生態文明背景下武陵山區“多規合一”的鄉村振興研究
——以德夯風景名勝區規劃為例

□尹一南，趙 珍，郭 佳

（1.中規院（北京）規劃設計有限公司，北京 100044；2.中國城市建設研究院有限公司，北京 100120）

1 研究背景及意義

1.1 生態文明建設的背景和脈絡

我國生態文明建設共經歷了3 個歷史階段。起步階段為改革開放初期到20 世紀90 年代中期，在經濟迅猛發展時期，黨中央敏銳地察覺到經濟發展對生態環境的影響，提出一系列加強生態文明思想建設的方針和政策；深化發展階段為20 世紀90 年代中期到黨的十八大召開，首次提出可持續發展戰略構想；完善發展階段為黨的十八大至今，首次提出建設“美麗中國”的目標，開啟了中國共產黨生態文明建設的全新時代。

1.2 “多規合一”實踐探索及其在空間規劃中的應用

我國的空間規劃體系經多年整合，形成以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃三規并重，其他規劃互為補充的格局。在實際工作中，各類規劃管控主體沖突，目標不一致，規劃空間重疊，無論國家層面還是地方層面均呈現“多規混淆”的局面。

“多規合一”是黨和國家在規劃統籌方面積極推進的改革措施。2018 年，中央全面深化改革委員會會議將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合成統一的國土空間規劃，以實現“多規合一”。這一以問題為導向的決策部署體現了國家全面深化改革、系統整體設計推進改革的思路，是落實“一張藍圖繪到底”的具體舉措。

2 鄉村振興與“多規合一”之間的內在關系

2.1 “多規合一”是鄉村振興的前提和保障

以旅游業為主導的鄉村振興是結合鄉村地域特色，以農業、農產品加工和旅游業等一二三產業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是農業資源、旅游資源、生態環境資源、公共服務資源等特色資源進行系統優化升級的模式。其可有機整合鄉村地域特色資源，從而實現農業農村優先發展。以旅游業為主導的鄉村振興要求相關部門積極聯動，充分發揮旅游業等第三產業的帶動作用，優化社會經濟資源配置。只有將“多規合一”，形成村莊規劃鄉村旅游“一本規劃，一張藍圖”，協調各方利益，落實責任關系，才能推進以旅游業為主導的鄉村振興工作。

2.2 鄉村振興是“多規合一”的推進動力

以旅游業為主導的鄉村振興基本要求是借助旅游業的發展實現鄉村振興。政府主管部門在編制旅游規劃、村鎮國土空間規劃、“美麗鄉村”規劃等相關規劃時必須協調統一，確保更好地實現鄉村振興。“多規合一”雖已經開始試點，但在實際實施的過程中問題層出不窮。在此背景下，明確鄉村振興的目標和要求，在以旅游為主導的鄉村振興中推動“多規合一”更具操作性。以“多規合一”為橋梁，實現不同種類規劃間的目標協同、組織協同、利益協同、信息協同，可促進部門間有效溝通交流，打破固有利益格局，形成健康有序的鄉村振興規劃體系。

3 德夯風景名勝區規劃

3.1 德夯風景名勝區概況

德夯風景名勝區位于吉首市西北部、大湘西旅游板塊中部，是三峽—張家界—桂林和張家界—鳳凰—貴州的重要旅游走廊交匯點，是集路橋奇觀、喀斯特地貌、峽谷瀑布風光、苗寨風情于一體的山水人文類國家級風景名勝區，共劃分為四大景區，即德夯景區、矮寨大橋景區、峒河景區和洽比河景區。

3.2 德夯風景名勝區的旅游業發展與鄉村振興研究

隨著德夯風景名勝區名氣的提升，游客的數量與日俱增，增加了周邊企業效益，帶動了交通業、林業、住宿業和餐飲業等相關配套產業的發展，促進了地方經濟的發展。景區周邊部分鄉村在短時間內實現了振興，走上了富裕之路，為湘西地區的鄉村振興開創了一條新路子。

3.2.1 德夯風景名勝區旅游發展現狀

吉首市高度重視旅游業發展，牢牢鎖定“打造武陵山區旅游中心城，建設國內外知名旅游集散地、休閑目的地”戰略目標不動搖，以“谷韻吉首·帶您走進神秘湘西”城市品牌戰略為引領，把旅游業作為吉首市經濟社會發展的先導產業和支柱產業。2008—2017 年，吉首市游客規模年均增長27%，遠高于同期全國旅游人數的增長速度。2013—2017 年德夯風景名勝區游人規模如表1 所示。

表1 2013—2017 年德夯風景名勝區游人規模

3.2.2 問題與挑戰

第一，旅游發展的定位。德夯風景名勝區在吉首市旅游格局中的功能與定位還需進一步明確。隨著州委“542”總體發展目標的提出，風景區在州、市層面的旅游產業定位、功能發生了較大改變，旅游業將進入一個快速發展期，需將風景資源優勢轉化為鄉村產業的發展優勢。

第二，同質化景區的競爭。德夯風景名勝區與周邊景區存在嚴重的同質化競爭現象。長期以來，周邊著名旅游區（如以地質奇觀為特色的張家界，以湘西文化為代表、擁有眾多名人文化基礎的鳳凰古城）在古城旅游發展熱潮中取得先機，在國內外擁有較大知名度，導致周邊其他景區“燈下黑”現象顯著。近年來，經過風貌治理的邊城景區、正規劃建設機場的花垣縣景區以及主打苗族風情的呂洞山景區與德夯風景名勝區形成直接競爭關系。

第三，“三生”空間的協調。“大鎮區小景區”是風景區發展態勢最為真實的寫照。目前，風景區可游覽面積較小，未來在實際可利用建設用地與實際可游覽用地重合、“建設發展”與“資源保護”矛盾尖銳的背景下，景區極有可能淹沒在鎮區中。

3.2.3 旅游規劃總體思路

第一，區域發展——雙城計劃。把吉首市和風景區作為一個整體謀劃，確立雙城整體發展的戰略思維，加強兩者之間的聯動，以規劃區開發為前沿，以吉首市發展為支撐，形成分工明確、聯系緊密、相互支撐的雙城一體化發展格局。

第二，景區定位——兩地合一。以風景區山水文化、民族文化體驗為特色的國際生態文化旅游目的地，對接武陵山區生態文化旅游中心城、大湘西旅游經濟圈黃金走廊等生態文化旅游集散地。

第三，空間協調——雙手并重。開發與保護并重，以生態文明建設思想為指引，堅持統一規劃、合理布局、突出特色、有序開發、科學管理以及永續利用等原則。在開發旅游資源的同時，做到保護并重，協調社會效益、經濟效益、環境效益，并引入低碳經濟發展新理念，推動以旅游業為主導的鄉村振興健康可持續發展。

3.3 德夯風景名勝區“多規”的融合與協調

與德夯風景名勝區相關的規劃主要有三大類，分別是上位規劃、旅游相關規劃以及保護地相關規劃。

3.3.1 上位規劃的對接

第一，吉首市國土空間規劃。以發展湘西民族特色旅游和生態休閑目的地為目標導向，以生態環境保護為根本，大力發展結合旅游業等第三產業的新型生態產業，以及現代化食品精加工、民族特色產品加工等低污染、低耗能的現代化綠色產業。擴大中心城市規模，發揮旅游中心城市的職能，全面提高城市的核心競爭力。

第二，風景區總體規劃。風景名勝區總體規劃從戰略層面對景區的發展進行構思與部署，以生態文明理念為指導，綜合評估景區內風景資源、自然條件等要素，同時統籌協調考慮風景、旅游和居民三大系統，落實資源保護、風景游賞、居民調控、經濟引導、旅游發展、設施建設等各項規劃，明確功能布局、管控要求、建設要求等各項內容。

3.3.2 協調相關規劃

第一，旅游相關規劃。旅游相關規劃包括《湖南省旅游業“十四五”發展規劃綱要》《大湘西生態文化旅游圈旅游發展規劃》等。隨著吉首市在大湘西地區旅游產業中地位的逐步提高，旅游業將在德夯風景名勝區產業格局中發揮更大作用。對于旅游相關規劃而言，需要優化德夯風景名勝區的形象，營造全域旅游與鄉村振興并重的良好態勢。

第二，保護地相關規劃。保護地相關規劃包括《矮寨國家森林公園總體規劃》《湖南吉首峒河國家濕地公園總體規劃》《詳細地質公園總體規劃》等，可緩解風景區內生態資源保護、發展旅游業和鄉村振興之間的矛盾。

第三，落實詳細規劃。詳細規劃是風景名勝區規劃實施層面的具體安排和建設指導，需針對風景資源保護、旅游、居民三大系統，落實、完善、深化風景區總體規劃的保護開發要求，指導風景區內的景點、設施與村莊建設，指導后續的工程設計。詳細規劃需以問題為導向，分析風景區存在的問題；以目標為導向，解讀《總規》確定的保護、利用、管理和社會經濟發展目標；以空間為導向，落實和局部調整《總規》確定的旅游服務設施和基礎配套設施的選址、布局和規模。在發展策略方面，需整合風景名勝區內的風景資源和相關規劃；在游賞組織方面，需由分散化向區域化、系統化、特色化的大景區轉變；在功能方面，需由單一的觀光游覽向科普宣教和深度體驗相結合的方式轉變；在產業方面，風景區需由單一門票收入方式向專項服務經濟共享方向轉變，原住民需由現在的第一產業收入向以第三產業收入為主的方式轉變，刺激經濟活力，實現鄉村振興；在規劃措施方面，以《總規》中確定的德夯、矮寨大橋、峒河和洽比河4 個景區為基礎，整合風景區內的資源和功能，根據資源完整性、文化特色性、空間連續性、景觀多樣性、要素合理配置性等，構建“一核兩翼”的空間結構。

4 “多規合一”的相關策略建議

4.1 以區域整體性思維為指導創新規劃模式

在規劃編制和評價過程中，對區域發展的統籌考慮是以旅游業為主導的鄉村振興規劃模式發展的關鍵。要將“區域整體性思維”貫穿始終，即在規劃中以區域社會資源和相關產業配置為出發點，統籌考慮規劃內容，重視相關產業的發展、環境風貌的優化、公共空間的拓展以及配套設施的完善等，從“點”的規劃轉向“面”的規劃。

在規劃編制過程中，重新梳理規劃的要點、結構和內容，以區域整體優勢資源要素配置為規劃主體，通過分配和利用主要要素銜接各層次規劃，包括旅游相關產業要素規劃、公共服務設施規劃、保障體系規劃等。

4.2 以鄉村振興為軸心推進“多規合一”系統工程

“多規合一”并非只有一個規劃，而是要強化“整體統籌”和“系統工程”理念。以國民經濟和社會發展規劃為依據，強化統籌城鄉建設、土地利用、環境保護、文化旅游等各類規劃的銜接，以鄉村振興推進“多規合一”。

第一，構建以鄉村振興規劃為軸心、以旅游規劃為引領、共同推進各項規劃的體系，豐富旅游規劃相關內容，將文化、林業、農業、產業以及保護等相關規劃要求融入旅游規劃中。

第二，將旅游規劃的相關發展需求融入相關產業規劃中，確保“多規”確定的管控要求、開發邊界、用地指標等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立統一的管控要求體系，以加快經濟發展、優化空間布局、高效集約利用資源、提高管控水平和政府治理能力。

鄉村振興和“多規合一”是近年來涌現的新思路、新模式，二者是目標和手段的關系，存在融合與互動的機制。在鄉村振興背景下，以旅游規劃為軸心的“多規合一”體系，將成為推動鄉村振興的先導和平臺。

5 結束語

鄉村振興和“多規合一”背景下，風景名勝區規劃的核心和關鍵是“空間的博弈”。堅持和貫徹“一張藍圖繪到底、一個機構管到底”的政策方針，統籌發展和規劃風景名勝區至關重要。要堅持保護從嚴，不嚴格的規劃要服從更嚴格的規劃，低位規劃要服從高位規劃，著重解決規劃脫離實際、管理和經營的分開等問題，明確保護邊界明確土地產權。同時，明確土地利用管控的要求，強化國土空間規劃“三線”在鄉村振興中的重要作用。

應結合風景名勝區的資源特色、資源保護、旅游產業、文化弘揚以及村莊發展，做好風景名勝區專項規劃工作，科學確定用地規模，并加強用地的用途管制。重新梳理風景名勝區內的保護管理分區，并納入“多規合一”的空間體系中，以鄉村振興和“多規合一”指導風景名勝區的規劃。