農村垃圾治理存在的問題及對策研究

□魯 思

（北京化工大學文法學院，北京 100020）

自黨的十七大提出“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”目標以來，推進農村人居環境整治、提升農村人居環境水平已成為我國農業農村工作的重點任務之一。

2018 年，中央發布一號文件明確要求“要實施農村人居環境整治三年行動計劃來治理農村人居環境突出問題”。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》來指導農村環境建設，方案所提出的首要任務為“推進農村生活垃圾治理，建立了符合農村生活、生產特點的垃圾分類和處理體系，推進了農村生活垃圾和生產垃圾的資源化利用”。

從目前的實踐情況來看，我國農村垃圾治理領域仍存在著不少問題，要想提升農村人居環境水平，還需要作出進一步的努力。

1 農村垃圾現狀

我國農村垃圾主要包括生活垃圾和生產垃圾兩大類。生活垃圾主要為農村居民在日常生活中所產生的固體廢棄物，包括廚余、糞便、渣土、商品包裝、棄用生活用品等，可進一步細分為有機垃圾、無機垃圾、可回收垃圾和有害垃圾四類，其中有機垃圾和無機垃圾兩類垃圾含量最多。

生產垃圾為農民在從事生產過程中所產生的垃圾，包括塑料薄膜、農作物秸稈、工業固體廢棄物等，可進一步細分為農業生產垃圾和工業生產垃圾兩類。生產垃圾較生活垃圾成分更加復雜，有毒有害物質含量更高，對農村環境和農民身體健康危害更大，垃圾處理難度也更大。

近年來，隨著我國農村經濟的快速發展，農村垃圾問題日趨嚴重，已成為制約美麗鄉村建設的因素之一。根據2021 年第七次全國人口普查數據顯示，我國目前居住在鄉村的總人口為50 979 萬人，占我國總人口的36.11%，若按照2007 年衛生部對全國農村環境衛生現狀的調查結果即農村人均日產0.9 kg 生活垃圾來看，全國農村生活垃圾年產量已遠超1 億t。目前我國垃圾產量超大，卻仍未建立起完善的農村生活垃圾分類和處理機制。2020 年，住房和城鄉建設部公布了“2020 年農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣”的41 個縣（市、區）名單，這些“示范縣”內雖然有90%以上的行政村實現了生活垃圾有效收運和處置，卻僅有50%的行政村進行了垃圾分類。

2 我國農村垃圾產生特點

2.1 地區差異顯著

我國幅員遼闊，疆域廣大，自然條件復雜多樣，廣大農村地區占全國土地總面積的94%以上，受氣候、環境等自然因素的影響以及經濟發展水平、生活習慣等社會因素的影響，不同地區的農村生產出的垃圾種類和垃圾產量都顯著不同。

例如在垃圾種類中，南方農村地區生活垃圾以廚余垃圾為主，占垃圾總量的43.56%；其次為渣土，占垃圾總量的26.56%。而北方農村地區由于燃煤較多，生活垃圾以渣土為主，占垃圾總量的64.52%；其次為廚余垃圾，占總量的25.69%。從垃圾產量來看，我國農村生活垃圾產生率總體上具有北方高于南方、東部高于西部的特點，與我國經濟發展水平以及地理差異相適應。

2.2 環境容量大，處理方式粗放

環境容量是指在不損害自然生態狀況的前提下，某一環境場所能容納污染物的最大負荷值。我國農村人口密度較低，居民以散居方式生活，且一般擁有自留山、自留地等，環境容量較大，自然環境具有相對較大的垃圾吸納能力。

受傳統習慣影響，我國農村早期主要通過自主回收、簡易堆肥、露天焚燒、隨意丟棄等粗放方式來處理垃圾，過度依賴環境容量。現在仍有部分農村居民習慣將產出的廚余垃圾和有機垃圾就地堆放，而垃圾堆放量一旦超出環境容量，就會對自然環境造成較大的傷害。

2.3 產量大、增速快，垃圾成分日趨復雜

農村經濟的快速增長也帶來了垃圾產量的穩步增長。2012 年我國農村垃圾生產量為46.26 億t，而到2017 年已增長為50.09 億t。由于農村居民生活習慣的改變和工業制品的廣泛使用，農村垃圾的種類和成分也更加復雜，如塑料袋這類難以通過土地來進行簡單消納處理的有毒有害垃圾數量有所增加。農村自身產出垃圾總量在不斷增長的同時，城市也在將部分高污染、高耗能產業向農村轉移，農村地區還需承受產業轉移所帶來的工業垃圾。而較城市而言，農村地區垃圾處理體系不完善，制度不健全，相關基礎設施落后，垃圾產量超過垃圾可處理量，使得“垃圾圍村”的現象難以改善。

3 農村垃圾處理難點

3.1 認識不足，垃圾處理意識淡薄

受傳統習慣、基礎設施落后、宣傳不足等因素影響，我國農村居民垃圾分類處理意識較為淡薄，對垃圾回收利用的重視程度不高。

農村居民多為老人和小孩，受教育程度低，文明素養和環保理念與城市居民具有一定差距，一方面難以掌握復雜的垃圾分類標準，比如不能準確把握干垃圾與濕垃圾的具體含義；另一方面認為垃圾分類過于煩瑣，浪費時間從而產生抵觸心理，使得垃圾處理工作更加難以進行。

此外，農村垃圾分類起步較晚，基層部分實際執行垃圾治理政策的人員未接受過系統培訓，專業性不足，理論依據僅僅是政府發放的文件，對垃圾分類和收集處理的工作要求并不嚴格，只是為了完成上級政府所派發的行政任務，無法有效指導農村居民進行垃圾分類。同時，農村地區缺乏專業的保潔人員，現有保潔人員的文化水平和環保意識也普遍較差，其對垃圾如何分類的了解也不夠充分。

3.2 法規不健全，執行能力不足

目前，與農村地區垃圾治理直接相關的法律法規較少，僅有部分地區出臺專項地方性法規以及指導性政策，如浙江省在2018 年發布了浙江地方標準《農村生活垃圾分類處理規范》，明確了垃圾強制分類的意義和要求，并指導了垃圾分類投放標準、基礎設施建設標準等，但標準執行力不足，對于工作如何具體實施沒有出臺更細致的法律法規，主要作用仍停留在指導層面，需要進一步優化才可以應用于實際。

相關法律法規在執行過程中主要面臨以下兩個問題：首先，實際執行垃圾治理政策的人員，如村干部等自身素質較差，不具有較強的執行能力；其次，我國農村社會結構為鄉土社會，通過熟人關系來建立社會關系，重人情輕管理，缺乏實際懲處機制來對村民加以約束，對村民的管理普遍存在“散”和“軟”的情況，對于違反規章制度的村民，懲罰措施要么形同虛設，要么無關痛癢。

在現實中，規章制度僅有引導和倡導作用，一旦觸及村民實際利益，懲處便難以實施。如學者丁波通過研究皖中南地區H 村垃圾分類實踐發現，雖然H 村事先建立起了關于垃圾治理的村莊管理制度，但在垃圾治理實際執行中，H 村并沒有對違規的村民按照垃圾治理規定進行處罰，僅以口頭勸告，成效甚微。懲罰機制威懾力不夠，使得村民違規成本較小，間接造成了農村居民垃圾分類的行動力較弱。

3.3 資金短缺，垃圾治理長效機制不足

我國農村垃圾處理體系起步較晚，較城市而言發展緩慢，城鄉差距較大。就國家財政部公布的數據來看，近年來我國每年用于環境保護的財政支出在不斷上漲，但由于廣大農村地區并未被視作環保發展的重點領域，在環保資金具體落實到農村時，每個村莊能夠分到的實際經費較少。

2017 年我國環境污染治理投資總額9 539 億元，但僅城鎮基礎設施建設投資總額和工業污染治理投資總額就占全國環境污染投資總額的71%，而城鎮垃圾治理投資總額僅為294.36 億元。

我國農村垃圾治理資金籌集渠道較為單一，很大程度上依賴于政府撥款，社會資本引進不足，多元化參與機制尚未形成，且當前政府財政針對垃圾治理的撥款增長幅度與農村地區經濟發展速度出現一定程度的脫節，無法滿足農村垃圾治理的實際需要。資金短缺所帶來的最主要問題是基礎設施條件差，技術手段落后，填埋、焚燒依然是我國部分農村地區處理垃圾的主要方式，對環境造成危害的同時也帶來了很大程度上的資源浪費。

此外，設施后期的修理與維護、日常村容村貌的保持、保潔人員的雇傭與培訓等都需要政府長期投入，僅依靠政府財政支出顯然不夠。

4 農村垃圾處理對策

4.1 加強宣傳，普及環保教育

首先，要加大垃圾治理宣傳力度。對農村居民進行環保教育，通過干部入戶宣傳、發放宣傳冊、繪制板報墻體畫等形式培養農村居民的環保意識，讓農村居民切實認識到垃圾處理的重要性。同時，要對實際執行垃圾治理政策的人員進行系統培訓，提升其專業水平，對農村居民進行具體的垃圾分類處理指導。其次，要加大農村居民的參與力度。垃圾分類作為居民日常生活的一部分，需要居民主動發揮自身積極性而不是長期依賴于外界的強力監管，在推行垃圾分類前期，可以通過評比等方式來量化居民的垃圾處理表現，給予垃圾分類處理落實到位的居民精神表彰或物質獎勵，讓居民擁有實際參與感，從而提升居民的主體責任意識。再次，可以通過建立示范村、示范點的方式來推廣有效的垃圾治理經驗，對其他農村地區起到積極的帶動作用。

4.2 因地制宜，調整垃圾處理政策

政府需要根據不同農村地區的具體情況因地制宜地制定垃圾治理政策，對村民居住較為密集的農村，可以進行定時定點的垃圾強制分類收集；對于村民居住較為分散的農村，可以設置專門的垃圾投放點或安排專人統一上門收集。

南方農村以廚余垃圾為主要的生活垃圾，可以推廣垃圾堆肥方法，在村內建立漚肥池用于垃圾堆肥，發酵后的垃圾可以作為有機肥還田；北方農村以渣土垃圾為主要的生活垃圾，可以建立渣土消納場，將渣土制成渣土磚、透水磚等環保建材，為村民帶來一定經濟效益的同時實現資源的循環利用。同時，政府制定的垃圾分類標準要使村民能夠有效接受，例如可以把干垃圾、濕垃圾的稱呼轉變為不易腐爛垃圾和易腐爛垃圾，方便村民理解。

4.3 立法立規，加大政策執行力度

農村垃圾處理工作必須做到有法可依、有法必依，國家需要出臺具體法律法規來填補相關領域空白，各地方政府也應針對各地不同情況出臺具體的規章制度來指導農村垃圾處理領域的實際工作，并對農村居民進行相應的法律法規和規章制度宣傳。

在執行時，一是要量化垃圾處理工作評估標準，將垃圾處理工作作為地方政府領導、村干部等政績考核的一部分，推動政策執行；二是要對違規行為制訂明確的處罰標準，對違規行為、罰款金額、繳納期限都作出明文規定并予以公示，并將處罰結果向村民進行公示，讓農民進行監督來提高治理實效。同時，可以出臺激勵政策，在農村樹立愛護環境、垃圾分類的良好風氣。

4.4 多元籌資，完善基礎設施建設

農村地區經濟的快速發展帶來了垃圾產量的快速增長，僅依靠政府撥款已無法滿足如此大量的垃圾處理需求，因此需要多個社會主體共同出資來推動垃圾治理工作發展。

首先，要應用市場化運作手段，鼓勵社會資本參與，建立完善的市場規則，積極探索垃圾治理領域的政企合作模式，如山東、浙江、江西等省份通過招標將區域內農村保潔、收運及終端處理服務委托給了第三方環保企業。其次，中央政府及各地方政府都需要按照實際需求撥出專項經費用于垃圾治理，并對經費的使用明細進行定期公示。再次，農村居民作為垃圾治理的直接受益者，也需為垃圾處理支付一定的費用，村干部可以組織村民根據村內的具體情況商議出合理的收費標準用于村內的垃圾處理建設。

5 結束語

隨著農村垃圾問題日益嚴峻，必須得到各方面的重視，首先對村民加強環保教育，普及垃圾分類的知識；其次要因地制宜地制定垃圾處理政策以及出臺相關的法律法規，加大政策執行力度；再次要采用多元化的籌資手段，完善基礎設施建設，建立“源頭控制，過程阻斷，末端治理”的垃圾治理體系，推動建設美麗鄉村。