協同發展的基層治理新架構

首席記者 白京京

縣基一體化發展是供銷合作社在基層開展聯合合作的有效形式，也是整合縣域資源，提升綜合服務能力和自身實力，實現“農民得實惠、供銷合作社得發展”雙贏局面的有益探索。

河南省洛陽市偃師區供銷合作社與緱氏供銷合作社充分發揮系統優勢，服務當地葡萄種植產業發展。

基層社是供銷合作社在縣以下直接面向農民的綜合性經營服務組織，是供銷合作社服務“三農”的主要載體?？h基一體化發展是供銷合作社堅持合作經濟組織屬性，在基層開展聯合合作的有效形式，也是整合縣域資源，提升綜合服務能力和自身實力，實現“農民得實惠、供銷合作社得發展”雙贏局面的有益探索。

中共中央、國務院《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11 號）也明確強調，著力推進縣級聯合社民主辦社、開放辦社，逐步把縣級聯合社辦成基層社共同出資、各類合作經濟組織廣泛參與、實行民主管理的經濟聯合組織。統籌運營縣域內供銷合作社資源，打造縣域范圍內服務農民生產生活的綜合平臺，著力培育規模化服務優勢。

近年來，各地供銷合作社深化綜合改革，把提升基層工作質量作為促進供銷合作社健康發展的固本之策。通過縣基一體化發展，積極構建為農服務協同機制，推動工作力量向基層集中，優勢資源向基層傾斜配置，縣級供銷合作社統籌發展能力進一步提升，縣及縣以下基層已經成為推動系統經濟發展的重要支撐，共建共治共享的基層治理機制正逐步形成。

縣域協同治理機制全面深化

縣基一體化發展，即在更高層級的統籌和推動下，全面深化基層多領域協同治理的體制機制改革，提升綜合治理效力，意味著縣級供銷合作社從一般的業務指導部門轉變為全縣域供銷合作社的統籌規劃者和直接“管理”者。這就要求必須創新聯合社治理結構，為“一體化發展”配套建立并完善管理制度，增強縣級供銷合作社的統籌能力和治理硬實力，更好地發揮其在供銷合作社基層治理體系中的關鍵性作用。

在實踐中，一般是在不改變縣級供銷合作社性質、機構編制、人員身份和基層社性質、隸屬關系的前提下，實行全縣各級供銷合作社“人財物”的聚合，推動縣級供銷合作社對各基層社統一考核管理，財務統一預算決算，資產統一規劃開發，整合各類涉農服務資源，建設具有供銷合作社特色、組織經營形式靈活、生產服務能力較強的為農服務經營實體，在縣域內部實現從“單兵出擊”到“集團作戰”的轉變。

對“財”和“物”等社有資產進行統一盤活，這是縣基一體化發展重要的基礎工作。一般由縣級供銷合作社通過原有或新成立的資產管理公司、社有資產管理委員會，建立社有資產運營平臺，規范資產資金、項目管理、社有資產委托管理制度及運行體制機制等規章制度，建立財務集中統一核算的內控體系，落實社有資本經營預算決算制度，完善社有資產監管的風險防范機制，強化社有資產的監管，確保社有資產保值增值。不少縣級社成立了財務核算服務中心，采取統一核算的方式，建立健全社有資產管理檔案并落實責任人，實行社有資產經營臺賬動態管理，財務集中管理，對縣域內基層社的資產實行集中審核，統一運營，獨立核算，以收支兩條線的財務集中管理制度，確保社有資產運行更加有效，社有資產監督和管理更加規范。在廣西壯族自治區一些縣域供銷合作社的資產盤活改造中，首先由縣級供銷合作社成立社有資產運營管理的平臺公司，將基層社的資產納入平臺公司統一運營管理，堅守“開發不賣地、產權不能失、資產不外流、宗旨不能丟、效益不能缺、增值不能少”的“六條底線”，既確保經營效益可持續，又兼顧為農服務社會效益不能偏，推動基層社擴面提質增效；河南省供銷合作社制定縣基一體化發展實施方案，統籌運營縣域內供銷合作社資源，組建縣級供銷合作社會計核算中心，財務人員實行委派制，實現統一運營、統一核算，并對社有資產實行信息化管理，有效化解流失風險，確保社有資產安全完整、保值增值。

在“人”這一核心要素上，縣級供銷合作社對基層社班子實行統一考核管理，壓縮管理人員，充實經營人員；科學設崗，人崗相適，定崗定責定人；探索建立市場化用人機制，通過公開選拔、聘任等多種方式，吸引農村能人、大學畢業生、返鄉創業人員等加入供銷合作社，優化基層人才隊伍結構；打破“大鍋飯”待遇制度，建立與績效掛鉤的激勵約束機制，充分調動干部職工工作積極性，營造干事創業好氛圍。

廣西貴港市供銷合作社從2013年起實施“縣基合一”管理辦法，建立健全各項管理制度，對市社直屬企業和直管基層社的人、財、物嚴格管理，不斷規范企業運營，促進社有資產全面盤活，增強企業發展活力和為農服務實力。企業實行“一人多崗擔責、目標任務額定”的考評制度，以執行力和工作實績確定企業及職工的績效，并作為提拔使用、評優評先和末位淘汰的依據，促進工作目標任務的完成。

值得一提的是，將基層社的“人財物”作為有效要素統一放在一個“大盤子”，不意味著機械性地做加法，而是因地制宜、因勢施策，根據實際情況靈活調整，優化組織架構，進一步理順層級。實踐過程中，就有不少縣級供銷合作社結合基層社綜合實力進行科學重組，組建中心社，把鄉村綜合服務站（社）建設、生產托管服務、發展農民專業合作社和農民專業合作社聯合社等績效考評指標任務納入中心社重要考評范疇。山西省高平市供銷合作社按照“政府支持、供銷合作社主辦、自主投資、自主經營”的原則，推進資源整合、盤活閑置資產，著力推動縣鄉兩級供銷合作社一體化發展。全市改制的22個基層社按經濟區域整合為9個鄉鎮中心供銷合作社，推行資產管理一體化、網絡運營一體化、項目建設一體化的“三個一”運營模式，連體開發、整體改造，為服務“三農”奠定了良好的建設和發展基礎。

1.四川省社直屬企業四川蜀茶實業集團有限公司聯合洪雅縣供銷合作社打造高標準茶葉種植示范基地，推動“茶葉+”產業融合發展。

2.吉林省撫松縣供銷合作社聯合沿江村著力打造“田園綜合體”，深度開發鄉村游項目。

縣域服務效能多維度提升

在推進縣基一體化發展進程中，供銷合作社堅持綜合施策，既注重基層工作的系統性、整體性、協調性，又兼顧鞏固現有優勢，補齊短板，全面提升基層組織建設質量、服務能力、發展水平，打好“組合拳”。

為農服務能力全面提升?？h基一體化發展的最終目的是通過整合資源，更好地服務“三農”，助力鄉村振興。中發〔2015〕11 號文件指出，縣級供銷合作社組織實施好基層社改造，強化市場運營，搞好直接面向農民的生產生活服務網點建設。一體化發展促進供銷合作社統籌運營縣域資源，進一步發揮系統優勢、網絡優勢、規模優勢，讓縣域供銷合作社為農服務效能更加完備。不少縣級供銷合作社通過盤活資產，綜合改造，集中資源辦好貫穿縣鄉（鎮）村三級、功能完備、特色突出、運作規范的為農綜合服務中心，加快構建全程覆蓋、區域集成、配套完善的新型農業社會化服務體系，打造融入農民生活圈、服務圈、商業圈的城鄉商貿綜合服務體，農村現代流通骨干作用更加凸顯，農村合作金融穩步發展，全方位拓展生產、流通、金融、生態等綜合服務，促進農村公共服務均等化。

雙線運行更加高效。推進縣基一體化，在戰略層面統籌謀劃行業指導體系和經營服務體系同步發展，在更大范圍推動供銷合作事業發展。通過縣基一體化發展，縣級供銷合作社統籌運營縣域資源的能力明顯增強；社有企業在確保堅守為農服務方向的同時，更加注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，即通過實施跨層級、跨行業、跨所有制并購重組、聯合合作，在農資、日用消費品、農產品批發等重要涉農領域，培育出一些主業突出、充滿活力、競爭力強的企業集團；通過開放辦社激活各類要素，帶動基層開展形式多樣的產權與業務合作，密切橫向與縱向聯合；創新“人財物”運營機制，逐步化解一些長期制約供銷合作社發展的瓶頸問題，切實提升社有資產使用效率，讓資源配置利用做到最優，雙線運行更加高效，縣基一體受益。

與農民聯結更加緊密。在推進縣基一體化發展的進程中，供銷合作社探索出更加有效的組織形式和運行機制。通過鼓勵基層社、社有企業直接出資入股，廣泛吸納農民和各類新型農業經營主體入社等方式，不斷強化基層社與農民在組織上和經濟上的聯結，形成服務鄉村振興的強大合力；引導農民專業合作社與小農戶建立利益聯結機制，增強服務小農戶、提高小農戶、富裕小農戶的能力；積極探索推進地方各級供銷合作社聯合社與區域性農民專業合作社聯合社深度融合，提高基層社組織帶動農民增收致富的能力。同時，基層社和農民社員的利益分配關系更加多元，通過建立各種分配制度，實現農民出資、農民參與、農民受益。

流通格局高效構建?？h基一體化為縣域商貿流通體系建設提供了組織保障和網絡優勢。供銷合作社通過打造集生產基地、批發市場、倉儲配送、冷鏈物流、電子商務于一體的供應鏈，加快形成“一點多能、一網多用”的雙向流通網絡，進一步促進農產品上行、工業品下行。山西高平市社統籌系統資源、強化聯合合作，在縣域內構建起了“縣有配送中心、鄉有綜合超市、村有便民商店”的高質量流通服務網?？h基一體化發展催生了全縣域供銷合作社系統集體經營、集團化運作的新模式，縮減了流通環節，形成了以市區店為龍頭、鄉鎮店為骨干、村級店為基礎的農村現代流通經營網絡。

山西省高平市供銷合作社探索“縣基一體化”治理機制，在縣域內構建起了“縣有配送中心、鄉有綜合超市、村有便民商店”的高質量流通服務網。

為鄉村振興貢獻更大力量。縣域供銷合作社不斷激活內生動力，為城鄉發展賦能，在更大范圍貢獻供銷力量。縣級聯合社依托當地農產品資源，以市場需求為導向，建設一批優質特色的農產品生產基地，形成穩定的本地供給優勢；以社有企業、農民專業合作社等為依托，加大培訓力度，促進農民生產技能提升，增加就地就近就業機會；整合冷鏈物流資源，發展縣域集采集配業務；積極運營區域性農產品公用品牌，切實提升農產品資源運營能力，拓寬農產品流通渠道；進一步盤活縣域資源，促進農業與教育、文化、旅游、康養等產業深度融合；加強農業面源污染防控、城鄉垃圾清運回收等，積極投身農業農村綠色發展和美麗中國建設，讓縣基一體化發展的工作成果充分融入鄉村振興戰略之中。

全面推進鄉村振興和加快農業農村現代化對供銷合作社提出新的更高要求，迫切需要進一步加強基層工作，促進基層發展更加平衡充分、與農民利益聯結更加緊密、為農服務更加有力?？h基一體化發展只是供銷合作社探索基層有效治理、開展聯合合作的模式之一。無論采用何種方式發展縣域供銷合作社，核心都是要堅持為農服務宗旨，緊密與農民的利益聯結，縣級聯合社主動作為，在更大范圍投身到全面推進鄉村振興和加快農業農村現代化的大局當中。