而是將以往混亂的規劃歸于統一專業的部門，在這樣的情況下能夠整合已有的資源和技術，集中分配解決問題并進行管控。國土空間規劃只有集中在一個專業的部門，才能夠真正做到管理層面清晰化，自上而下系統化。通過將全部資源和設計進行集中，專業部門能夠從制訂規劃的階段就進行由上而下的統籌分配，各級地方政府和相關部門才能夠真正起到作用。統一部門的安排方式也有利于任務的下達和監督管控，在此基礎之上每一層級環環相扣，做到權責清晰，共同在體系之內對整體國土空間規劃作出系統性的設計。

（二）缺少“多規融合”在規劃中的應用

多規融合作為當今時代的新型理念，在以往的國土規劃當中并沒有得到積極有效的運用。以往由于科學技術有限，國土面積幅員遼闊，不管是實地測量還是定位都很難將空間信息進行充分運用和發揮，因此很多情況下，國土空間規劃工作存在諸多障礙。多規融合想要滲透到規劃當中并不是一朝一夕就能完成的。目前我國空間規劃主要的問題不在技術，而在于該方面的立法沒有進行明確和完善。國土空間規劃是原主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃的統籌（如圖2），但單單《城鄉規劃法》和《土地管理法》現在仍然是獨立的。國土空間規劃的主干法尚未確定，各地的地方條例也就無從說起，至于技術層面就自然沒有標準，也就會出現國土空間規劃案例標準不統一的現象。

圖2 空間類規劃類型過多

在自然資源系統領域，在改革的過程中對于規劃方面很容易操之過急，例如在沒有國土空間法的情況下基于集體土地的入市，修編《土地管理法》，土地管理法和城鄉規劃法仍然獨立于國土和規劃主管部門之外，這也勢必無法達到兩部門的協調統一，反而會帶來改不好、革不了的情況，行政主體間相互推諉，造成不良后果。

（三）規劃過程中不注重生態功能

近年來，隨著城市化步伐的加快，越來越多的人涌入城市，導致城市的承載負擔量過大。同時由于中國的基礎設施還不夠完善，在以往的年代并不注重規劃過程中的生態功能，對于自然和生態并沒有進行合理保護。雖然很多情況下，規劃者們會考慮到生態保護，但是在真正進行設計和規劃的過程當中，很大程度上還是注重城鄉協調、功能區的應用等方面，生態保護功能往往被忽略。例如在永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界這“三線”劃定的過程中，具備生態功能的區域易被城鎮開發建設所侵占（如圖3）。總的來說，如果不能集合規劃領域的專業人士，在國土空間規劃編制的過程當中積極考慮環境生態功能，就很難將生態保護和可持續發展納入未來的國土空間規劃當中。國家發展轉型，如果基本農田、生態底線得不到保障，靠土地財政發展城市是不可持續的。原先的規劃解決不了這些問題，所以國土空間規劃的出現最重要就是科學評估把底線劃住，把城鎮開發邊界控住，細化用途。

圖3 生態保護與城鎮發展的矛盾

在未來的國土規劃過程當中，最重要的就是集中國家意志。國土規劃應當和當今時代背景下的國家政策緊密結合。因此，對生態環境的保護應當放在國土空間規劃的首要地位，以貫徹落實習近平新時代生態文明建設新理念。

三、國土空間規劃協調性具體措施

（一）建立系統性的規劃方式

所謂系統性規劃方式就是能夠分層級、分類別將國土范圍內的區域在空間上進行合理的規劃。我國將國土空間規劃分為國、省、市、縣、鄉鎮五個級別，劃分合理的層級有利于建立系統性的規劃方式，能促進部門之間直接管轄。除了層級的劃分外，還有類別的劃分，即專注于大方向的制定、詳細方案的提出以及專項方案的應用（如圖4）。類別和層級是指導我國國土空間規劃有效實施的系統性指標，有利于作出全方位的預測和管控，將國土空間規劃的內涵與任務牢牢把握在系統性的總體觀念之下。同時能夠由專業人士進行指導，上層能夠及時決策，充分考慮，這樣制定的系統化措施可以充分結合國土的專項計劃和詳細計劃，也能夠為不同層級的執行者傳達出統一信號。系統性的規劃方式有利于群策群力，更能夠權責分明進行統一管理，為發展規劃落地實施提供空間保障。

圖4 規劃工作的縱向橫向關系

（二）協調管理方式

在未來的設計和規劃當中，最重要的就是能夠做到協調管理。以往的工作過程中沒有注重強化各部分之間的合理協調和聯動。在未來的工作中，加強權責的分配以及部門的分配成了國土空間規劃的重點，同時也是一大難點。因此，在發展過程當中，可以成立國土空間規劃專門的領導部門，專業人士組成小組對工作進行全局把控，在此基礎之上實現獨立的工作流程，隨后將工作中涉及其他部門的任務合理有效地分配給地方相關部門，請相關方面提供一定的專業技術支持，幫助地方共同落實國土空間規劃工作。

習近平總書記說過，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。因此新《條例》進一步規定，土地開發、保護、建設活動應當堅持規劃先行，這也促進了多規融合的協調管理方式走進國土空間規劃當中。協調管理方式能夠將整體的布局情況了然于心，能夠對未來的情況進行準確預測和判斷，在此基礎之上進行合理的資源調配。

（三）有序管理規劃

在未來的經濟背景和環境背景之下，國土規劃工作中需要充分認識到經濟環境和自然環境對國土空間規劃的制約性，同時要充分認識該項工作的重要性。在未來的發展中能夠充分貫徹科學建設的思想，基于可持續發展的出發點進行規劃。同時要摒棄過去不合理的內容，這就要求規劃的過程當中能夠牢固樹立“一張圖”“一盤棋”思想，找準新時代背景下國土空間規劃的具體要求，將各個環節的工作內容充分考慮到規劃的過程當中，充分注重合理布局的重要性。同時想要合理進行現代化布局，就不能不考慮城市化發展的具體進程，充分考慮人口數量及結構，不斷完善城鎮基礎設施、公共服務、綜合防災等功能，著力提升城鎮環境，不斷將城市打造成為宜居的合理規劃區。縱向對比，對整體的數據和指標進行全方位把控，通過分析其變化趨勢，做好預測工作。做好國土空間規劃和城市建設工作，能夠激發一個城市的活力，賦予城市新的生命，以人為本，為人民打造宜居幸福的家園，大大提升生活幸福指數。因此做國土空間規劃工作要求細致準確，需要不斷精進規劃能力和設計能力，做到進一步補齊城市發展短板、完善城市功能，不斷提升人民群眾的滿意指數。

在未來的國土空間規劃工作中，重中之重就是把握規劃過程中的重點方向和重點要素，注重生態效益和生態保護。要深入研究規劃編制和土地利用相關政策，注重現存規劃中存在的問題，吸取經驗教訓，協調處理在各類規劃中可能出現的沖突與矛盾，提前對相關風險進行預估，同時能夠采取一定的措施進行預案的設計。規劃目標應當同我國偉大復興的民族目標相一致，充分關注現實生活中環境指數的提升和人民幸福感的提升。國土空間規劃只有面向現代化、面向未來才是有長遠路途的，只有充分把握可持續發展的深刻內涵才能夠真正做到合理規劃。因此，未來國土空間規劃工作者最重要的任務就是能夠在城市可承載的基礎之上，既能夠做到保證居民的數量，又能夠保證居民居住的質量，能夠協調和兼顧人與自然的密切關系，不斷加強規劃的能力。宜居宜業宜游的家園需要所有人齊心協力，國土空間規劃編制的成果更是能夠看出一個國家、一個區域在規劃領域理論上的先進程度和實施過程中的成熟度，注重自然、保護生態、高質量高品質生活才是人民的共同追求。

四、結束語

綜上所述，要在國土空間規劃中加入“多規融合”的思維方式。如今既要保證社會長久穩定發展的進度，又需要保證人與自然協調共存，這才是符合當今時代可持續發展意義的國土空間規劃方式。多規融合就是能夠將已有的規劃板塊進行整合和連接，在規劃的過程當中加強其之間的聯系和協調，多方面進行融合，不斷完善和規范我國的國土空間規劃。