“多規(guī)合一”背景下蕭縣生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法研究

□沈長龍

（安徽涉外經(jīng)濟(jì)職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230011）

從2011 年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》首次提出“生態(tài)保護(hù)紅線”概念，到中央政策文件中明確要求“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，生態(tài)保護(hù)紅線已作為規(guī)劃中不可或缺的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的核心要素。

隨著新的規(guī)劃體系建立，“多規(guī)合一”空間規(guī)劃逐漸成為了前期研究的基礎(chǔ)，經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索，在不同層次、尺度、流域等方面豐富了紅線劃定的內(nèi)容和方法。在《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》基礎(chǔ)上，2015 年更新了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，強(qiáng)化了技術(shù)導(dǎo)則和劃定內(nèi)容。2017 年更成熟的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》發(fā)布，由此可見從最初的技術(shù)指導(dǎo)到管控內(nèi)容的提升，再到多規(guī)融合，有了很大的變化。因管控政策不同、地域差異有別、發(fā)展訴求不一，生態(tài)保護(hù)紅線劃定的內(nèi)容也不相同，因此有必要探索符合地區(qū)實(shí)際的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法。

1 主要?jiǎng)澏ǚ椒偨Y(jié)

“生態(tài)保護(hù)紅線”概念提出時(shí)間較短，劃定方法也一直處于探索和求證階段，由于不同學(xué)科思考的視角和背景不同，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的要求也不盡相同，因此形成了多樣的劃定方法和紅線內(nèi)容。

第一類是基于傳統(tǒng)空間規(guī)劃思維和“多規(guī)合一”。在《指南》公布以前，生態(tài)保護(hù)紅線原為生態(tài)紅線，各地均處于探索階段，期間以傳統(tǒng)空間規(guī)劃思維，從“多規(guī)合一”空間屬性出發(fā)，統(tǒng)一“多規(guī)”空間數(shù)據(jù)，統(tǒng)一坐標(biāo)，以各管理部門事權(quán)協(xié)調(diào)“多規(guī)矛盾”，明確生態(tài)空間，形成一條生態(tài)保護(hù)紅線。第二類是生態(tài)評(píng)價(jià)方法。整體依照《指南》要求，以人口規(guī)模、生態(tài)承載力、資源環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，開展“雙評(píng)價(jià)”工作，確定生態(tài)中重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和生態(tài)敏感度高而不適宜建設(shè)區(qū)域，再結(jié)合《指南》中要求的禁止開發(fā)區(qū)、自然保護(hù)地等空間進(jìn)行空間疊圖，形成生態(tài)保護(hù)紅線。第三類是基于景觀生態(tài)學(xué)的生態(tài)安全格局理論而構(gòu)建的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法。韓琪瑤（2016）認(rèn)為，《指南》中提出的生態(tài)紅線劃定方法適應(yīng)于較大尺度區(qū)域，對(duì)于市（縣）域尺度上生態(tài)紅線的劃定和地域差異而言不具普遍性，提出通過各種定性和定量的方法，以水、生物、游憩、地質(zhì)、農(nóng)田5 個(gè)景觀要素構(gòu)建安全格局，確定生態(tài)用地空間范圍，再處理與建設(shè)用地矛盾沖突圖斑調(diào)整生態(tài)用地，對(duì)接現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)規(guī)范及政策要求，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。

以上方法站在不同的學(xué)科角度和背景下劃定生態(tài)保護(hù)紅線，各有優(yōu)缺點(diǎn)。

第一類主要是從各部門事權(quán)管理角度出發(fā)，對(duì)應(yīng)空間屬性，避免各類管控線交叉重疊，綜合地區(qū)的生態(tài)保護(hù)、城市發(fā)展，但生態(tài)保護(hù)紅線粗略精準(zhǔn)度不高。第二類則對(duì)生態(tài)功能重要性和生態(tài)敏感性、脆弱性方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而判定生態(tài)強(qiáng)弱，結(jié)合禁止開發(fā)區(qū)和自然保護(hù)地等管控區(qū)域，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。第三類基于生態(tài)安全格局規(guī)劃宏觀、較高目標(biāo)控制，從生態(tài)景觀角度彌補(bǔ)在縣級(jí)層面劃定技術(shù)方法的不足，但對(duì)于風(fēng)貌特征單一的平原地區(qū)仍存在局限性，生態(tài)保護(hù)紅線的管控在未來城市建設(shè)空間發(fā)展方向上有一定的限制性。

2 “多規(guī)合一”背景下生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法路徑

文章所研究區(qū)域蕭縣屬于皖北平原地區(qū)，地勢相對(duì)平坦，全縣域地貌特征以平原為主，有少量丘陵地區(qū)。東南丘陵區(qū)嶺低谷寬，分布錯(cuò)落，以水流侵蝕為主，山頂光禿，起伏不大。因此研究區(qū)域并不能完全按照《指南》中的7 個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行生態(tài)評(píng)價(jià)，例如蕭縣發(fā)展中不會(huì)出現(xiàn)土地沙化、石漠化等水土流失問題，因此可在“多規(guī)”統(tǒng)一數(shù)據(jù)底圖下，結(jié)合影響區(qū)域生態(tài)的主要要素，選定合理的評(píng)價(jià)因子，開展生態(tài)敏感性分析，選取最重要的敏感性等級(jí)及多規(guī)邊界管控，在保障生態(tài)安全格局要求下，最終劃定生態(tài)保護(hù)紅線。

2.1 統(tǒng)籌“多規(guī)”數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一工作底圖

由于目前我國各類空間性規(guī)劃的類型繁多，法定與非法定交織，空間數(shù)據(jù)交叉重疊，部門事權(quán)管理“打架”現(xiàn)象嚴(yán)重，“多規(guī)”數(shù)據(jù)坐標(biāo)不統(tǒng)一，應(yīng)在對(duì)存在矛盾的區(qū)域以生態(tài)保護(hù)和底線控制原則的基礎(chǔ)上，選取空間規(guī)劃中對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線重要的數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，統(tǒng)一工作底圖來作為生態(tài)保護(hù)紅線劃定的基礎(chǔ)，如表1所示。

表1 “多規(guī)”涉及空間數(shù)據(jù)梳理

2.2 GIS 平臺(tái)數(shù)據(jù)處理，開展生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)

GIS 在空間數(shù)據(jù)處理上有獨(dú)特的能力，可以通過多層多因素+權(quán)疊+分析得到綜合結(jié)果，從而得到不同空間的生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)量化以定性分析判斷生態(tài)敏感性強(qiáng)弱，其中評(píng)價(jià)因子的選擇和權(quán)重系數(shù)是評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。文章主要采用GIS、AHP 等分析技術(shù)，見圖1，綜合考慮各因子之間的對(duì)等關(guān)系，對(duì)各因子進(jìn)行分析、判斷并賦予權(quán)重值，見表2，權(quán)重值越大，代表該因子對(duì)生態(tài)敏感性的影響占主導(dǎo)作用。根據(jù)縣域生態(tài)資源特征（山、水、林等）以及土地利用特征，考慮城鎮(zhèn)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、災(zāi)害避險(xiǎn)等因素，借鑒其他實(shí)踐中選擇的因子，主要選取用地、地形、生態(tài)、水文、災(zāi)害5 類敏感因子，對(duì)主因子涵蓋的子要素進(jìn)行細(xì)化分類；將每類因子按照5 個(gè)程度一次劃分為高敏感、較高敏感、中敏感、低敏感、不敏感區(qū)域，見表3；將不同權(quán)重的分因子在GIS 中進(jìn)行疊加分析，可得到在5 類因子綜合分析后的生態(tài)敏感性分區(qū)。

圖1 AHP 層次分析模型結(jié)構(gòu)

表2 因子比較比值

表3 生態(tài)敏感性分析評(píng)價(jià)表

利用GIS 平臺(tái)技術(shù)對(duì)單因子生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)柵格數(shù)據(jù)賦予表4 中相應(yīng)的權(quán)重系數(shù)進(jìn)行加權(quán)疊合，可直接用自動(dòng)斷點(diǎn)法進(jìn)行多因子綜合評(píng)價(jià)，考慮數(shù)據(jù)存在一些矛盾，結(jié)合現(xiàn)狀和特性對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行必要的人工修正分析，最終將生態(tài)敏感性劃分為5 個(gè)層級(jí)，分別為高敏感、較高敏感、中敏感、低敏感和不敏感區(qū)，得到修正后的蕭縣縣域生態(tài)敏感性綜合評(píng)價(jià)分析圖。在此圖上通過對(duì)屬性選擇、分析得到不同生態(tài)敏感區(qū)空間分布以及初步生態(tài)邊界范圍。

表4 生態(tài)敏感性分析因子權(quán)重系數(shù)

2.3 “多規(guī)”管控協(xié)調(diào)，邊界人工修正

通過提取最高的兩個(gè)生態(tài)敏感區(qū)，再結(jié)合《指南》中規(guī)定與要求，納入禁止開發(fā)區(qū)域以及其他保護(hù)地等范圍，協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田控制線，消除與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重疊區(qū)域，銜接管控區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道等要素，從城市發(fā)展和生態(tài)安全格局的角度處理生態(tài)保護(hù)紅線與其他管控之間的矛盾，在“生態(tài)為底、保護(hù)為主”的原則下，開展現(xiàn)狀核實(shí)，在“一張圖”的基礎(chǔ)上，選取相對(duì)聚集或鄰近的圖斑，通過聚合工具聚合為相對(duì)完整連片區(qū)，保證邊界的完整性而避免圖斑碎片化進(jìn)行人工邊界修正，消除重疊和調(diào)整各類邊界區(qū)域34.71 km，最后劃定蕭縣域生態(tài)保護(hù)紅線總面積為181.84 km。

3 結(jié)束語

《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》作為指引性文件，對(duì)開展紅線劃定有重要的意義，此方法適宜省級(jí)及以上空間尺度層面，市縣尺度上內(nèi)部差異性體現(xiàn)不明顯，影響最終的紅線精度。文章以蕭縣為例，探索縣級(jí)層面生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法，提出以“多規(guī)”數(shù)據(jù)為底，明確空間屬性，構(gòu)建多指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，確定因子權(quán)重值，利用GIS 平臺(tái)開展生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)的結(jié)果上綜合考慮與其他控制線的矛盾，以生態(tài)安全作為目標(biāo)，基于“多規(guī)”管控要求進(jìn)行邊界修正，實(shí)現(xiàn)全要素覆蓋。這種方法適合于皖北平原地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定，但仍存在“多規(guī)合一”底圖數(shù)據(jù)不足及不準(zhǔn)、規(guī)劃比例及規(guī)劃期限不一的問題，造成“一張圖”空間疊合產(chǎn)生誤差。生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)則因?yàn)樵u(píng)價(jià)因子數(shù)量、要素選擇、敏感度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、因子評(píng)價(jià)權(quán)重賦值不同、人工修正邊界主觀性，導(dǎo)致最終評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性不足。以上諸多問題不僅需要從管理和技術(shù)多方面同步解決，還需要以規(guī)劃的眼光展望未來，判斷城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，才能夠?qū)⑸鷳B(tài)保護(hù)紅線準(zhǔn)確劃定，真正保護(hù)生態(tài)安全。