“三個價值”導向下大都市鄉村振興戰略空間研判和綜合規劃咨詢方法探討

文 陸 巍 上海城策行建筑規劃設計咨詢有限公司項目總監

一、大都市鄉村振興的價值導向

（一）鄉村是國際大都市的珍貴資源

鄉村不是城市的“背面”，也不僅僅是一種補充。正是有了鄉村的滋養，城市才能生生不息，超大城市更是如此。縱觀世界上主要的國際大都市，不僅有繁華都市的建設高度與發展速度，還有田園鄉村散發綠色健康品質與人文魅力。例如法國巴黎，都市近郊和遠郊土地占比50%。除生鮮農產品供應外，鄉村已經成為一種獨特文化和城市景觀，提升城市競爭力的重要因素。巴黎國際農業博覽會10天左右展期吸引來自22個國家近70萬觀眾、近3萬名農業專業人士參展，每屆展會近5000萬歐元的門票收入，[1]給法國農戶、政府以及巴黎城市餐飲、旅游等帶來難以估量的間接收益，成為城市發展的助推器。

上海市目標建成令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。鄉村是提升城市競爭力，增加城市魅力的不可或缺的組成部分。依據2035總體規劃，引導城市建設集中布局，集約緊湊發展，規劃城市開發邊界范圍面積控制在2800平方公里以內，郊野區域面積接近60%。把鄉村作為超大城市的稀缺資源，作為城市核心功能的重要承載地，作為提升城市能級和核心競爭力的戰略空間，是上海謀劃鄉村振興工作的基本定位。

（二）大都市鄉村的功能演變

隨著大都市城鄉要素的雙向流動和都市消費的不斷升級，鄉村正在從承擔農產品保障供應功能向承擔多元復合功能轉變，由承擔附屬功能向承擔核心功能轉變。

上海鄉村的農業基礎功能不斷夯實，農業生產力較新中國成立初期發生了翻天覆地的變化，逐漸明確都市綠色現代農業的發展定位，形成規模化、專業化生產方式。至“十三五”期末，耕地面積較新中國成立初期減少了近一半，但農業總產值增長了約25.6倍，水稻單產增長了約3倍。[2]地產農產品綠色認證率達到24%。農業科技進步貢獻率達到79.09%。[3]

鄉村二、三產業經歷了兩次大的結構調整和轉型升級。一是改革開放后擺脫手工操作為主的作坊式生產，鄉鎮企業異軍突起。至上世紀末，上海鄉鎮工業總產值比改革開放初期年增長了160倍。[4]二是近年來，鄉村產業不斷向綠色、集約化、高質量發展演進。鄉鎮零散低效產業大都遷移或淘汰。2015―2020年，上海累計完成低效建設用地減量化73.8平方公里。①另一方面，休閑旅游、總部經濟、數字經濟等新產業新業態方興未艾。

同時，鄉村生態滋養、生活居住等功能也穩步提升。特別是近年來，多個郊野公園先后建成開放。基本農田保護區、規劃保留農村地區的村莊改造基本完成；在充分尊重農民意愿的前提下，推進相對集中居住和鄉村社區生活圈建設。

（三）“三個價值”的內涵解析

2021年上海市實施鄉村振興戰略工作領導小組會議暨現場推進會上，上海首提“三個價值”的發展導向，凸顯農業農村的經濟價值、生態價值、美學價值。“三個價值”的提出是上海在“兩個面向”原則基礎上，結合“十四五”國內外發展形勢和上海鄉村振興的實踐經驗后，提出的更高要求。

具體分析，一是對增強鄉村內生動力的要求更高。自貫徹落實鄉村振興戰略實施以來，上海以“美麗家園、綠色田園、幸福家園”工程為抓手，為美麗上海增添了亮色。并在短短3年內創建69個鄉村振興示范村，一批“網紅村”“打卡地”驚艷亮相。但是，“集中輸血”模式下，部分鄉村持續造血能力不足，產業缺乏長效運營，風貌同質化、盆景化等問題和瓶頸也逐漸暴露，為此，更需要持續完善鄉村產業體系，推動改革創新，深入探索外源動力和內生動力的協調和轉化路徑，從快速出形象轉向長線育價值。

二是對城鄉融合發展的要求更高。上海大都市市場優勢、要素優勢和重大戰略優勢明顯。但從目前看來，鄉村環境和配套現狀水平與承擔更多功能的要求有明顯差距；政策和科技供給仍不能適應超大城市鄉村發展要求，人才、資金等生產要素向農村有序流動的動能不足。[3]因此，需要更加充分利用超大城市豐富的科技、人才、市場資源，與鄉村改善生態環境的重要作用、令人向往的好風景等要素之間形成雙向流動。跳出“盆景建設”，以城鄉融合的視角，進一步發現鄉村振興高價值戰略空間，顯化鄉村資源的稀缺性。

二、鄉村振興高價值戰略空間研判

（一）高經濟價值戰略空間

1.科技農業、精品農業、品牌農業發展空間

發揮大都市鄉村經濟價值，首先要保障都市現代農業高質量發展空間。主要滿足城市居民對鮮活農產品的精致化、綠色、多樣化需求；滿足城市居民與精神生活、城市環境的美化相關的農產品需求；滿足城市居民生活水平提高相關的經濟類農產品需求。例如東京，尤為重視科技助推下的農業高質量發展，提高土地生產率，發展高附加值農業。平均經營1.5畝耕地所需的農業固定資本，是日本全國平均水平的1.79倍；所需農業勞動時間是全國平均水平的3倍；平均經營1.5畝耕地可獲得的農業凈產值是全國平均水平的1.87倍。[3]從我國發展趨勢來看，雖然第一產業在國民生產總值(GDP)的比重很低并持續下降②，但在雙循環新格局下，農業作為基礎產業的地位正不斷上升。在落實保障供給功能，實現都市可持續發展的目標下，高質量農業的空間價值進一步顯現。

上海農業定位為都市現代綠色農業，將努力實現“五高”（高品質生產、高科技裝備、高水平經營、高值化利用、高效益產出）。[5]上海于“十三五”期間劃定糧食生產功能區、蔬菜生產保護區、特色農產品優勢區，并累計建成高標準農田171.8萬畝，是規模化發展科技農業的戰略空間。既有市級以上現代農業產業園區、國家農業科技示范園區，及戰略性現代農業園區（橫沙東灘現代農業園區）將成為主要組織經營平臺。“十四五”期間，上海重點推進13個綠色田園先行片區建設（圖1），不斷優化農業資源要素配置、產業結構、空間布局和管理方式，將成為近期上海農業綜合效益和競爭力提升的集中體現空間。以金山區現代農業園區（廊下鎮）為例，節水抗旱水稻實現全程機械化生產；結球生菜365天均衡供應，畝均產量達3.52噸；雙孢蘑菇產量占上海地產市場的90%，畝均最高產值200萬元，最高收益35萬元，是傳統種植方式的30倍以上。[6]

圖1 都市現代農業發展高值空間分布圖

2.更多元和高能級的經濟發展功能承載空間

都市城郊交通區位優越、城鄉要素流動密集的鄉村空間是發揮鄉村經濟價值的重要戰略空間。從國際經驗來看，大都市擁有廣闊消費市場，并且集聚科技、人才和投資等市場要素，周邊生態宜人、文化獨特的鄉村具備得天獨厚的發展優勢。如美國舊金山灣附近小鎮戴維斯，總面積僅26平方公里，居民約6.5萬人，已成為世界生物農業與環境科學研究和教育中心。源源不斷地接受來自硅谷高新技術的助力和相應服務，以高質量的生活環境吸引高品質人才和企業入駐，例如包括美國最大的9家種業研發公司在內的150家種業公司。

上海鄉村同樣擁有市場優勢、要素優勢和重大戰略優勢。近年來，長三角生態綠色一體化發展示范區、崇明國際生態島建設以及鄉村振興示范村建設中涌現出一批承載高質量產業功能的鄉村實踐案例。例如華為研發中心落戶古鎮金澤水鄉空間。清美集團深度參與浦東腰路村鄉村振興，從追求清美鄉村生活的理念融合，到清美現代化產業基地入駐，為腰路及周邊帶來強勁發展動能。[7]“十四五”期間，上海將引導分類開發，因地制宜培育發展新產業新業態。在城市化周邊地區，探索推進文旅健康等特色產業發展，鼓勵發展人才公寓。于自貿試驗區臨港新片區、長三角生態綠色一體化發展示范區周邊鄉村嵌入式布局關聯產業集群，集聚一批總部企業和研發中心。[1]靠近主要發展廊道或重點戰略區、資源資產較為豐富的鄉村，將成為“十四五”期間承載更多元和高能級的經濟發展功能的潛力空間。

（二）高生態價值戰略空間

1.結構性生態網絡空間

都市鄉村生態價值主要體現在就近調節氣候、凈化空氣、緩解城市“熱島效應”、改善超大城市生態環境的重要作用。根據北京市都市型現代農業生態服務價值監測公報，2020年北京鄉村森林、農田、草地、濕地四大生態系統生態與環境價值達2 233.18億元，遠超直接經濟價值344.17億元和間接經濟價值為898.62億元。

東海以及長江、太湖流域水系的發展構筑了上海“灘、灣、湖、島”的生態基底，孕育了“農林水復合、林田湖相間”的生態特色。根據《上海市生態空間專項規劃（2021—2035）》，上海在構建生態網絡體系時首先注重對于四大生態區域的保護和提升，包括崇明世界級生態島、環淀山湖水鄉古鎮生態區、長江口及東海海域濕地區和杭州灣北岸生態灣區。在市域范圍內，構建“雙環、九廊、十區”的網絡架構，即通過外環綠帶和近郊綠環錨固城市組團間隔，防止城市蔓延；在“雙環”之間通過生態間隔帶實現中心城和外圍生態空間的互聯互通；依托9條放射狀的生態走廊構建市域生態骨架，形成風道與動物遷徙通道；圍繞10片生態保育區加強各類生態要素的融合發展，形成市域生態基底。根據《上海市國土空間近期規劃(2021—2025年)》，“十四五”期間，上海將基本建成“通江達海”的市域生態網絡骨架。重點實施黃浦江—大治河等生態走廊。推進“1+5”（主城+新城）環城生態公園帶建設。系統性生態網絡空間是提升生態價值的核心空間。

2.郊野公園

郊野公園在大都市生態系統中發揮復合的生態功能。一般而言，郊野公園大多位于城市近郊區，基于自然要素建成，如山林、農田、濕地等。具有生態修復、旅游游憩、自然教育等功能，以保護自然環境為主要目的，與城市公園相比更加突出鄉野意味。我國郊野公園起源于香港，近年來在上海、北京、深圳、成都、南京等城市都有實踐。[8]

上海市規劃在全市范圍內建設30處以上郊野公園（區域公園），目前已開放7座。上海缺乏可供游憩的高山大川，郊野公園建設從生態文明理念出發，立足農、林、水資源優勢，以土地整治為抓手，對大面積優質生態資源和鄉村田園資源進行布局優化，加強生態保育功能，承載著市民對自然風光、田園生活美好向往，是進一步提升大都市生態空間功能，實現生態價值轉化的“高值空間”。

（三）高美學價值戰略空間

1.特色鄉愁歷史文化載體

鄉村不僅是一個地理空間，更是一個審美的對象。[9]鄉村美學，不局限于粉墻黛瓦、小橋流水和“網紅打卡”，根植于獨特的文化和濃厚的鄉愁。那些為樹木掩映、莊稼簇擁,星落在平原曠野或僻處山間水畔的村莊,是許許多多中國人魂牽夢繞的“家”之所在,與葉落歸根的靈魂棲居之所。[10]對于身居繁華喧鬧中的都市人群，鄉村更是延續鄉愁的核心載體。

上海鄉村以古海岸線“岡身線”和長江分界，形成特征鮮明的西部湖沼平原、東部濱海平原、崇明沙島平原等三種截然不同的地貌類型，在海派文化和江南文化的雙重影響下形成不同特征的鄉村聚落格局。《上海江南水鄉建筑元素普查和提煉研究》識別建立“岡身松江文化圈、淞北平江文化圈、沿海新興文化圈和沙島文化圈”。[11]《上海市郊野鄉村風貌規劃設計導則》中對“憑江臨海，河湖浦蕩，九峰多泖，水鄉田園”的風貌特征進行了提煉。以13個國家級歷史文化名鎮名村為代表，與江海湖澤、塘浦圩田交融共生的鄉愁聚落，延續不同文化圈特色風貌要素，保留厚重歷史烙印和非物質文化遺產，成為釋放其獨特的美學價值的“高值空間”。

2.未來鄉村生產生活場景

鄉村之美根植于鄉愁，但不是簡單的懷舊、復古。在全面貫徹實施鄉村振興戰略的背景下，面向全球，面向未來，使村民樂享其中、游客為之傾心、未來之客充滿向往的目標，為都市鄉村美學增添了新的價值導向。

《上海鄉村社區生活圈規劃導則》描繪未來鄉村愿景，通過“多彩睦鄰的怡然生活、活力多元的創新生產、鄉野逸趣的自然生態、多方共治的安全治理”四個維度和“睦鄰友好、健康養老、智慧治理、旅游休閑、自然生態、藝術文創、未來創業、創新生產”未來鄉村八大場景，打造宜居、宜業、宜游、宜養、宜學的鄉村生活共同體，已經在青浦章堰村、浦東海沈村率先進行試點。到2025年，上海將建設150個以上的鄉村振興示范村，示范村創建將為鄉村的生活、生產、生態、治理提供探索創新的平臺空間，數字、智慧、文藝、新潮等將成為新的美麗關鍵詞。

（四）小結

綜上所述（圖2），鄉村振興的高經濟價值戰略空間主要關注科技農業、精品農業、品牌農業發展空間，以及更多元和高能級的經濟發展功能承載空間，以高能級農業產業園區、綠色先行片區為代表。高生態價值戰略空間主要關注結構性生態網絡空間和郊野公園，以“1+5”環城生態公園帶為代表。高美學價值戰略空間主要關注特色鄉愁歷史文化載體以及未來鄉村生產生活場景，以國家級歷史文化風貌區和市級鄉村振興示范村為代表。

圖2 高價值鄉村振興戰略空間研判

三、面向高價值鄉村戰略空間的規劃咨詢方法建議

（一）構建策劃—規劃—設計—實施的綜合一體化框架

上海在2018年第一批鄉村振興示范村的創建中，探索出“無策劃不規劃，無規劃不設計，無設計不實施”的系統性組織框架。明確規劃是統籌推進鄉村振興的“綱”，具有重要的引領和先導作用。并在《鄉村規劃導則》中明確策劃為先，提升策劃能力，提高規劃的科學性。在后續《村莊設計導則》中，明確村莊設計作為鄉村規劃精細化管理，塑造高品質的鄉村風貌的重要舉措，在部分重點地區有序開展，指導具體實施。2022年初，上海市又發布《關于實施全域土地綜合整治的意見》，作為破解自然資源瓶頸，優化鄉村生產、生活、生態空間布局的重要實施手段，將全域土地綜合整治與郊野單元村莊規劃、村莊設計、生態保護修復和協調鄉村產業融合發展等統籌考慮。

“策劃—規劃—設計—實施”并非簡單的線性組織關系，為塑造高品質鄉村空間，需要整體謀劃，并在過程中交錯有序推進，緊密銜接，按需優化。以上海第一批鄉村振興示范村水庫村（暨漕涇郊野公園核心區）的規劃建設為例。項目搭建了策劃、規劃、設計、實施四大環節無縫銜接的推進框架（圖3）。先于法定空間規劃之前編制“漕涇郊野公園概念規劃”，提出全域郊野公園的概念，引導后續法定規劃和實施目標。在概念規劃的基礎上啟動了漕涇鎮郊野單元規劃和村莊規劃的編制，以法定規劃來保障概念策劃的空間落實，成為上海第一個完成獲批的示范村郊野單元（村莊）規劃；在法定規劃編制的同時，啟動核心區設計，放大“溪渠田園、灘漾百島、河塘聚落”的空間特色，并將設計成果融入法定規劃，進一步提升了規劃布局和風貌控制的可操作性。在規劃設計引導下，編制了郊野公園土地綜合整治實施方案、示范村建設方案，有效保證了實施層面的項目落實。[8]核心區水庫村成功創建上海第一批鄉村振興示范村，漕涇郊野公園將在2022年建成開園。

圖3 漕涇郊野公園項目推進計劃（最初方案）

（二）提升區域站位，借勢重大戰略

不同于城市化地區，絕大多數村莊布局分散、用地受限，區域影響力和資源配置能力較差，難以吸引產業集聚并形成可持續的造血能力，環境和配套現狀與承擔更多功能要求有明顯差距。所以，許多實驗探索項目一旦失去財政的持續性扶持便逐漸偃旗息鼓。因此，鄉村的策劃規劃首先要跳出“盆景思維”，提升站位，一方面精準研判并主動融入更大區域發展戰略，強化資源整合，形成發展合力；另一方面，要明確比較優勢，發揮資源特色，因地制宜分類指引，避免同質化。

以長三角“田園五鎮”鄉村振興先行區（以下簡稱“田園五鎮”）為例。所在區域位于虹橋國際開放樞紐南向拓展帶，是杭州灣北岸最大田園綠心，由滬浙毗鄰區域5個地緣相近又各具特色的小城鎮組成。2018年，五鎮啟動鄉村振興發展聯盟策劃方案啟動，謀定在生態文明建設、長三角一體化和鄉村振興三大國家戰略疊加的背景下，“自下而上”探索鄉村振興協同發展機制，走出一條黨建引領、共治善治（Governance）、團隊(Group)協作、以綠(Green)生金(Gold)，共建都市后花園(Garden)為內涵的“G5+”跨界協同發展之路。在后續《鄉村振興協同規劃》中總結了五鎮現代農業基礎雄厚、農林生態空間廣闊、田園文化根基深厚的共性資源特征，又進一步比較了廊下產業融合示范、廣陳農業科創驅動、呂巷名優水果集聚、新倉產城鄉融合先行、張堰文教優勢凸顯的特色資源差異，提出以聯動創融綠新的鄉村產業為主要發展策略，共建農業科創走廊換道發展，共享區域公用品牌形成合力。以共連江海湖間的藍綠珠鏈、共營全齡向往的理想生活、共鏈城鄉一體的基建網絡、共榮與時俱進的田園文化為支撐策略的發展思路，統籌協調生態環境優化和較高能級配套設施布局。協同規劃形成“一套目標指標體系”“一張發展藍圖”，及“十四五”期間行動計劃和分鎮發展指引的成果體系（圖4），成為“田園五鎮”聯盟共建共享的頂層設計，自下而上納入區、市發展規劃，自上而下指導鎮村空間規劃。2019年，“田園五鎮”作為鄉村振興板塊唯一重點工作，列入長三角區域合作辦公室印發《長三角一體化發展重點合作事項清單》，并與后續納入《上海市貫徹落實長江三角洲區域一體化發展規劃綱要實施方案》《上海市鄉村振興“十四五”規劃》等有序推進。

圖4 長三角“田園五鎮”鄉村振興協同規劃框架

（三）優化參與機制，促進要素集聚

鄉村的綜合一體化咨詢高度強調實用性。對于有潛力承載更高能級功能的鄉村地區，科學規劃發展方向、發展定位、發展布局等關鍵問題，離不開對“政策、人才、土地、資金、科技”等要素配置和開發運營機制的提前謀定；也離不開所在村集體和村民的支持和參與。而這些環節，往往在傳統空間規劃設計過程中被忽略。搭建總控或協商平臺，請相關權益人、招商運營主體等提前介入，與策劃和規劃設計團隊共同參與前期工作，共謀利益協同機制，是保障策劃目標達成的有效途徑。

以上海市第一批鄉村振興示范村奉賢區青村鎮吳房村為例。成立鎮級集體經濟組織為規劃建設和運營策劃總控平臺，依托國家地理標志產品黃桃特色產業，創建“青春啊青村”和“桃源里”品牌，明確產城鄉融合聯動的品牌內涵，并將“青春吳房”村作為打響“桃源里”品牌的啟動區，創意驅動產業升級，全面吸引青年智力要素集聚（圖5）。以鎮級集體經濟組織為平臺，以村集體為主體，規劃建設團隊、招商運營團隊、各領域專家等多元主體共同參與的“諸葛亮會議”公眾參與機制，多次圍繞規劃目標、產業、風貌、宅基地、治理等關鍵問題進行“頭腦風暴”，通過交鋒與交流統一目標，實現了以村民需求為導向、政策支持為保障、專業技術為支撐、可持續運營為目標的村莊融合共創。3年間，吳房村已注冊企業130家，吸引創業就業的80、90后“新村民”162人。2020年納稅突破1億元，村集體經濟收入較上年增幅近50%。[7]

圖5 吳房村建設實施路徑策劃

（四）探索改革路徑，激發市場活力

上海鄉村土地資源緊缺。制定合理的承包地流轉模式，謀劃有效的集體經營性建設用地使用路徑，創新低效和閑置存量用地盤活方式，對保障策劃規劃落地至關重要。特別是《新土地管理法》的頒布實施，破除了集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，也為提高宅基地利用率創造了條件，[12]在策劃規劃咨詢及村莊設計過程中需要全程貫穿對土地實施路徑的深入思考，將“沉睡”的土地資源變為“活躍”的資產化生產要素。

目前，集體經營性建設用地入市的實施細則、配套制度和政策尚在研究制定當中。但各地已經積累了不少有益探索經驗。例如上海市奉賢區，近年來積極探索“三塊地”改革，大力推進“三園一總部”、生態商務區、農民集中居住和“青春里”養老社區等建設。通過參與相關項目策劃和規劃工作，筆者深刻體會到創新實施路徑對釋放改革紅利、激發市場活力的意義。如申亞森林美谷項目，于2017年項目總體策劃方案中，就圍繞打造森林莊園總部目標，制定了社會資本與村集體成立合作平臺公司，取得集體經營性建設用地使用權，建立政府、村集體、村民與社會資本“四位一體”的利益共享機制和收益分享機制。并在后續的規劃設計中對村莊布局優化、在經營性用地規劃、風貌控制等方面緊密圍繞策劃目標保障落實。項目于2019年9月正式立項，2021年3月取得奉賢區第一張《鄉村建設規劃許可證》，截至2021年8月底已完成企業注冊11家，舉辦數次世界頂級寵物運動會，帶動村內農產品銷售增幅50%，預計每年為村集體經濟增收50萬元。

四、結語

涵養鄉村，顯化其經濟、生態、美學等復合價值，實現鄉村振興，是大都市未來發展的蓄水池和新動能。不斷增強鄉村振興的內生動力，使大都市鄉村成為高科技農業的領軍者、優質產業發展的承載地、城鄉融合和生態宜居的示范區，需要強化城鄉融合，發揮市場、要素、重大戰略三大優勢，提升區域站位，創新體制機制，遵循“策劃—規劃—設計—實施”綜合一體化實踐，將潛在鄉村振興高價值空間打造成為可持續的示范樣本。

注釋：

①數據來源于“上海土地整治”公眾號。

②依據《上海市統計年鑒》，2019年上海市第一產業生產總值占比不足0.3%。