國(guó)土空間規(guī)劃背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探析
——以潁上縣花園社區(qū)為例

安徽瀚一規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司 丁洋洋

一、引言

黨的十九大報(bào)告作出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”重大決策，提出到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興；2021年6月《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布，鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入新紀(jì)元（表1）。

表1 鄉(xiāng)村發(fā)展演變歷程

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，指出構(gòu)建“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分。2019年，自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》指出，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，各地要編制多規(guī)融合的實(shí)用性村莊規(guī)劃。新時(shí)期下政策層面的宏觀引導(dǎo)與國(guó)土空間變革都對(duì)村莊規(guī)劃提出了新要求。

長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致資源要素的單向流動(dòng)，重城輕鄉(xiāng)問題突出。表現(xiàn)為村莊規(guī)劃雖然納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系之中，但其基本的內(nèi)在編制邏輯還是基于城市空間的編制理論與方法，重視單點(diǎn)發(fā)展而忽視全域統(tǒng)籌，重視空間營(yíng)造而忽視空間治理，重視居民點(diǎn)建設(shè)而忽視人居環(huán)境提升，編制內(nèi)容模式化、實(shí)用性較差、脫離村莊發(fā)展實(shí)際、村民不易理解、成果落地困難等問題。隨著多重因素疊加，現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制方法已不適應(yīng)當(dāng)前村莊內(nèi)在發(fā)展需求，探索新時(shí)期下村莊規(guī)劃編制方法顯得尤為重要。

二、實(shí)用性村莊規(guī)劃編制思路與方法

（一）編制思路

以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，以解決村莊發(fā)展實(shí)際問題為導(dǎo)向，以滿足村民對(duì)美好生活的需求為前提，以落實(shí)具體建設(shè)活動(dòng)為抓手，形成可實(shí)施的“一張藍(lán)圖”（圖1）。

圖1 技術(shù)路線

（二）編制方法

1.統(tǒng)一底圖底數(shù)。建立一套統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與工作底圖是編制實(shí)用性村莊規(guī)劃的前提，也是國(guó)土空間規(guī)劃體系變革的要求。

2.以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)從自上而下的“任務(wù)式”模式，向自下而上、上下結(jié)合的“實(shí)用性”模式轉(zhuǎn)變。基于相關(guān)利益群體視角下，全方位、多視角、自下而上、上下結(jié)合”厘清問題與訴求。村民（村民組）體視角下，從村民主要收入來源調(diào)查、村民居住意愿調(diào)查、村莊建設(shè)與發(fā)展成就、居民生活上便捷度、村莊建成環(huán)境問題、村莊設(shè)施配套等數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查分析；政府、企業(yè)體視角下，從鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境等數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查分析；對(duì)不同群體訴求分析，差異化匹配，尋求“最大公約數(shù)”。

3.定目標(biāo)、守底線。結(jié)合相關(guān)政策、上位規(guī)劃、資源稟賦等，基于定性與定量視角，從村莊發(fā)展、國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)、人居環(huán)境整治等方面，構(gòu)建既有人口、產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境等彈性發(fā)展指標(biāo)，又有永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、文物保護(hù)紫線等剛性約束指標(biāo)，建立一套剛?cè)岵?jì)的指標(biāo)體系。

4.基于全域、全要素的空間管控，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，盤活存量，利用流量，優(yōu)化國(guó)土空間格局。從村域地理空間分析，理清山水林田湖草沙等自然要素，通過疊加生態(tài)基底、控制底線、村落格局等，從自然生態(tài)格局、村莊建設(shè)控制、交通等設(shè)施配套以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等要素綜合考慮，保護(hù)延續(xù)鄉(xiāng)村大地景觀，劃定各類控制底線與發(fā)展紅線。以總建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)為目標(biāo)、預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)空間、摸清底圖底數(shù)，分層、按需編制“減量提質(zhì)”村莊規(guī)劃。

5.加強(qiáng)生態(tài)修復(fù),推動(dòng)國(guó)土空間整治。統(tǒng)籌考慮農(nóng)用地綜合整治、建設(shè)用地綜合整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等規(guī)劃內(nèi)容和項(xiàng)目安排，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊；形成具體的整治修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)，以指導(dǎo)實(shí)施。

6.識(shí)別景觀風(fēng)貌要素,構(gòu)筑鄉(xiāng)村基底。加強(qiáng)鄉(xiāng)村田園風(fēng)貌、水系格局、建筑特色、村莊激勵(lì)、綠化景觀等風(fēng)貌塑造和引導(dǎo)，保護(hù)好村莊的特色風(fēng)貌，防止大拆大建，做到應(yīng)保盡保，留住鄉(xiāng)愁記憶。

7.以村民為主體，突出公眾參與。堅(jiān)持村民主體地位，搭建公眾參與平臺(tái)，積極引導(dǎo)村民、鄉(xiāng)賢、社會(huì)有志之士參與規(guī)劃編制、實(shí)施過程，并形成持續(xù)參與的長(zhǎng)效機(jī)制。

三、潁上縣花園社區(qū)村莊規(guī)劃實(shí)踐

（一）村莊概況

花園社區(qū)位于十八里鋪東南部，緊鄰五里湖生態(tài)濕地公園，東與潁上縣城隔河相望；距離距離潁上縣城6公里，距離潁上北站高鐵站5公里，10分鐘車程；距離高速出入口5公里；G 345國(guó)道自西向東橫穿村莊北側(cè)，交通便利。

花園社區(qū)下轄15個(gè)村民組，全村總戶數(shù)為1606戶、6816人；村民收入以農(nóng)業(yè)為主，主要種植小麥、玉米，人均年收入15495元；境內(nèi)有一處4A景區(qū)—尤家花園，省級(jí)文物保護(hù)單位。

花園社區(qū)國(guó)土總面積624.62公頃，其中農(nóng)用地422.10公頃，占總用地面積的67.58%；建設(shè)用地149.28公頃，占總面積的23.90%。建設(shè)用地中以農(nóng)村宅基地為主，占建設(shè)用地總面積的68.08%；未利用地53.24公頃，占總面積的8.52%，可供開發(fā)利用的后備土地資源不足。

（二）村莊特征

1.農(nóng)用地利用高效，宅基地使用低效。農(nóng)田經(jīng)過整理，集中連片，大部分農(nóng)田處于耕種狀態(tài)。村域內(nèi)大量房屋空置，分布零散，宅基地利用效率低下。

2.基本農(nóng)田侵占嚴(yán)重，發(fā)展空間有限。現(xiàn)狀基本農(nóng)田保有量311.79公頃，對(duì)比上輪土規(guī)，基本農(nóng)田保有量不足；且沖突圖斑共871處，共44.79公頃。分析比對(duì)，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與農(nóng)民違法建房是基本農(nóng)田流失的主要方式。且村莊周邊基本農(nóng)田與村莊夾雜，沒有明顯邊界。

3.人口流失嚴(yán)重，村莊老齡化加重。外出務(wù)工人員較多，占勞動(dòng)人口95%以上；村內(nèi)老齡人口占到總?cè)丝?7%左右，老齡化嚴(yán)重；留守人口主要以老人、婦女為主，村莊活力不足。

4.產(chǎn)業(yè)單一，配套不足。一產(chǎn)基礎(chǔ)良好，但產(chǎn)業(yè)延續(xù)性不足，缺乏二、三產(chǎn)業(yè)融合，花園小鎮(zhèn)、尤家花園旅游初顯，但缺乏必要的旅游服務(wù)設(shè)施等支撐配套設(shè)施。

5.設(shè)施配套尚不完善，環(huán)境亟須改善。公共服務(wù)設(shè)施與公用設(shè)施覆蓋不足，部分自然村臟、亂、差等現(xiàn)象凸出，村民對(duì)美好人居向往與實(shí)際相差較大。

（三）規(guī)劃策略

1.底線管控思維。在落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，充分尊重區(qū)域自然地理格局和鄉(xiāng)村稟賦特色，延續(xù)水、林、田、村自然格局。

2.產(chǎn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展。規(guī)劃利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)提檔升級(jí)，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈，延展消費(fèi)，強(qiáng)調(diào)三產(chǎn)融合，與村莊聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)。

3.鄉(xiāng)村田園營(yíng)造。規(guī)劃重在加強(qiáng)生態(tài)資源的保護(hù)利用，尊重場(chǎng)地條件，貫通水系，重塑水環(huán)境、綠化環(huán)境及公共活動(dòng)場(chǎng)所，打造美好家園美景。

4.構(gòu)建鄉(xiāng)村生活圈。聚焦互聯(lián)互通，提升基礎(chǔ)設(shè)施能效與城鄉(xiāng)公服設(shè)施共享，打造農(nóng)村社區(qū)生活圈；補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，完善旅游服務(wù)功能，加強(qiáng)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，提升景區(qū)品質(zhì)。

5.文化保護(hù)與傳承并舉。規(guī)劃在挖掘地域文化的基礎(chǔ)上，明確保護(hù)范圍和必要的保護(hù)措施，提煉皖北民居特色，重現(xiàn)鄉(xiāng)愁記憶。

（四）規(guī)劃內(nèi)容

1.區(qū)域聯(lián)動(dòng)，融合發(fā)展提目標(biāo)。充分利用毗鄰潁上縣城、尤家花園、八里河景區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，借勢(shì)周邊資源，錯(cuò)位聯(lián)動(dòng)發(fā)展。通過城區(qū)輻射、景區(qū)帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城景村聯(lián)動(dòng)。以尤家花園為引擎，結(jié)合田園基地，打造集文化體驗(yàn)、生態(tài)田園觀光、鄉(xiāng)村休閑度假為一體，文農(nóng)旅相融的特色旅游型村莊。

2.圍繞產(chǎn)業(yè)興旺，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。依托田園、水系形成的自然風(fēng)光為基底，以“一產(chǎn)”和“尤家花園”為基礎(chǔ)，植入農(nóng)、文、旅產(chǎn)品，打造“農(nóng)-文-旅-居-商”一體化的田園社區(qū)。規(guī)劃形成“兩軸三區(qū)多點(diǎn)”的產(chǎn)業(yè)空間（圖2）。

圖2 花園社區(qū)產(chǎn)業(yè)布局圖（作者自繪）

兩軸：城鎮(zhèn)發(fā)展聯(lián)動(dòng)軸、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展軸；

三區(qū)：旅游綜合服務(wù)區(qū)、田園休閑旅游區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)；

多點(diǎn)：尤家花園景區(qū)、花園小鎮(zhèn)等。

旅游綜合服務(wù)區(qū)，依托現(xiàn)狀052鄉(xiāng)道兩旁良好的商業(yè)服務(wù)設(shè)施，將片區(qū)提升打造為花園村的旅游綜合服務(wù)區(qū)，主要包括村莊入口標(biāo)識(shí)、旅游接待、旅游集散、吃住行購(gòu)配套等旅游服務(wù)功能。

田園休閑旅游區(qū)，依托尤家花園景區(qū)和良好的田園資源，開展歷史文化體驗(yàn)游，植入農(nóng)業(yè)旅游新業(yè)態(tài)，打造“歷史文化體驗(yàn)”+“田園休閑觀光”的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，依托現(xiàn)狀良好的農(nóng)田資源，提升發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造提升為花園社區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

3.分級(jí)、分區(qū)精準(zhǔn)落實(shí)全域全要素國(guó)土空間管控。在村域?qū)用妫訌?qiáng)各類指標(biāo)、管控線與上層規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，落實(shí)永久基本農(nóng)田、耕地、生態(tài)保護(hù)紅線、文物保護(hù)紫線等各類底線管控要求基礎(chǔ)上，結(jié)合上位規(guī)劃要求和村莊發(fā)展需求，進(jìn)一步挖掘村莊存量空間，促進(jìn)建設(shè)用地整體減量化，以“一戶一宅為基本要求”，探索有償“清、轉(zhuǎn)、退”機(jī)制，優(yōu)化村域各類用地布局。建立自上而下、上下校核、實(shí)操性強(qiáng)的分級(jí)、分區(qū)國(guó)土空間管控體系，明確用途管制規(guī)則，劃定“三區(qū)四線”。

4.突出留白用地的落實(shí)和點(diǎn)狀用地使用的探索。堅(jiān)持盤活存量、適度流量，精準(zhǔn)增量，統(tǒng)籌村莊發(fā)展需求，探索規(guī)劃“留白”機(jī)制，為村莊發(fā)展預(yù)留空間。基于村莊發(fā)展研判，以指標(biāo)留白、空間留白、點(diǎn)位留白等，應(yīng)對(duì)未來村莊發(fā)展訴求。

5.加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)國(guó)土空間整治。農(nóng)用地綜合整治，優(yōu)先將高標(biāo)準(zhǔn)水田劃入永久基本農(nóng)田，并將破碎永農(nóng)圖斑調(diào)出，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等措施保障優(yōu)質(zhì)農(nóng)田連綿成片。

建設(shè)用地綜合整治，將宅基地復(fù)墾為耕地，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)需求，合理規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村聚居點(diǎn)，見縫插綠，推進(jìn)村旁路旁宅旁水旁綠化，增加鄉(xiāng)村生態(tài)綠量。

河岸生態(tài)修復(fù)，村域內(nèi)部分河段水土流失、河岸生態(tài)環(huán)境破壞，規(guī)劃采用塊石自然拋擲形成生態(tài)護(hù)岸，修復(fù)受損岸坡，為生物提供生存空間；修復(fù)岸坡帶植被，恢復(fù)河岸生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，結(jié)合濱河步行道建設(shè)，提升河岸景觀。

6.查漏補(bǔ)缺，城鄉(xiāng)共享，構(gòu)建鄉(xiāng)村生活圈公共服務(wù)體系。依據(jù)現(xiàn)狀公服配置現(xiàn)狀、設(shè)施服務(wù)半徑和村民實(shí)際需求，結(jié)合相關(guān)規(guī)范配置要求，構(gòu)建鄉(xiāng)村生活圈公共服務(wù)體系；結(jié)合村莊旅游現(xiàn)狀，上位規(guī)劃要求，以尤家花園旅游提升為契機(jī)，以文旅項(xiàng)目為支撐，著重提升村莊旅游服務(wù)質(zhì)量，重點(diǎn)完善游客集散、旅游交通與導(dǎo)覽設(shè)施、住宿餐飲、休閑商業(yè)等旅游服務(wù)設(shè)施。

7.聚焦問題導(dǎo)向，提升村莊人居風(fēng)貌。加強(qiáng)鄉(xiāng)村田園基底、水系格局、村莊肌理、建筑特色、綠化景觀等風(fēng)貌塑造和引導(dǎo)，保護(hù)與提升村莊的景觀風(fēng)貌，防止大拆大建，做到應(yīng)保盡保，留住鄉(xiāng)愁記憶。規(guī)劃從3個(gè)層次對(duì)村莊整體人居環(huán)境風(fēng)貌進(jìn)行提升，構(gòu)建大地景觀基底、線性景觀廊道、村落空間形態(tài)。根據(jù)村莊人居環(huán)境實(shí)際，從民房設(shè)計(jì)和改造、村莊道路整治、基礎(chǔ)設(shè)施提升、公服設(shè)施補(bǔ)缺、綠化景觀等方面，提升村莊人居環(huán)境品質(zhì)。

8.留形守魂，彰顯鄉(xiāng)村文化底蘊(yùn)。保護(hù)村落林—田—水—村的景觀空間格局，采用“清單+范圍+要求”方式保護(hù)文保單位，嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》的要求執(zhí)行。

9.遠(yuǎn)近結(jié)合，突出重點(diǎn)，合理安排建設(shè)時(shí)序。結(jié)合上位規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和民生需求，確定近期建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容，協(xié)調(diào)近遠(yuǎn)期規(guī)劃的有序銜接，落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村作為個(gè)體遠(yuǎn)沒有城市復(fù)雜，但作為群體既復(fù)雜又多樣，需要統(tǒng)籌各類要素的頂層設(shè)計(jì)。國(guó)土空間背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃，是國(guó)大國(guó)空體系的重要組成部分，是傳導(dǎo)、落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的基本單元。全國(guó)各地也都陸續(xù)出臺(tái)了實(shí)用性村莊規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但在當(dāng)前這一時(shí)期，多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃編制仍面臨諸多挑戰(zhàn)。政策反復(fù)調(diào)整與不明，上位規(guī)劃缺失，村莊自身歷史遺留問題等，都對(duì)當(dāng)前規(guī)劃編制帶來不確定性。面對(duì)當(dāng)前面廣量大、時(shí)間周期短，防止脫離實(shí)際的“批量生產(chǎn)”，簡(jiǎn)單的數(shù)字全覆蓋；筆者在前期試點(diǎn)村莊規(guī)劃編制過程中，遇到了一系列難以克服的困難，希望隨著實(shí)踐的深入，不斷總結(jié)思考，與行業(yè)同行持續(xù)推進(jìn)村莊規(guī)劃編制的技術(shù)思路與方法。

因各地村莊規(guī)劃編制尚處于試點(diǎn)階段，不同地區(qū)試點(diǎn)的進(jìn)度、要求、標(biāo)準(zhǔn)不一，村莊規(guī)劃編制技術(shù)經(jīng)驗(yàn)還有待進(jìn)一步總結(jié)。